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Internationalisiertes Verwaltungshandeln

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Tietje, C. (2001). Internationalisiertes Verwaltungshandeln. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50597-5
Tietje, Christian. Internationalisiertes Verwaltungshandeln. Duncker & Humblot, 2001. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50597-5
Tietje, C (2001): Internationalisiertes Verwaltungshandeln, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50597-5

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Internationalisiertes Verwaltungshandeln

Tietje, Christian

Veröffentlichungen des Walther-Schücking-Instituts für Internationales Recht an der Universität Kiel, Vol. 136

(2001)

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Abstract

Die Auswirkungen der internationalen Offenheit des Grundgesetzes auf die deutsche Verwaltungsrechtsdogmatik wurden bislang nahezu ausschließlich mit Blick auf die Entwicklungen im europäischen Gemeinschaftsrecht analysiert. Darüber hinausgehende Internationalisierungsentwicklungen aus dem völkerrechtlichen Bereich haben in der Staats- und Verwaltungsrechtswissenschaft kaum Beachtung gefunden.

Der Autor untersucht in seiner Habilitationsschrift jetzt erstmals im deutschen Schrifttum, inwieweit rechtlich von einem internationalisierten Verwaltungshandeln gesprochen werden kann. Dazu erfolgt zunächst eine Darstellung der dogmengeschichtlichen Entwicklung der zunehmenden Durchdringung von nationalem und internationalem Verwaltungsrecht. Hier zeigt sich, daß die staatswissenschaftlichen Arbeiten insbesondere von Robert von Mohl und Lorenz von Stein, in denen geradezu visionär die Bedeutung der Interdependenz von nationalem und internationalem Verwaltungsrecht herausgearbeitet wurde, mit dem Aufkommen der juristischen Methode im öffentlichen Recht am Ende des 19. Jahrhunderts zwangsläufig keinen Bestand mehr haben konnten. Das internationale Verwaltungsrecht wurde fortan - bis heute - nur noch als nationales Rechtsanwendungsrecht begriffen.

Ausgehend von sozialwissenschaftlichen Erklärungsansätzen, insbesondere der Lehre von der "global governance", und aufbauend auf der verfassungsrechtlichen Zuordnung der Wahrnehmung internationaler Aufgaben auch durch die Exekutive - und nicht nur durch die Gubernative -, zeigt Christian Tietje ausführlich auf, daß heute eine funktionale Einheit von innerstaatlichem und internationalem Recht besteht. Für das Verwaltungshandeln läßt sich so im einzelnen nachweisen, daß hier zahlreiche Internationalisierungserscheinungen existieren. Dies wird umfassend rechtsempirisch für das internationalisierte Gesundheits-, Umwelt-, Kommunikations- und Transportverwaltungsrecht belegt. Im abschließenden Teil der Arbeit wird das so aufgezeigte internationalisierte Verwaltungshandeln einer detaillierten verfassungsrechtlichen Würdigung unterzogen.

Table of Contents

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Inhaltsverzeichnis 9
Einleitung 21
Teil 1: Ansätze und Entwicklung eines Konzeptes des internationalisierten Verwaltungshandelns im öffentlichen Recht 29
A. Die Zeit des Absolutismus in der Folge des Westfälischen Friedens 29
B. Natur- und Vernunftrecht, gemäßigter Absolutismus sowie fortschreitende völkerrechtliche Verflechtung der Staaten 29
C. Aufkommender Konstitutionalismus 42
D. Die Etablierung der internationalisierten Verwaltungsrechtswissenschaft im Konstitutionalismus bei Robert von Mohl und Lorenz von Stein 50
I. Robert von Mohl 50
II. Lorenz von Stein 56
1. Grundlagen der staatswissenschaftlichen Gedanken von Steins 57
2. Die dogmatischen Grundlegungen des internationalen Verwaltungsrechts 61
3. Das internationale Verwaltungsrecht 63
4. Ausblick 66
E. Rezeption der Lehre vom internationalen Verwaltungsrecht 67
I. Friedrich von Martens 67
II. Johann Caspar Bluntschli 70
III. Georg Jellinek 71
IV. Weitere Autoren am Ende des 19. und zu Beginn des 20. Jahrhunderts 75
1. Verwaltungswissenschaftliches Schrifttum 75
2. Völkerrechtliches Schrifttum 79
V. Zusammenfassung 84
F. Die Absage an das bislang bekannte internationale Verwaltungsrecht im Rahmen der »juristischen Methode« im öffentlichen Recht 86
I. Allgemein zum Methodenwandel im deutschen Spätkonstitutionalismus und zu den Auswirkungen auf die bisherige Lehre vom internationalen Verwaltungsrecht 86
II. Die Rezeption des Methodenwandels in der Lehre Triepels 90
III. Internationales Verwaltungsrecht in Analogie zum internationalen Privatrecht in der Nachfolge des Triepelschen Dualismus 94
IV. Die Unterscheidung von internationalem Verwaltungsrecht und völkerrechtlicher Verwaltung bei den Vertretern des Monismus 98
V. Die Herausbildung der eigenständigen Lehre von der „auswärtigen Verwaltung" 102
VI. Zusammenfassung 103
G. Ansätze zu einer inhaltlichen Betrachtung des internationalisierten Verwaltungshandelns in der Staats- und Völkerrechtslehre der Bundesrepublik 105
I. Internationales Wirtschaftsrecht (Georg Erler) 105
II. Internationale Verwaltung im umfassenden Sinne (Hartwig Bülck, Eberhard Menzel, Jost Delbrück) 107
III. Internationale Verwaltungslehre (Rechts- und Politikwissenschaft) 111
H. Zusammenfassung und Ausblick 113
Teil 2: Entwicklung und gegenwärtiger Stand der internationalen Zusammenarbeit in Verwaltungsangelegenheiten 116
A. Zweiseitige und mehrseitige Zusammenarbeit in Verwaltungsangelegenheiten außerhalb von Verwaltungsunionen: Von frühen Ansätzen bis zum Ende der Weimarer Republik 119
B. Die historische Entwicklung und das gegenwärtige theoretische Konzept der institutionalisierten Zusammenarbeit in Verwaltungsangelegenheiten 124
I. Vom Wiener Kongreß bis zum 1. Weltkrieg 124
II. Die Zwischenkriegszeit und die Rolle des Völkerbundes 130
III. Das Konzept funktionaler Dezentralisation und Dekonzentration im UN-System 136
C. Die Einbindung der Bundesrepublik Deutschland in das internationale System der technisch-administrativen Aufgabenwahrnehmung (Überblick) 149
D. Zusammenfassung 150
Teil 3: Sozialwissenschaftliche Erklärungsansätze: Vom Funktionalismus zur „global governance" 152
A. Die grundlegenden Theorien der Internationalen Beziehungen und ihre Bedeutung für die Erfassung internationaler Verwaltungsbeziehungen 153
I. Realismus 153
II. Föderalismustheorie 154
III. Funktionalismus 155
B. Konkretere Theorien zu umfassenderen internationalen Kooperationsbeziehungen 159
I. Interdependenztheorie und „transgouvernementale" Beziehungen 159
II. Regimetheorie 161
III. „Bürokratische Regime" 163
IV. Global Governance 164
Teil 4: Die verfassungsrechtliche Stellung der Verwaltung als eigenverantwortlicher und eigenständiger internationaler Akteur: Grundlegung 171
A. Materielle und formelle Grundlagen des internationalisierten Verwaltungshandelns 172
I. Die „Entterritorialisierung des Verwaltungsrechts" 174
II. Internationalisiertes Verwaltungshandeln und „auswärtige Gewalt" 182
1. Der verfassungsrechtliche Begriff „auswärtige Gewalt" 182
2. Internationalisiertes Verwaltungshandeln und Regierungsverantwortung in auswärtigen Angelegenheiten 188
3. Zusammenfassung 198
B. Die internationale technisch-administrative Zusammenarbeit als Verwaltungsaufgabe 199
I. Die Bedeutung und inhaltliche Erfassung der Verwaltung im Staatsgefüge 199
II. Die Konkretisierung der materiellen Verwaltungsfunktion durch einzelne Verwaltungsaufgaben 203
1. Staatszielbestimmungen und Staats- sowie Verwaltungsaufgaben: Grundlagen und Begriffsbestimmungen 205
2. Die normtheoretische Einordnung von Staatszielbestimmungen und hieraus folgenden Verwaltungsaufgaben 208
III. Die Internationalisierung von Staatszielbestimmungen und Staats- sowie Verwaltungsaufgaben 210
1. Normativ begründete Verwaltungsaufgaben auf der Grundlage der internationalen Kooperationsverpflichtung 211
a) Die internationale Kooperationsoffenheit der Verfassungsordnung als Ausgangspunkt 211
b) Staatszielbestimmung „internationale Zusammenarbeit" 213
c) Die völkerrechtliche Kooperationspflicht und ihre Übernahme in die Verfassungsrechtsordnung gemäß Art. 25 Abs. 1 GG 217
aa) Verfassungsrang der durch Art. 25 GG übernommenen Völkerrechtssätze 217
bb) Rechtsprinzipien im Völkerrecht 220
cc) Die völkerrechtliche Kooperationspflicht als Rechtsprinzip 223
2. Die „Notwendigkeit" zur internationalen Kooperation als Verwaltungsaufgabendeterminante außerhalb der Staatszielbestimmung „internationale Zusammenarbeit"? 232
IV. Internationale Kooperation als Staats- und potentielle Verwaltungsaufgabe 235
C. Zusammenfassung 237
Teil 5: Völkerrechtliche Steuerungsinstrumentarien im internationalisierten Verwaltungshandeln 239
A. Die Erweiterung des Kreises völkerrechtlicher Steuerungsinstrumentarien im Bereich von Rechtssetzung und Rechtsverwirklichung 241
I. Rechtssetzung 241
1. Einführende Aspekte (Art. 38 Abs. 1 IGH-Statut) 241
2. Tendenzen zur Anerkennung des Völkergewohnheitsrechts als „universal international law" 243
3. Dynamische internationale Vertragsregime 245
4. „Soft Law" 255
II. Rechtsverwirklichung 264
1. Probleme klassisch konfrontativ-repressiver Rechtsdurchsetzung 265
2. Sicherstellung von Transparenz als Kooperationsbedingung 270
3. Ökonomische Steuerungsmodelle und Unterstützung zur Erlangung von Kooperationsfähigkeit 274
B. Internationale Verwaltungskooperation als Steuerungspotential 278
Teil 6: Ausgewählte Sachgebiete internationalisierten Verwaltungshandelns 288
A. Internationalisiertes Gesundheitsverwaltungsrecht (Mensch, Tier und Pflanzen) 293
I. Begrifflichkeit 293
II. Grundstrukturen des nationalen Gesundheitsverwaltungsrechts 294
III. Internationales Gesundheitsverwaltungsrecht 301
1. Allgemeine menschliche Gesundheit (WHO) 301
2. Gesundheitsschutz und Land-, Forst- sowie Fischereiwirtschaft (FAO) 307
3. Kooperation von FAO und WHO in Lebensmittelfragen (Codex Alimentarius) 309
4. Gesundheitsbezogene Aspekte des Pflanzenschutzes 313
5. Gesundheitsschutz und Tiergesundheit (Internationales Tierseuchenamt) 316
6. Gesundheitsschutz und Chemikalienkontrolle 318
7. Internationale Drogenkontrolle 320
8. Zusammenfassung: Strukturmerkmale des internationalen Gesundheitsverwaltungsrechts 325
IV. Internationalisiertes Verwaltungshandeln im deutschen Gesundheitsverwaltungsrecht 326
1. Internationale Verwaltungskooperation 326
2. Materiellrechtliche Internationalisierungserscheinungen 330
a) Verordnungsgebung 330
b) Verweisungen 332
c) Mittelbare internationalisierte Rechtswirkungen 336
3. Zusammenfassung 347
B. Internationalisiertes Umweltverwaltungsrecht 349
I. Begrifflichkeit und Grundstrukturen des nationalen Umweltrechts 349
II. Grundstrukturen des Umweltvölkerrechts 356
1. Entwicklungslinien: Souveränitätsschutz und Schutz globaler Umweltgüter 356
2. Prinzipien des Umweltvölkerrechts 360
III. Internationales Umweltverwaltungsrecht 367
1. Internationaler Wasserumweltschutz 368
a) Mariner Umweltschutz 368
aa) Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen 369
bb) Übereinkommen zum Schutz der Meeresumwelt des Nordostatlantik (OSPAR-Übereinkommen) 375
cc) Übereinkommen von 1992 über den Schutz der Meeresumwelt des Ostseegebietes (Helsinki-Übereinkommen) 382
b) Schutz der Umwelt von internationalen und internationalisierten Flüssen 385
2. Luft-und Klimaschutz 392
a) Übereinkommen über weiträumige grenzüberschreitende Luftverunreinigung 393
b) Globaler Klimaschutz 398
3. Vitaler Umweltschutz 404
4. Aspekte eines internationalisierten integrierten Umweltschutzes 409
5. Zusammenfassung: Strukturmerkmale des internationalen Umweltverwaltungsrechts 413
IV. Internationalisiertes Verwaltungshandeln im deutschen Umweltverwaltungsrecht 415
1. Internationale Verwaltungskooperation 415
2. Materiellrechtliche Internationalisierungserscheinungen 418
a) Verordnungsgebung 418
b) Verweisungen und sonstige internationalisierende Rechtswirkungen 420
3. Zusammenfassung 422
C. Internationalisiertes Kommunikations- und Transportverwaltungsrecht 424
I. Begrifflichkeit und Grundstrukturen des nationalen Kommunikations- und Transportrechts 425
1. Telekommunikation und Postwesen 425
2. Luft-und Schiffsverkehr 429
II. Internationales Kommunikations- und Transportverwaltungsrecht 434
1. Internationales Telekommunikationsrecht 434
a) Internationale Telekommunikations-Union (ITU) 434
b) WTO-Rechtsordnung 443
c) Europäische Konferenz der Verwaltungen für Post und Telekommunikation (CEPT) 447
2. Internationales Postrecht 449
3. Internationales Luftverkehrsrecht 455
4. Internationales Schiffsverkehrsrecht 461
III. Internationalisiertes Verwaltungshandeln im deutschen Kommunikations- und Transportverwaltungsrecht 467
1. Internationale Verwaltungskooperation 467
a) Kommunikationsverwaltungsrecht 467
b) Transportverwaltungsrecht 470
2. Materiellrechtliche Internationalisierungserscheinungen 472
a) Verordnungsgebung und schlichte Bekanntmachung internationaler Standards 472
b) Verweisungen und sonstige internationalisierende Rechts Wirkungen 478
aa) Kommunikationsverwaltungsrecht 479
bb) Transportverwaltungsrecht 482
IV. Zusammfassung 485
Teil 7: Die Einbindung des internationalisierten Verwaltungshandelns in die rechtsstaatliche Ordnung 488
A. Internationalisiertes Verwaltungshandeln in der Kompetenzordnung des Grundgesetzes 488
I. Verbandskompetenzen 489
1. Grundsätze zur Verwaltungskompetenz der Länder im Verhältnis von Art. 30 GG und Art. 32 GG 489
2. Die Vertragsschlußkompetenz des Bundes im Verhältnis zu Länderkompetenzen 498
3. Art. 24 Abs. 1 GG 503
II. Organkompetenzen im Bund: Art. 59 Abs. 2 GG 510
1. Einleitende Überlegungen zur Funktion des Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG 511
2. Wesentlichkeitstheorie und Parlamentsvorbehalt 513
3. Rationalität und Effektivität/Effizienz als verwaltungsaufgabenkonkretisierende Aspekte im Rahmen von Art. 59 Abs. 2 GG 521
a) Von der klassischen Gewaltenteilung zur Funktionsgerechtigkeit 523
b) Rationalität und Effektivität/Effizienz als Elemente funktionsgerechter Legitimität 526
aa) Legitimität und Rationalität 526
bb) Effektivität und Effizienz als Merkmale praktischer Rationalität 530
cc) Folgerung für die verfassungsrechtliche Funktionenabgrenzung 538
c) Zusammenfassung 540
4. Die Verwaltung zwischen Eigenständigkeit und Gesetzesabhängigkeit im Rahmen von Art. 59 Abs. 2 Satz 1 und Satz 2 GG 541
5. Die internationalisierte Verordnungsgebung als besondere Ausdrucksform des internationalisierten Verwaltungshandelns 547
a) Zulässigkeit der Delegation zum Abschluß und zur Änderung völkerrechtlicher Verträge 548
b) Verfassungsrechtliche Voraussetzungen der Verordnungsermächtigung 554
c) Zusammenfassung und Ausblick 564
B. Das internationalisierte Verwaltungshandeln in der Diskussion über das Verhältnis von innerstaatlichem öffentlichem Recht und internationalem Recht 565
I. Einleitende Überlegungen und grundlegende verfassungsrechtliche Vorgaben 565
II. Die Relativierung dualistischer und monistischer Theorien durch Übernahme des Völkerrechts in das EG-Recht 568
1. Stellung und Bedeutung des Völkervertragsrechts in der Gemeinschaftsrechtsordnung 569
2. Internationale Organisationen und Vertragsorgane 572
3. Die gemeinschaftsrechtliche Verpflichtung zur völkerrechtskonformen Auslegung des nationalen Rechts 577
4. Gemischte Abkommen als Bestandteil der Gemeinschaftsrechtsordnung 580
5. Internationalisiertes nationales Verwaltungshandeln als Konsequenz der „Integrationskompetenz" der Gemeinschaft 583
III. Die Einbindung internationaler verwaltungsrechtlicher Regelwerke in die deutsche Rechtsordnung 585
1. Einleitende Gesichtspunkte 585
2. Die materiellrechtliche Bindung der Verwaltung an verbindliche internationalrechtliche Verwaltungsregelungen 591
a) Grundlagen 591
b) Verwaltungsrechtliche Beurteilungs- bzw. Ermessenserwägungen und verbindliches Völkerrecht 594
c) Verwaltungsrechtliche Bedeutung von unmittelbar anwendbaren Völkerrechtsnormen 597
d) Kollisionen von nationalem Recht und Völkerrecht 598
3. Der Verweis auf verbindliche und unverbindliche internationale Regelwerke als verfassungsrechtliches Phänomen und Problem 599
a) Einleitende Überlegungen 599
b) Bewertung anhand des Demokratieprinzips 603
c) Bewertung anhand des Rechtsstaatsprinzips 616
4. Die Bedeutung unverbindlicher internationaler Empfehlungen für das deutsche Verwaltungshandeln 621
a) „Parallele" legislative und exekutive Verwaltungsrechtssetzung 622
b) Verwaltungsvorschriften 624
c) Informales internationalisiertes Verwaltungshandeln 626
d) Einwirkungen auf Beurteilungs- und Ermessensentscheidungen 632
IV. Zusammenfassung und Ausblick: Internationalisiertes Verwaltungshandeln im System von nationalem und internationalem Recht als funktional verbundene Einheit 640
C. Internationalisiertes Verwaltungsorganisationsrecht und Fragen der Verwaltungslegitimation 644
I. Verfassungs- und verwaltungsrechtliche Grundlagen 646
II. Legitimatorische Probleme der nationalen Verwaltungsorganisation im Bereich des internationalisierten Verwaltungshandelns 649
1. Der „Auswärtige Dienst" als bundeseigene Verwaltung (Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG): Idee und Wirklichkeit der Verwaltungsorganisation in internationalisierten Sachbereichen 649
2. Die Erweiterung des Kreises der Steuerungsinstrumentarien im internationalisierten Verwaltungshandeln als Organisations- und Legitimitätsproblem 657
Schlußbetrachtung 662
Zusammenfassung 667
Anhang 683
I. Daten zur Entwicklung der institutionalisierten internationalen Zusammenarbeit 685
II. Daten zur im BGBl, veröffentlichten Vertragspraxis der Bundesrepublik Deutschland 686
Schrifttum 693
Personen- und Sachwortverzeichnis 749