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Die Rechtsfolgen der Einlegung von Widerspruch und Anfechtungsklage
Kritik des § 80 VwGO und dogmatische Neukonzeption
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 868
(2001)
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Abstract
Eine Handlungsform der Verwaltung ist der belastende Verwaltungsakt. Wird gegen einen solchen Verwaltungsakt vor Gericht geklagt, so bedarf es einer Regelung, welcher Rechtszustand in dem Zeitraum zwischen der Klageerhebung und der Entscheidung des Gerichts gelten soll. Der Gesetzgeber hat in § 80 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) eine derartige Regelung konzipiert. Danach sollen grundsätzlich alle Rechtsfolgen des Verwaltungsaktes bis zur Entscheidung des Gerichts ausgesetzt bleiben.Der Autor weist erstmals nach, daß diese Konzeption in zentralen Punkten in sich widersprüchlich ist oder gegen höherrangiges (Verfassungs-)Recht verstößt. Daraus leitet er ab, daß die in § 80 VwGO enthaltene Regelungskonzeption nicht normativ wirksam werden kann. Markus Pöcker vertritt die These, daß die Maßstäbe des Interims-Rechtszustandes stattdessen primär aus den Rechtssätzen zu gewinnen sind, die die Verwaltung zum Erlaß belastender Verwaltungsakte ermächtigen, also aus dem materiellen Recht. Diese Maßstäbe, die die Ableitung erlauben, welche Rechtsfolgen eines Verwaltungsaktes sofort vollziehbar sind und welche aufgeschoben bleiben müssen, sind in den Rechtsgüterzuordnungen des materiellen Rechts implizit enthalten. Jedoch setzt dies voraus, daß das materielle Recht hinreichend deutliche Rechtsgüterzuordnungen trifft. Dies ist jedoch vor allem bei Planungs- und Abwägungsentscheidungen von erhöhter Komplexität nicht der Fall. Außerdem können dem materiellen Recht bei Verwaltungsakten mit belastender Drittwirkung keine Aussagen über die aufschiebende Wirkung bzw. die sofortige Vollziehbarkeit entnommen werden. Für diese Fälle vertritt der Autor die These, daß die gesuchten Maßstäbe der normativen Steuerung des Verfahrens zu entnehmen sind, das zu dem Verwaltungsakt führt. Bewirkt diese normative Steuerung des Verfahrens, daß die Entscheidung als das Produkt dieses Verfahrens mit erhöhter Wahrscheinlichkeit rechtmäßig ist und daher mit entsprechend erhöhter Wahrscheinlichkeit einer gerichtlichen Prüfung standhält, so darf die Entscheidung bereits vor Abschluß des Klageverfahrens umgesetzt werden.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 11 | ||
| Einleitung | 15 | ||
| 1. Kapitel: Die Fehler im Regelungskonzept des § 80 VwGO | 20 | ||
| A. Regel-Ausnahme-Verhältnis von aufschiebender Wirkung und sofortiger Vollziehbarkeit | 20 | ||
| I. Das Regel-Ausnahme-Verhältnis als Regelungsmodell des § 80 VwGO | 20 | ||
| II. Folgerungen aus dem Regel-Ausnahme-Verhältnis | 23 | ||
| 1. Anforderungen an Anordnungen nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO | 23 | ||
| 2. Verteilung der Handlungslast und der Beweislast | 30 | ||
| IIΙ. Nichteinhaltbarkeit der Rechtfertigungsanforderungen für Anordnungen nach § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO | 31 | ||
| 1. Recht der Gefahrenabwehr | 32 | ||
| a) Widerruf einer Gaststättenerlaubnis | 40 | ||
| b) Entziehung eines Führerscheins | 43 | ||
| c) Ausweisung eines Ausländers | 44 | ||
| d) Nutzungsuntersagung nach Bauordnungsrecht | 45 | ||
| e) Zusammenfassung | 49 | ||
| f) Materielles Recht als lex specialis gegenüber § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO? | 49 | ||
| 2. Naturschutzrecht - einstweilige Sicherstellungsanordnung | 53 | ||
| 3. Planungs- und Gesamtabwägungsentscheidungen: Planfeststellungsbeschluß | 56 | ||
| B. Pauschaler Begriff der aufschiebenden Wirkung in § 80 Abs. 1 S . 1 VwGO | 59 | ||
| I. Die Theorien zur aufschiebenden Wirkung | 60 | ||
| II. Die Unstimmigkeiten der Theorien | 65 | ||
| 1. Unstimmigkeit der Vollziehbarkeitshemmungstheorie bei Drittanfechtungen | 66 | ||
| 2. Haftungsrechtliche Unstimmigkeit bei Mißerfolg des Rechtsbehelfs | 71 | ||
| a) Vorläufige Vollziehbarkeitshemmung | 71 | ||
| b) Vorläufige Wirksamkeitshemmung | 75 | ||
| 3. Vorläufige Vollziehbarkeits- oder Wirksamkeitshemmung und Art. 103 Abs. 2 GG | 76 | ||
| 4. Übersicherung durch endgültig-pauschalen Rechtsfolgenaufschub | 82 | ||
| C. Folgerung: Partielle normative Wirkungslosigkeit des § 80 VwGO | 83 | ||
| 2. Kapitel: Das neue Modell | 88 | ||
| A. Grundlagen | 88 | ||
| I. Die Maßstäbe des vorläufigen Rechtsschutzes | 88 | ||
| II. „Materielles Zwischenrecht" | 92 | ||
| B. Vereinbarkeit mit Verfassungsrecht | 94 | ||
| I. Art. 19 Abs. 4 GG | 94 | ||
| II. Gesetzgebungskompetenzen | 96 | ||
| C. Verhältnis zu ausdrücklichen gesetzlichen Anordnungen der sofortigen Vollziehbarkeit | 97 | ||
| I. § 80 Abs. 2 Nrn. 1 und 2; Regelungen im Sinne von § 80 Abs. 2 Nr. 3 VwGO | 97 | ||
| II. § 80 b VwGO | 100 | ||
| 3. Kapitel: Die Rechtsfolgen der Rechtsbehelfseinlegung im einzelnen | 103 | ||
| A. Offensichtlich erkennbarer Ausgang des Rechtsbehelfsverfahrens | 103 | ||
| I. Differenzierung in Offensichtlichkeits- und Zweifelsfälle | 103 | ||
| II. Gehalt des Begriffs der „Offensichtlichkeit" | 105 | ||
| III. Ausschließliche Maßgeblichkeit des Evidenzkriteriums | 107 | ||
| IV. Gesetzliche Anordnungen der sofortigen Vollziehbarkeit und offensichtliche Erfolgsaussichten eines Rechtsbehelfs | 108 | ||
| B. Rechtsbehelfe mit offener Erfolgsaussicht | 108 | ||
| I. Grundidee der materiell-rechtlichen Maßstabsableitung | 108 | ||
| 1. Aufgeschobene und sofort vollziehbare Rechtsfolgen | 108 | ||
| 2. Vorläufigkeit und Endgültigkeit des Rechtszustandes | 111 | ||
| II. Grenzen der materiell-rechtlichen Maßstabsableitung | 112 | ||
| 1. Ermessen, Unbestimmtheit von Gesetzesbegriffen und Planungsbzw. Gesamtabwägungsentscheidungen | 112 | ||
| 2. Begünstigende Verwaltungsakte mit belastender Drittwirkung | 117 | ||
| 3. Zusammenfassung | 119 | ||
| III. Beispiele der materiell-rechtlich geleiteten Maßstabsableitung | 120 | ||
| 1. Gefahrenabwehrrecht | 120 | ||
| a) Gefahrenabwehrverfügungen nach den allgemeinen Polizeigesetzen | 120 | ||
| b) Widerruf und Rücknahme von Gaststättenerlaubnissen | 125 | ||
| c) Nutzungsuntersagung nach Bauordnungsrecht | 128 | ||
| d) Ausländerrecht | 129 | ||
| aa) Ausweisung | 129 | ||
| bb) Aufschiebende Wirkung bei der Versagung einer Aufenthaltserlaubnis? | 132 | ||
| cc) Abschiebungsmaßnahmen - zugleich Allgemeines zum Verwaltungsvollstreckungsrecht | 134 | ||
| 2. Beamtenrecht - Beamtenentlassung und Rücknahme einer Beamtenernennung | 139 | ||
| 3. Ergebnis | 144 | ||
| IV. Weitere Vorteile der materiell-rechtlich geleiteten Maßstabsableitung | 145 | ||
| 1. Einstweiliger Rechtsschutz bei isolierter Anfechtung von Nebenbestimmungen | 145 | ||
| 2. Sofortige Vollziehbarkeit beim indirekten Vollzug von Gemeinschaftsrecht | 146 | ||
| V. Komplexe Planungs- und Gesamtabwägungsentscheidungen und Verwaltungsakte mit belastender Drittwirkung | 148 | ||
| 1. Grundlagen | 149 | ||
| a) Bestandsgewähr durch Beschränkungen der verwaltungsgerichtlichen Aufhebung von Verwaltungsakten | 149 | ||
| aa) Aufhebung nur bei bestimmten materiellen Fehlern | 150 | ||
| bb) Materielle Präklusion | 152 | ||
| b) Bestandsgewähr durch Verwaltungsverfahrensrecht | 153 | ||
| c) Notwendigkeit normativer Betrachtungsweise | 156 | ||
| d) Problematik der §§ 45, 46 VwVfG und verwandter Regelungen | 157 | ||
| e) Auswirkungen schwerer Verfahrensfehler | 160 | ||
| 2. Normative Bestandsgewähr durch Verwaltungsverfahrensrecht | 161 | ||
| a) Planfeststellungsverfahren | 162 | ||
| aa) Verfahrensteilnahmerecht | 162 | ||
| bb) Informationsaustausch | 164 | ||
| cc) Vorab-Reduzierung von Sachverhaltskomplexität | 170 | ||
| dd) Objektivität des Abwägungsvorganges | 175 | ||
| ee) Planfeststellungsverfahren und Verfahrensfehlerfolgeregelungen | 179 | ||
| ff) Zwischenergebnis | 183 | ||
| gg) Sonderfall der fernstraßenrechtlichen Planfeststellungsverfahren ohne Trennung zwischen Anhörungs- und Planfeststellungsbehörde | 183 | ||
| b) Plangenehmigungsverfahren | 185 | ||
| c) Baugenehmigungsverfahren am Beispiel der hessischen Bauordnung | 188 | ||
| aa) Verfahrensteilnehmerschaft und Sachverhaltserforschung | 188 | ||
| bb) Βaugenehmigungsverfahren und Verfahrensfehlerfolgeregelungen | 190 | ||
| cc) § 212a Abs. 1 BauGB und Art. 3 Abs. 1 GG | 192 | ||
| C. Ergebnis | 193 | ||
| D. Folgerungen für die übrigen Regelungen der §§ 80, 80 a VwGO | 193 | ||
| Literaturverzeichnis | 196 | ||
| Sachverzeichnis | 202 |