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Denkmalschutz und Eigentumsschutz

Die Pflicht zur Erhaltung von Baudenkmälern im Lichte der grundgesetzlichen Eigentumsgewährleistung

Körner, Raimund

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 614

(1992)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
§ 1 Einführung 17
I. Denkmalschutz und Eigentumsschutz 17
II. Gang der Darstellung 18
§ 2 Die Denkmalschutzgesetze der Bundesländer 19
I. Gesetzgebungskompetenz 19
II. Der gesetzliche Denkmalbegriff 20
1. Die Regelungsobjekte 20
2. Das Erhaltungsinteresse 20
a) Umfang der Kontrolldichte 21
b) Das Merkmal des öffentlichen Erhaltungsinteresses als Korrektiv 22
III. Denkmalschutz und Denkmalpflege 23
IV. Die verfahrensrechtlichen Systeme des Denkmalschutzes 23
1. Denkmalschutz ipso iure 24
2. Denkmalschutz durch konstitutive Unterschutzstellung 26
a) Begriff und Formen 26
b) Zweistufigkeit des Denkmalschutzverfahrens 27
V. Die Rechtsfolgen des Denkmalschutzes 28
1. Veränderungsverbote 28
a) Regelungsumfang 29
b) Tatbestandliche Voraussetzungen der Genehmigung 30
aa) Gründe des Denkmalschutzes 30
bb) Überwiegende öffentliche Belange 30
cc) Wirtschaftliche Zumutbarkeit unveränderter Erhaltung 32
c) Ermessen oder gebundene Entscheidung 32
aa) Ermessen 33
bb) Zwingendes Verbot der Veränderung 34
d) Präventive Verbote mit Erlaubnisvorbehalt 35
2. Erhaltungsgebote 36
a) Regelungsstruktur 37
aa) Generelle Erhaltungspflicht 37
bb) Ermächtigungen zur Anordnung bestimmter Maßnahmen 37
b) Begrenzung der Erhaltungspflicht auf das Zumutbare 38
3. Nutzungsgebote und Nutzungsverbote 38
a) Leitlinien der Nutzung 39
b) Verbot der Nutzungsänderung 40
c) Anordnung bestimmter Nutzungen 40
4. Auskunfts-, Anzeige- und Duldungspflichten 40
5. Enteignung und Enteignungsentschädigung 41
6. Entschädigung für Maßnahmen mit „enteignender Wirkung 41
a) Rezeption der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes 42
b) Salvatorische Entschädigungsregelungen 43
c) Differenzierte Entschädigungsregelungen 43
§ 3 Eigentümerinteressen im Konflikt mit den Belangen des Denkmalschutzes 44
I. Die belastende Wirkung des Denkmalschutzes 44
1. Die Beschränkung der Rechtsstellung des Eigentümers 44
a) Die grundsätzliche Baufreiheit 44
aa) Bebauung 44
bb) Abriß 45
cc) Nutzungsänderung 45
b) Denkmalschutz als Dauerbeschränkung der Bodennutzung 46
aa) Beschränkte Bebauungsbefugnis 46
bb) Abrißverbot 47
cc) Nutzungsbeschränkungen 47
2. Die Belastungen in tatsächlicher Hinsicht 48
a) Verkehrswertminderung 48
b) Erhöhter Erhaltungsaufwand 49
c) Ertragsminderungen 49
d) Unverkäuflichkeit 50
II. Der Interessenkonflikt im einfach-gesetzlichen Regelungswerk 50
1. Tatbestandliche Begrenzung von Maßnahmen des Denkmalschutzes auf das Zumutbare 51
2. Berücksichtigung von Eigentümerbelangen im Rahmen des Gesetzesvollzuges 51
3. Ausschluß der Berücksichtigung von Eigentümerbelangen im Gesetzesvollzug 52
III. Der Rechtsschutz des Eigentümers gegen belastende Maßnahmen des Denkmalschutzes 52
IV. Präzisierung der Fragestellung 53
§ 4 Die dogmatische Konzeption der Eigentumsgewährleistung in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 55
I. Inhaltsbestimmung — Legalenteignung — Administrativenteignung 55
1. Inhaltsbestimmung 55
2. Legalenteignung 56
3. Administrativenteignung 56
II. Begriff, Abgrenzung und Verhältnis von Inhaltsbestimmung und Enteignung 57
1. Begriffsbestimmung und Abgrenzung 57
2. Verhältnis von Inhaltsbestimmung und Enteignung 58
a) Enteignungsfähige Rechtsposition als Voraussetzung der Enteignung 58
b) Kein Stufenverhältnis 58
c) Enteignung durch Neugestaltung 59
3. Beispiele fur Inhaltsbestimmungen und Enteignungen 60
4. Kritik und Präzisierungsversuche 63
a) Inhaltsbestimmung und Aufopferungsenteignung 63
aa) Kritik 63
bb) Stellungnahme 64
b) Rechtsstellungsgarantie und Enteignung 65
aa) Kritik 66
bb) Stellungnahme 66
5. Präzisierung des Enteignungstatbestandes und Beurteilung salvatorischer Entschädigungsklauseln 67
III. Gestaltungsfreiheit und Gestaltungsgrenzen des Gesetzgebers bei der Inhalts- und Schrankenbestimmung 68
1. Grundlegende Anforderungen an Inhalts- und Schrankenbestimmungen 69
2. Privatnützigkeit als eigentumsspezifische Grenze der Gestaltungsbefugnis 69
a) Veräußerungsbefugnis 70
b) Renditeerzielung 70
c) Recht der Eigennutzung 71
3. Differenzierung der Gestaltungsbefugnis nach dem sozialen Bezug des Eigentums 71
4. Flankierender Grundrechtsschutz 73
a) Verhältnismäßigkeit 73
b) Gleichheitssatz 73
c) Bindung von untergesetzlicher Normsetzung und Fachgerichtsbarkeit 74
IV. Sonderproblem: Die sogenannte ausgleichspflichtige Inhaltsbestimmung 74
1. Die Pflichtexemplar-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 74
2. Weitergehende Schlußfolgerungen 75
V. Der Vorrang des Abwehrrechtsschutzes 77
1. Der Naßauskiesungsbeschluß des Bundesverfassungsgerichts 77
2. Die Auffassung von Böhmer 78
3. Stellungnahme 79
§ 5 Die Entschädigung für Maßnahmen des Denkmalschutzes in der Zivilrechtsprechung 81
I. Die Rechtsprechung des Reichsgerichts — insbesondere das Galgenberg-Urteil 81
1. Die Ausweitung des Enteignungsbegriffs 81
2. Das Galgenberg-Urteil 81
II. Die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes 83
1. Fortführung und Modifizierung der Rechtsprechung des Reichsgerichts 83
2. Die Herausbildung der Rechtsfigur der Situationsgebundenheit 84
a) Beschränkung bisher nicht verwirklichter Nutzungen 85
b) Beschränkung bereits ausgeübter Nutzungen 86
3. Die Übertragung der Rechtsfigur der Situationsgebundenheit auf denkmalschutzrechtliche Eigentumsbeschränkungen 88
a) Der Ansatz von Leibholz und Lincke 89
b) Das „Baden-Baden\"-Urteil des Bundesgerichtshofes vom 8. Juni 1978 90
c) Das Urteil des Bundesgerichtshofes zum „Blücher-Museum\" vom 9. Oktober 1986 92
d) Das Urteil des Bundesgerichtshofes zur „Jungsteinzeit-Siedlung\" vom 23. Juni 1988 94
e) Das Urteil des Bundesgerichtshofes zur „Villa in den Elbvororten\" vom 21. Dezember 1989 95
III. Kritik und eigene Stellungnahme 96
1. Die Aussageschwäche des Begriffs der Situationsgebundenheit 96
a) Funktionswandel 96
b) Wahrung der Privatnützigkeit 97
c) Denkmalrechtliche Situationsgebundenheit als Umschreibung des gesetzlichen Erhaltungsinteresses 99
2. Die Abstimmung der Entschädigungsrechtsprechung mit dem verfassungsrechtlichen System der Eigentumsgewährleistung 100
3. Die Gleichsetzung von rechtmäßigen und rechtswidrigen Belastungen des Eigentums 101
a) Entstehung und weitere Entwicklung der Gleichsetzung 101
b) Widersprüche in der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes 103
c) Vermeidung des Widerspruches durch Interpretation salvatorischer Entschädigungsregelungen als Ausgleichsregelungen? 104
aa) Die Auffassung von Götz und anderen 104
bb) Folgerungen für das Verhältnis von Abwehr- und Entschädigungsrechtsschutz 105
cc) Eigene Stellungnahme 105
4. Die Nivellierung gesetzgeberischer Gestaltungsmöglichkeiten 107
a) Orientierung an den Eingriffsfolgen 107
b) Gesetzgeberische Gestaltungsmöglichkeiten im Denkmalschutzrecht 107
IV. Zusammenfassung und Fortgang der Darstellung 109
1. Zusammenfassung 109
2. Folgerungen für den Fortgang der Arbeit 110
§ 6 Die Denkmalschutzgesetze im verfassungsrechtlichen System der Eigentumsgewährleistung 111
I. Der Prüfungsmaßstab denkmalschutzrechtlicher Eingriffsregelungen 111
1. Verfahrensrechtliche Bestimmungen 111
a) Konstitutives und deklaratorisches System 111
b) Die Anordnung des präventiven Verbots mit Erlaubsnisvorbehalt als Inhaltsbestimmung des Eigentums 112
2. Instandhaltungs- und Instandsetzungsgebote 114
3. Nutzungsregelungen 115
a) Nutzungsgebote 115
b) Verbot der Nutzungsänderung 116
c) Pflicht zur erhaltungsfreundlichen Nutzung 117
aa) Regelungen mit begrenzter Erhaltungspflicht 118
bb) Regelungen mit begrenzter Eingriffsermächtigung 118
cc) Regelungen mit Überleitungscharakter 119
dd) Einzelne Denkmalschutzgesetze 120
4. Veränderungsverbote 121
a) Veränderungsverbote als Beschränkung abstrakter Eigentümerbefugnisse 122
b) Veränderungsverbote und ausgeübte Nutzungen 124
5. Förmliche Enteignungen 125
II. Inhaltsbestimmungen und Enteignungsermächtigungen im Zusammenhang gesetzlicher Regelungswerke 126
§ 7 Regelungszweck und Sozialbezug des Denkmalschutzes 128
I. Relevanz von Regelungszweck und Sozialbezug 128
II. Sicherung kulturellen Erbes als Regelungszweck des Denkmalschutzes 129
1. Einfach-gesetzliche Begründungen 129
2. Denkmalschutz als Vollzug landesverfassungsrechtlicher Gesetzgebungsaufträge 129
3. Denkmalschutz als Vollzug supranationaler Empfehlungen 130
III. Sozialbezug des Baudenkmals 130
1. Kulturelle Sozialfunktion 130
2. Besonderheiten einer kulturellen Sozialfunktion 132
a) Zurechenbarkeit der Konstituierung 132
b) Ideeller Nutzen 133
c) Die Allgemeinheit als Nutznießer 134
IV. Regelungszweck und Sozialbezug im Kontext legitimer Gemeinwohlbelange 134
1. Funktion eines Vergleichs unterschiedlicher Sozialfunktionen 134
2. Auffassungen in der Literatur 135
3. Kritik 135
4. Eigene Konzeption 136
a) Vergleichbare Regelungsform: Wohnraumzweckentfremdungsverbot 137
b) Vergleichbares Regelungsziel: Urheberrechtsbeschränkungen 138
c) Vergleichbarer Regelungsgegenstand: städtebauliche Erhaltungssatzung 139
5. Schlußfolgerungen 141
§ 8 Die zulässige Belastungsintensität denkmalschutzrechtlicher Regelungen 143
I. Die Eingriffsmaßnahmen am Prüfungsmaßstab des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG 143
1. Verfahrensrechtliche Bestimmungen 144
a) Erforderlichkeit und Erhaltungszustand 144
b) Sachgerechte Ausgestaltung und unterschiedliche Verfahrenssysteme 145
c) Gerechter Interessenausgleich und Verkehrswerteinbuße 146
2. Materielle Erhaltungspflicht 147
a) Erhaltungspflicht und Wirtschaftlichkeit der Erhaltung 148
b) Die denkmalrechtliche Wirtschaftlichkeitsberechnung 149
aa) Herangezogene Rechtsgrundlagen 149
bb) Kosten der Erhaltung 149
cc) Erträge und Zuwendungen 150
dd) Prognosezeitraum 150
c) Stellungnahme 151
aa) Begrenzte Analogiefähigkeit der herangezogenen Berechnungsgrundlagen 152
bb) Wirtschaftlichkeitsbegriff und Kapitalverzinsung 153
cc) Wert der Eigennutzung 154
dd) Wirtschaftlichkeit und allgemeine Handlungsfreiheit 155
3. Veränderungsverbote 156
a) Erforderlichkeit, Geeignetheit und Dokumentationswert des Baudenkmals 156
b) Veränderungsverbote und gerechter Interessenausgleich 157
aa) Veränderungsverbote und Wirtschaftlichkeit 157
bb) Veränderungsverbote und Schutz ausgeübter Nutzungen 157
cc) Veränderungsverbote und Schutz sonstiger Investitionen 158
4. Instandhaltungs- und Instandsetzungsgebote 159
5. Nutzungsregelungen 159
a) Verbot beeinträchtigender Nutzung und Wirtschaftlichkeit 159
b) Schutz ausgeübter Nutzungen 159
c) Schutz abstrakter Nutzungsbefugnisse 161
II. Zum Begriff der Zumutbarkeit 163
1. Subjektiver Begriff der Zumutbarkeit 163
2. Objektiver Begriff der Zumutbarkeit 163
3. Der Zumutbarkeitsbegriff als tatbestandliche Begrenzung von Eingriffsermächtigungen 164
§ 9 Die Wahrung der Belastungsgrenze im Vollzug der Denkmalschutzgesetze 167
I. Verhältnismäßigkeit und Ausgleichsleistungen 167
1. Zuwendungen und Steuervergünstigungen 168
2. Ausgleichsansprüche 169
II. Die Wahrung der Belastungsgrenze im Rahmen des Ermessens und bei tatbestandlicher Begrenzung 170
1. Vollzugsermessen 170
2. Tatbestandliche Begrenzung 171
3. Schlußfolgerungen 172
III. Die Wahrung der zulässigen Belastungsgrenze beim zwingenden Verbot beeinträchtigender Veränderungen 173
1. Anwendung salvatorischer Entschädigungsklauseln als Ausgleichsregelungen 174
a) Die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts 174
b) Kritik und Stellungnahme 174
2. Verfassungskonforme Auslegung zwingender Veränderungsverbote 175
§ 10 Zusammenfassung 177
Literaturverzeichnis 180