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Staffelung von Leistungsentgelten der Verwaltung nach dem Einkommen der Nutzer

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Behlert, C. (2002). Staffelung von Leistungsentgelten der Verwaltung nach dem Einkommen der Nutzer. Ein Beitrag zur Formenstrenge im Abgabenrecht. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50606-4
Behlert, Christian. Staffelung von Leistungsentgelten der Verwaltung nach dem Einkommen der Nutzer: Ein Beitrag zur Formenstrenge im Abgabenrecht. Duncker & Humblot, 2002. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50606-4
Behlert, C (2002): Staffelung von Leistungsentgelten der Verwaltung nach dem Einkommen der Nutzer: Ein Beitrag zur Formenstrenge im Abgabenrecht, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50606-4

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Staffelung von Leistungsentgelten der Verwaltung nach dem Einkommen der Nutzer

Ein Beitrag zur Formenstrenge im Abgabenrecht

Behlert, Christian

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 877

(2002)

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Abstract

In fast allen Bundesländern werden Kindergartenbeiträge nach dem Elterneinkommen gestaffelt. Motivation dafür ist der Finanzbedarf des Staates. Damit wird das Leistungsfähigkeitsprinzip, welches primär bei der Steuer Anwendung findet, auf den nichtsteuerlichen Bereich der Gebühren und Beiträge übertragen. Diese Übertragung erweist sich als prekär: Einkommensabhängige Gebühren und Beiträge orientieren sich in ihrer Bemessung nicht mehr an der erbrachten Staatsleistung, sondern an der Zahlungsfähigkeit des Schuldners. Sie verlieren die Distanz zur Steuer und mutieren zur »zweiten Einkommensteuer«. Der finanzverfassungsrechtliche Konfliktstoff ist evident.

Dennoch wird die einkommensabhängige Staffelung von Gebühren und Beiträgen nahezu einhellig gebilligt. Als Rechtfertigung dient die Sozialstaatsklausel des Grundgesetzes. Finanzverfassungsrechtliche Vorgaben spielen - wenn überhaupt - eine untergeordnete Rolle. Das Finanzverfassungsrecht ist aber kein »soft law«, über welches man sich kurzerhand hinwegsetzen könnte.

Ausgehend von der Entscheidung des Grundgesetzes für den Steuerstaat und dem damit verbundenen strengen Rechtfertigungszwang nichtsteuerlicher Abgaben weist der Autor die Verfassungswidrigkeit einer einkommensabhängigen Staffelung nach. Auf das Einkommen der Abgabenpflichtigen darf demnach nur in engen Ausnahmefällen zurückgegriffen werden. Wird demgegenüber die einkommensabhängige Bemessung im Rahmen einer Staffelung zur Regel, findet unter den Abgabenschuldnern eine unzulässige Umverteilung statt, welche weder mit Artikel 3 Abs. 1 Grundgesetz noch mit der Finanzverfassung in Einklang zu bringen ist.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Α. Einleitung 15
I. Rechtliche Standortbestimmung und Problemaufriß 15
1. Die angespannte Finanzlage der Öffentlichen Hand 17
2. Der fiskalische Reiz einkommensabhängiger Leistungsentgelte 19
3. Der finanzverfassungsrechtliche Konfliktstoff 21
4. Die Ambivalenz von Äquivalenz- und Leistungsfähigkeitsprinzip 24
II. Gang der Untersuchung 24
B. Einkommensabhängige Abgaben außerhalb der Steuer - Eine Bestandsaufnahme 29
I. Sichtung des Normenmaterials 30
1. Finanzierung kommunaler Sach- und Dienstleistungen 30
a) Historische Vorläufer einkommensabhängiger Finanzierungsformen 30
b) Finanzierung von Kindertagesstätten und anderer Leistungen der staatlichen Kinder- und Jugendhilfe 32
aa) Bundesgesetzliche Ermächtigung zu einer einkommensabhängigen Tarifgestaltung 32
bb) Synopse landesgesetzlicher Vorschriften 34
(1) Fehlende landesgesetzliche Bestimmungen über eine einkommensabhängige Staffelung 34
(2) Einkommensabhängige Tarifierung auf Antrag 36
(3) Ermächtigung der Träger zu einer einkommensabhängigen Staffelung 36
(4) Verpflichtung der Träger zu einer einkommensabhängigen Staffelung 39
(5) Umfassende gesetzliche Bestimmungen über eine einkommensabhängige Staffelung 40
(a) Die Rechtslage in Berlin 40
(b) Die Rechtslage in der Freien und Hansestadt Hamburg 40
(c) Die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen 41
cc) Ergebnis der Synopse: Die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen als Paradigma 44
c) Finanzierung anderer kommunaler Einrichtungen 46
2. Finanzierung öffentlich-rechtlicher Körperschaften durch einkommensabhängige Abgaben ihrer Mitglieder 47
a) Finanzierung der Kammern der freien Berufe 48
b) Finanzierung der Kammern der gewerblichen Wirtschaft 49
c) Ergebnis 51
3. Finanzierung der Vorsorgesysteme der gesetzlichen Sozialversicherung 52
a) Beitragsbemessung nach dem Arbeitsentgelt oder dem Arbeitseinkommen 53
b) Die Leistungen der Sozialversicherung 55
c) Ergebnis 56
4. Exkurs: Einkommensabhängige Finanzierung von privaten Einrichtungen und Vereinen 56
a) Finanzierung von Einrichtungen in privater Trägerschaft 56
b) Beitragspraxis privatrechtlicher Vereine - insbesondere die der politischen Parteien 57
II. Resümee der Bestandsaufnahme 58
1. Mitwirkungsrechte der Betroffenen 58
2. Mitwirkungspflichten der Betroffenen 58
3. Auffälliger Bezug zum Einkommensteuerrecht - der Kindergartenbeitrag als formale Einkommensteuer 59
4. Unterschiedlicher Umfang der Bemessungsgrundlage 59
5. Unterschiedlich hohe Aufkommens Wirkung der Abgaben 60
6. Das Verhältnis von Leistung und Gegenleistung 60
C. Die abgabenrechtliche Legitimation als notwendige Vorfrage jeder finanzverfassungsrechtlichen Beurteilung 62
I. Die Steuer als das reguläre Finanzierungsmittel staatlicher Aufgaben 62
1. Das Prinzip des Steuerstaates 63
2. Die Steuer als gegenleistungsfreie Abgabe 64
3. Das Leistungsfähigkeitsprinzip als das grundlegende Verteilungsprinzip der Gemeinlast Steuer 68
4. Die Steuer als das ideale Medium der staatlichen Umverteilung 72
II. Die Sonderlast als legitimationsbedürftige Ausnahme von der steuerstaatlichen Finanzierungsregel 74
1. Die in der Bestandsaufnahme dargestellten Abgaben als Sonderlasten 75
2. Die subjektive Schutzfunktion der Legitimation 75
3. Die objektive Ordnungsfunktion der Legitimation 77
a) Die kompetenzrechtliche Komponente 77
b) Die budgetrechtliche Komponente 78
c) Der subjektive Gehalt der objektiven Ordnungsfunktion 79
4. Nachhaltige Prägung der Sonderlasten durch ihre Legitimation 80
5. Abgrenzungsfunktion der Legitimation 81
a) Kein abgabenrechtlicher Numerus Clausus 81
b) Typenbildung von Sonderlasten anhand ihrer Legitimation 82
c) Irrelevanz der Abgabenbezeichnung 83
D. Erscheinungsformen und Legitimation der Gegenleistungsabgabe im Steuerstaat 85
I. Die Legitimation der Vorzugslasten 85
1. Die Legitimation der Gebühr 86
a) Historische Entwicklung des Abgabentyps Gebühr 87
b) Legitimation durch Vorteilsausgleich 89
aa) Lastengleichheit und vorteilsausgleichende Gebühr 90
bb) Finanzverfassung und vorteilsausgleichende Gebühr 92
(1) Die kompetenzrechtliche Komponente 92
(2) Die budgetrechtliche Komponente 93
cc) Erscheinungsformen der vorteilsausgleichenden Gebühr 94
c) Legitimation durch besondere Kostenverantwortung 95
aa) Lastengleichheit und kostenüberwälzende Gebühr 95
bb) Finanzverfassung und kostenüberwälzende Gebühr 97
cc) Erscheinungsformen der kostenüberwälzenden Gebühr 98
d) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Legitimation der Gebühr 98
e) Verhältnis der beiden Belastungsgründe zueinander 99
f) Die aus der Legitimation abgeleiteten Strukturgesetze der Gebühr 102
aa) Die Gebühr als Idealtypus der Gegenleistungsabgabe 102
bb) Der Wert und die entstandenen Kosten als notwendig vorgegebene Bemessungsfaktoren der Gebühr 103
cc) Keine davon losgelöste Bemessung nach der Leistungsfähigkeit 103
dd) Ablehnung eines bloß formalen Gebührenverständnisses 104
ee) Die Gebühr als materielle Gegenleistungsabgabe 105
2. Die Legitimation des Vorzugsbeitrags 105
a) Mehrdeutigkeit des Beitragsbegriffes 106
b) Legitimation durch Vorteilsausgleich 106
c) Strukturgesetze des Vorzugsbeitrags 108
d) Erscheinungsformen des Vorzugsbeitrags 109
3. Keine materielle Notwendigkeit der Unterscheidung von Gebühr und Vorzugsbeitrag 110
4. Finanzverfassungsrechtliche Einordnung des Kindergartenbeitrags 111
a) Legitimation des Kindergartenbeitrags als Vorzugslast 111
b) Kindergartenbeitrag und Gesetzgebungskompetenz 112
c) Ergebnis 114
II. Die Legitimation der Verbandslasten 114
1. Die Verbandslast als voraussetzungslose Abgabe - Qualifikation als materielle Steuer 115
2. Legitimation durch Vorteilsausgleich - Die Verbandslast als Gegenleistungsabgabe 116
3. Exkurs: Legitimation durch (Pflicht-)Mitgliedschaft - Die Verbandslast als eigenständiger Abgabentyp 120
a) Akzessorietät von Beitragspflicht und (Pflicht-)Mitgliedschaft 121
b) Legitimation des Zwangsverbandes 122
c) Strukturgesetze der Verbandslast 123
d) Finanzverfassung und Verbandslast 124
e) Ergebnis 124
III. Die Legitimation der Sozialversicherungsbeiträge 125
1. Eindeutige Kompetenzzuweisung für die Erhebung der Sozialversicherungsbeiträge 125
2. Legitimation durch Vorteilsausgleich - Der Sozialversicherungsbeitrag als Gegenleistungsabgabe 125
3. Systemimmanente Durchbrechungen des Versicherungsprinzips 127
a) Ausrichtung am allgemeinen Gesamtrisiko der Versichertengemeinschaft 127
b) Partielle Inkongruenz zwischen Beitragspflichtigen und Leistungsberechtigten 128
4. Die Gruppensolidarität als zusätzlicher Legitimationsgrund des Sozialversicherungsbeitrags 130
a) Das Erfordernis einer Solidargemeinschaft 131
b) Die Fundierung der Solidargemeinschaft in der Gruppenhomogenität 132
c) Ergebnis 135
5. Die Gruppensolidarität als Einfallstor des Leistungsfähigkeitsprinzips 135
6. Der Sozialversicherungsbeitrag als modifizierte Gegenleistungsabgabe 137
IV. Resümee dieser umfassenden Rechtfertigungsüberlegungen 139
1. Erscheinungsformen der Gegenleistungsabgaben im Steuerstaat 139
2. Anwendbarkeit des Leistungsfähigkeitsprinzips bei Sonderlasten 140
3. Der Solidarausgleich als verallgemeinerungsfähiges Instrumentarium des Abgabenrechts 141
4. Auswirkungen dieser Ergebnisse für die einkommensabhängige Bemessung von Gegenleistungsabgaben 142
a) Die progressive Staffelung 143
b) Die degressive Staffelung 144
E. Das Verhältnis der einkommensabhängigen Staffelung zu den traditionellen Bemessungsprinzipien der Gegenleistungsabgabe 147
I. Anwendbarkeit der traditionellen Bemessungsprinzipien 148
II. Das Kostendeckungsprinzip 150
1. Gesamtkostendeckung oder Einzelkostendeckung 151
2. Die genaue Kostenrechnung 153
a) Finanzwissenschaftlicher und betriebswirtschaftlicher Kostenbegriff 153
b) Das Kostendeckungsprinzip als Veranschlagungsmaxime 156
3. Die Kostendeckung als Obergrenze - Das Kostenüberschreitungsverbot 156
a) Notwendige Relativität der Obergrenze 156
b) Verfassungsrechtliche Relevanz der Obergrenze als Verbot der Gewinnerzielung 157
4. Die Kostendeckung als Untergrenze - Das Kostendeckungsgebot 159
a) Notwendige Relativität der Untergrenze 159
b) Das Kostendeckungsgebot und die Subsidiaritätsklausel des Kommunalabgabenrechts 160
c) Das Kostendeckungsgebot und haushaltsrechtliche Grundsätze 162
d) Verfassungsrechtliche Relevanz der Kostendeckung als Untergrenze 164
aa) Aus haushaltsverfassungsrechtlicher Sicht 165
bb) Aus grundrechtlicher Sicht 166
(1) Kostendeckung und Grundrechte privater Dienstleister 166
(2) Kostendeckung und Grundrechte der Abgabenpflichtigen 167
(3) Ambivalentes Verhältnis der Grundrechte zum Kostendeckungsgebot 168
5. Zur Rechtfertigung der Mischfinanzierung von entgeltfähigen Leistungen 168
a) Das Allgemeininteresse an der allgemeinen Zugänglichkeit der staatlichen Leistung 169
b) Finanzierungsaufgaben mit Individual- und Kollektivbezug 170
c) Das Allgemeininteresse an dem Betrieb von Kindertagesstätten 171
d) Notwendige Beteiligung der Allgemeinheit an der Finanzierung entgeltfähiger Leistungen 171
6. Kostendeckungsprinzip und einkommensabhängige Staffelung 172
III. Das Äquivalenzprinzip 173
1. Der richterrechtliche Ursprung des Äquivalenzprinzips als Gebührenmaßstab 174
2. Äquivalenzprinzip und Übermaß verbot 176
3. Maßstäbe für eine Äquivalenzprüfung 177
a) Die Typisierung als Kompromiß mit der Verwaltungspraktikabilität 178
b) Äquivalenz zwischen Gebührenhöhe und Kosten der Leistung 181
c) Äquivalenz zwischen Gebührenhöhe und Wert der Leistungsmenge 183
aa) Objektive Wertmaßstäbe 184
bb) Subjektive Wertmaßstäbe 185
d) Ergebnis 187
4. Der gleichheitsstiftende Einfluß des Äquivalenzprinzips auf die Abgabenerhebung 187
5. Äquivalenzprinzip und Gebührenverbilligungen 188
6. Äquivalenzprinzip und einkommensabhängige Staffelung 190
IV. Das Prinzip der speziellen Entgeltlichkeit 191
V. Die einkommensabhängige Staffelung als ein ausschließliches Problem der Lastengleichheit 192
F. Die Demarkationslinie zwischen einer typuskonformen Ermäßigungs- und einer typuswidrigen Umverteilungspraxis 194
I. Typologie der Vergünstigungen 195
1. Leistungsbezogene Vergünstigungen 196
2. Personenbezogene Vergünstigungen 197
a) Die Unzumutbarkeit der Abgabenbelastung als Vergünstigungsgrund 198
aa) Unzumutbarkeit wegen wirtschaftlicher Bedürftigkeit 199
bb) Unzumutbarkeit wegen eingeschränkter wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit 201
cc) Unzumutbarkeit wegen familiär bedingter Unterhaltslasten 203
dd) Unzumutbarkeit in atypischen Einzelfällen - der Billigkeitserlaß als letztes Korrektiv 205
b) Keine gruppeninterne Umverteilung durch personenbezogene Vergünstigungen 206
3. Die vergünstigungsbegründende Ausnahmesituation als typisches Merkmal 207
II. Die degressive Staffelung als Vergünstigung? 208
1. Umkehrung des typischen Regel-Ausnahmeverhältnisses 208
2. Die degressive Staffelung als Instrument der Nachfragelenkung 210
3. Die degressive Staffelung als Reaktion auf die Unzumutbarkeit der Abgabenbelastung 210
4. Berücksichtigung der steuerlichen Lastenverteilung bei der einkommensabhängigen Verteilung von Sonderlasten 211
III. Umverteilung durch eine einkommensabhängige Staffelung 214
IV. Typuswidrigkeit der einkommensabhängigen Staffelung 216
G. Die einkommensabhängige Gegenleistungsabgabe als eigenständige Solidarabgabe - ein letzter Rechtfertigungsversuch 218
I. Die Nutzer öffentlicher Einrichtungen als Solidargemeinschaft? 218
II. Der einkommensabhängige Kindergartenbeitrag als Sonderlast mit materiellem Steuercharakter 220
III. Das Leistungsfähigkeitsprinzip als ein für Vorzugslasten unanwendbares Verteilungsprinzip 221
IV. Exkurs: Legitimation der Umverteilung durch Verbandslasten 221
1. Die Mitglieder öffentlich-rechtlicher Körperschaften als Solidargemeinschaft? 222
2. Im Finanzierungssystem der Kammern notwendig angelegte Umverteilungswirkungen 224
H. Das nach dem Einkommen gestaffelte private Leistungsentgelt 226
I. Die Zulässigkeit des Formenwechsels im Bereich der Leistungsverwaltung 228
II. Zwingende öffentlich-rechtliche Überlagerungen - Das Verwaltungsprivatrecht 229
III. Kein materieller Unterschied von Gebühr und privatem Leistungsentgelt 232
J. Weitere sich aus einer einkommensabhängigen Staffelung ergebende Problemfelder 233
I. Kriterien für die Festsetzung des maßgeblichen Jahreseinkommens 233
1. Die Beschränkung auf die Summe der positiven Einkünfte 233
2. Die Zusammenveranlagung von Ehegatten 236
3. Ergebnis 237
II. Einkommensabhängige Staffelung und Grundrechte der Abgabenpflichtigen 238
1. Die Eigentumsgarantie des Artikel 14 Abs. 1 des Grundgesetzes 239
2. Das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung 240
K. Schlußbetrachtung und Ausblick 242
Zusammenfassung in Leitsätzen 244
Literaturverzeichnis 246
Sachwortverzeichnis 262