Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung

Ernst Thomas Emde

doi:10.3790/978-3-428-46615-3

Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung

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Emde, E. (1991). Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung. Eine verfassungsrechtliche Studie anhand der Kammern, der Sozialversicherungsträger und der Bundesanstalt für Arbeit. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-46615-3

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Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung

Eine verfassungsrechtliche Studie anhand der Kammern, der Sozialversicherungsträger und der Bundesanstalt für Arbeit

Emde, Ernst Thomas

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 590

(1991)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-46615-3
978-3-428-06615-5 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-46615-3
Edition: 1
Language: German
Pages: 524
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 196.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 129.90 (incl. local VAT if applicable)

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	VII
Inhaltsverzeichnis	IX
Erster Teil: Einführung und Grundlegung	1
1. Kapitel: Einführung in Gegenstand und Fragestellung	1
I. Das Thema und sein wissenschaftliches Umfeld	1
II. Die funktionale Selbstverwaltung als Gegenstand der Untersuchung	5
1. Der Begriff der funktionalen Selbstverwaltung	5
a) Der dogmatische Gehalt	6
b) Die funktionale Selbstverwaltung und die traditionellen Begriffe der Dogmatik	10
2. Die Begrenzung des Untersuchungsgegenstands auf die funktionale Selbstverwaltung	11
a) Verfassungsrechtliche Überlegungen zur Begrenzung des Untersuchungsgegenstands	12
b) Funktionelle Einwände	12
III. Entfaltung der Fragestellung und Darlegung des Untersuchungsplans	13
1. Fragestellung und Problemaufriß	13
2. Zur Auswahl der untersuchten Einrichtungen	19
2. Kapitel: Demokratische Legitimation und funktionale Selbstverwaltung – Bestandsaufnahme	26
I. Der Begriff der demokratischen Legitimation	26
1. Legitimität und Legitimation in den Sozialwissenschaften	26
2. Legitimität und Legitimation als Rechtsbegriffe	29
a) Begriffsgeschichte	29
b) Der Begriff der Legitimität	30
c) Der Begriff der Legitimation	32
3. Demokratische Legitimation als verfassungsrechtlicher Begriff	34
a) Das demokratische Prinzip des Grundgesetzes	34
aa) Zum Geltungsbereich des demokratischen Prinzips	35
bb) Zum Gehalt des demokratischen Prinzips	39
b) Der grundgesetzliche Begriff der demokratischen Legitimation	41
II. Demokratische Legitimation und funktionale Selbstverwaltung	49
1. Verkürzungen der staatsvermittelten personellen Legitimation und korrespondierende autonome Legitimationselemente	49
2. Verkürzungen der staatsvermittelten materiellen Legitimation und korrespondierende autonome Legitimationselemente	51
a) Verwaltungsvorschriften und Selbstverwaltungsrecht	52
b) Genehmigungsvorbehalte und Selbstverwaltungsrecht	55
aa) Positionen und Probleme	55
bb) Die Satzungsautonomie – ein Wesensmerkmal der Selbstverwaltung?	59
cc) Genehmigungsvorbehalt und Rechtsaufsieht	61
dd) Ergebnis	64
3. Die Elemente staatsvermittelter Legitimation; ihre Reichweite und ihre Grenzen	66
a) Steuerungsinstrumente des Parlaments	67
aa) Lenkungsinstrumente	67
(1) Das Gesetz	67
(2) Das Budgetrecht	76
bb) Kontrollinstrumente	78
b) Steuerungsinstrumente der unmittelbaren Staatsverwaltung	79
aa) Lenkungsinstrumente	79
(1) Abstrakte Lenkungsinstrumente	79
(2) Konkrete Lenkungsinstrumente	81
bb) Kontrollinstrumente	82
(1) Rechtsaufsicht	82
(2) Fachaufsicht	84
c) Schlußbemerkung	86
Zweiter Teil: Die Kammern, die Sozialversicherungsträger und die Bundesanstalt für Arbeit	87
3. Kapitel: Die Kammern	89
I. Grundzüge der Geschichte des Kammerwesens	90
1. Zur Geschichte der Handelskammern	90
a) Historische Wurzeln	90
b) Das preußische Handelskammergesetz von 1870 und seine Novellierung von 1897	92
aa) Die Aufgaben der Handelskammern	92
bb) Die Rechtsstellung der Handelskammern	96
(1) Die Binnenorganisation der Handelskammern	96
(2) Die Stellung der Handelskammern im Staatsaufbau	97
c) Die Handelskammern in der Zeit der Weimarer Republik	101
2. Zur Geschichte der Handwerkskammern	102
a) Zu den Aufgaben der Handwerkskammern	102
b) Die Rechtsstellung der Selbstverwaltungsorganisationen des Handwerks	105
c) Die Binnenverfassung der Innungen und Kammern	106
3. Zur Geschichte der Kammern der freien Berufe	107
II. Die Tätigkeit der Kammern	110
1. Berufliche Bildung	111
2. Die Standesaufsicht	112
3. Pflichtaufgaben der Wirtschaftsverwaltung i. e. S.	114
4. Interessenvertretung gegenüber Staat und Öffentlichkeit	115
5. Erbringung von Dienstleistungen für die Mitglieder	117
III. Die Rechtsstellung der Kammern	118
1. Statusbestimmung	118
2. Die Mitgliedschaftsregelungen	119
3. Organisation und Befugnisse	120
IV. Die demokratische Legitimation der Kammern	121
1. Die personelle Legitimationskomponente	122
a) Die staatsvermittelte Legitimation	122
b) Die autonomen Legitimationsstrukturen der Kammern	122
aa) Die berufsständischen Kammern	122
bb) Die wirtschaftlichen Kammern	123
cc) Die Organe der beruflichen Bildung	125
dd) Die Wahl der Kammerversammlung	127
(1) Friedenswahlen	127
(2) Aufspaltung der Wahlen zur Kammerversammlung in gruppenspezifische Teilwahlen	128
(3) Die Befugnis der Vollversammlung zur Selbstergänzung	129
2. Die demokratische Legitimation der Kammern in materieller Hinsicht	130
a) Die staatsvermittelte Legitimation	130
aa) Organisationsstruktur und Finanzverfassung	132
bb) Die berufliche Bildung	133
cc) Die Aufgaben der Wirtschaftsverwaltung	134
dd) Die Standesaufsicht	135
ee) Die Dienstleistungsfunktion	136
ff) Die Interessenvertretungsfunktion	138
b) Die autonome Legitimation der Kammern in materieller Hinsicht	139
3. Schlußbemerkung	140
4. Kapitel: Die Sozialversicherungsträger	142
I. Funktion, Status und Bestand	142
II. Zur Geschichte der Selbstverwaltung in der Sozialversicherung	144
1. Die Rentenversicherungsanstalten	145
2. Die Träger der Krankenversicherung	148
a) Die Orts- und Landkrankenkassen	148
b) Die Ersatzkassen	153
3. Die Träger der Unfallversicherung	153
4. Das Gesetz über die Selbstverwaltung vom 22. Februar 1951	156
III. Organisation und Befugnisse	158
IV. Die demokratische Legitimation der Sozialversicherungsträger	161
1. Die personelle Legitimationskomponente	161
a) Die staatsvermittelte Legitimation	161
b) Die autonomen Legitimationsstrukturen der Sozialversicherungsträger	162
aa) Die Legitimationsstrukturen der paritätisch aufgebauten Sozialversicherungsträger	163
bb) Die Ersatzkassen	166
2. Die materielle Legitimationskomponente	166
a) Die staatsvermittelte Legitimation	166
aa) Rechtsnormen als Lenkungsinstrumente	168
bb) Mitwirkungsvorbehalte	169
cc) Die Rechtsaufsicht	174
dd) Resumée	175
b) Die autonome Legitimationskomponente	176
3. Schlußbemerkung	177
a) Die Sozialversicherungsträger und der Begriff der öffentlichen Körperschaft	177
b) Die Sozialversicherungsträger und der Begriff der öffentlichen Anstalt	183
c) Die Sozialversicherungsträger – ein Selbstverwaltungstypus eigener Art?	185
5. Kapitel: Die Bundesanstalt für Arbeit (BA)	187
I. Aufgaben und Befugnisse	187
II. Die Organisationsstruktur der BA	188
III. Die demokratische Legitimation der BA	190
1. Die personelle Legitimationskomponente	190
a) Die staatsvermittelte Legitimation	190
b) Die autonomen Legitimationsstrukturen	191
2. Die materielle Legitimationskomponente	193
a) Die staatsvermittelte Legitimation	193
b) Die autonomen Legitimationsstrukturen	197
3. Schlußbemerkung	198
Dritter Teil: Der Bereich der Staatsgewalt und die Bindung der funktionalen Selbstverwaltung an das demokratische Prinzip	202
6. Kapitel: Der Begriff der Staatsgewalt	208
I. Der Staatsbegriff	208
II. Das Moment der Gewalt im Begriff der Staatsgewalt	211
1. Der Eingriff als Signum der Staatsgewalt	211
2. Die Entscheidung als Charakteristikum der Ausübung von Staatsgewalt	214
7. Kapitel: Rückblick auf die geschichtlichen Grundlagen der Bindung der funktionalen Selbstverwaltung an das demokratische Prinzip	216
I. Vom Kaiserreich zum Dritten Reich	216
1. Der Status der funktionalen Selbstverwaltung im staatsrechtlichen Positivismus	216
2. Funktionale Selbstverwaltung und demokratisches Prinzip der Weimarer Republik	217
a) Das demokratische Prinzip der Reichsverfassung und seine Bedeutung für die funktionale Selbstverwaltung	217
b) Die Beratungen der Nationalversammlung zu Art. 17 Abs. 2 Satz 1 RV	219
c) Die Bedeutung des demokratischen Prinzips für die funktionale Selbstverwaltung in der Weimarer Staatspraxis	221
d) Funktionale Selbstverwaltung und demokratisches Prinzip in der Weimarer Staats-und Verwaltungslehre	221
e) Ergebnis	224
II. Das Verhältnis von Staatsgewalt und Selbstverwaltung in den Beratungen des Parlamentarischen Rats	224
8. Kapitel: Selbstverwaltung und Staatsgewalt in Wissenschaft und Rechtsprechung	229
I. Stellungnahmen zur Bindung der funktionalen Selbstverwaltung an das demokratische Prinzip	229
1. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	229
2. Herzog	233
3. Herbert Krüger	234
4. Hans Hugo Klein	236
5. Brohm	238
6. Salzwedel	241
II. Die Dogmatik der mittelbaren Staatsverwaltung und ihre Bedeutung für den Bereich der Staatsgewalt	244
1. Die älteren Protagonisten der Lehre von der mittelbaren Staatsverwaltung – Ernst Forsthoff und Hans J. Wolff	244
2. Die mittelbare Staatsverwaltung in der neueren verwaltungsrechtlichen Dogmatik	247
III. Die Dogmatik der staatlichen Aufgaben	249
1. Der Begriff der staatlichen Aufgaben im Spiegel der Dogmatik	249
2. Die Bedeutung der Dogmatik der Staatsaufgaben für die Bestimmung des Bereichs der Staatsgewalt	252
a) Zurückweisung der extensiven Bestimmung der Staatsaufgaben	252
b) Defizite der jüngeren, restriktiven Dogmatik der Staatsaufgaben	254
c) Schlußfolgerungen	256
9. Kapitel: Staatsgewalt und Selbstverwaltung auf dem Boden einer funktionalen Staatsauffassung	258
I. Staat und Selbstverwaltung nach dem Grundgesetz	259
1. Grundlegung	259
2. Die Dispositionsfreiheit des Gesetzgebers über die Selbstverwaltung	260
3. Die funktionell staatlichen Selbstverwaltungen als Träger von Staatsgewalt	263
II. Kriterien der Zuordnung der funktionalen Selbstverwaltung	264
1. Die Unzulänglichkeit einseitig formaler Zuordnungskriterien	265
2. Die Entscheidung über die Zuordnung der funktionalen Selbstverwaltungsträger als Akt wertender Gesamtanalyse	267
10. Kapitel: Die Bundesanstalt für Arbeit, die Sozialversicherungseinrichtungen und die Kammern als Träger von Staatsgewalt	271
I. Die Bundesanstalt für Arbeit (BA)	271
1. Einführung	271
2. Der Einfluß des Staates auf die BA im Verhältnis zu dem der Arbeitnehmer- und der Arbeitgebervereinigungen	272
II. Die Sozialversicherungsträger	275
1. Die Reichweite der staatlichen Lenkungs-und Kontrollbefugnisse	275
a) Prävention und Rehabilitation	277
b) Die Finanzverfassung	278
c) Das Organisationsrecht	279
2. Der Einfluß gesellschaftlicher Kräfte auf die Sozialversicherungsträger	280
3. Ergebnis	281
III. Die Kammern	282
1. Die wirtschaftsverwaltenden Pflichtaufgaben	283
2. Die Standesaufsicht	283
3. Die berufliche Bildung	284
4. Die Interessenvertretungs- und Dienstleistungsfunktion der Kammern	286
a) Zur Praxis der Interessenvertretungs- und Dienstleistungstätigkeit	288
b) Der Wortlaut der Aufgabenzuweisungen	289
aa) Die bundesgesetzlich geregelten Kammern der freien Berufe	290
bb) Die wirtschaftlichen Kammern sowie die Kammern der Heilberufe	292
c) Der Gesichtspunkt der Einheit des Kammerwesens	295
d) Historischer Rückblick	296
e) Die Bedeutung der Grundrechte für das Verständnis der Interessenvertretungs- und Dienstleistungsfunktion	297
f) Ergebnis	301
Vierter Teil: Die verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Legitimationsstrukturen der funktionalen Selbstverwaltung	302
11. Kapitel: Die Legitimationsstrukturen der funktionalen Selbstverwaltung im Spiegel der verfassungsrechtlichen Dogmatik	303
I. Die funktionale Selbstverwaltung als außerstaatlicher Verwaltungstypus	304
II. Die restriktive Definition des Begriffs der Staatsgewalt	305
III. Das restriktive Legitimationskonzept	306
1. Der reduzierte Legitimationsbegriff	306
2. Die Verzichtstheorie	307
a) Darstellung	308
b) Kritik	309
IV. Die Exemtion der funktionalen Selbstverwaltung aus dem Geltungsbereich des Art. 20 Abs. 2 GG	313
V. Die These vom verfassungsrechtlichen Sonderstatus der funktionalen Selbstverwaltung	314
VI. Die autonome Legitimation als Kompensation der Verkürzungen der staatsvermittelten Legitimation	315
1. Brohm und Herzog	316
2. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Selbstverwaltung als Quelle autonomer Legitimation	319
12. Kapitel: Art. 20 Abs. 2 GG und die demokratische Legitimation der staatlichen Verwaltung	322
I. Der Begriff des Volkes in Art. 20 Abs. 2 GG	322
1. Text und Kontext des Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG	323
2. Zur Entstehungs-und Vorgeschichte	324
3. Der Begriff des Volkes in der Systematik des Grundgesetzes	325
II. Die Legitimationsanforderungen des Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG	327
1. Text und Funktion der Norm	327
a) Einschränkungen der materiellen Legitimation	329
b) Einschränkungen der personellen Legitimation	331
2. Systematische Überlegungen	332
3. Historischer Rückblick und rechtsvergleichender Seitenblick	333
4. Ergebnis	335
13. Kapitel: Die Ministerialverwaltung als grundgesetzliche Verwirklichung des Konzepts der personellen und materiellen Legitimation	337
I. Die Ministerialverwaltung als Regeltypus der staatlichen Verwaltung	337
1. Der Begriff der Ministerialverwaltung	337
2. Die Ministerialverwaltung als strukturadäquater Verwaltungstypus der parlamentarischen Demokratie	338
II. Die Ministerialverwaltung als personell und materiell umfassend legitimierte Erscheinungsform der Staatsgewalt	339
1. Das Parlamentsgesetz als Legitimationsinstrument	340
2. Die demokratische Legitimation des Ministers	340
a) Die legitimationsstiftende Wirkung der Ernennung zum Minister	340
b) Die legitimationsstiftende Wirkung der Ministerverantwortlichkeit	341
c) Das materielle Element der ministeriellen Legitimation	342
3. Der Minister als Legitimationstransformator zwischen Parlament und Verwaltung	343
a) Der Inhalt der ministeriellen Leitungsbefugnis	343
b) Die verfassungsrechtlichen Grundlagen der ministeriellen Leitungsbefugnisse	344
aa) Die umfassende Sachentscheidungskompetenz	344
bb) Die Personalhoheit	347
cc) Bundesregierung und Bundesminister als Träger der Organisationsgewalt	350
4. Ergebnis	351
III. Modifikationen und Durchbrechungen des Ministerialsystems	352
1. Die Auflockerung der hierarchischen Verwaltungsordnung durch „Partizipation"	352
a) Der Begriff der Partizipation	353
b) Partizipation als demokratiegerechte Auflockerung der hierarchischen Verwaltungsordnung	354
2. Der ministerialfreie Raum als Durchbrechung der grundgesetzlichen Verwaltungsordnung	357
a) Beschränkungen der demokratischen Legitimation im ministerialfreien Raum	357
b) Die Vereinbarkeit des ministerialfreien Raums mit dem Gebot der demokratischen Legitimation der staatlichen Verwaltung	358
c) Ergebnis	360
3. Die Wahrnehmung staatlicher Verwaltungsaufgaben durch Private	361
IV. Zusammenfassung	362
14. Kapitel: Die demokratische Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung – Grundlegung	363
I. Die funktionale Selbstverwaltung als verfassungsgemäßer Verwaltungstyp	363
1. Art. 5 Abs. 1 Satz 2, Abs. 3, Art. 28 und Art. 140 GG i. V.m. Art. 137 Abs. 3 WRV als singuläre Sondernormen	363
2. Die grundgesetzliche Anerkennung der funktionalen Selbstverwaltung durch Art. 86, 87 Abs. 2 und Abs. 3 sowie Art. 130 Abs. 3 GG	364
a) Die Bedeutung des Normtexts	364
b) Die Entstehungsgeschichte	366
aa) Art. 86, 87 Abs. 3 und 130 Abs. 3 GG	366
bb) Art. 87 Abs. 2 GG	368
cc) Das Bild des Parlamentarischen Rats von den Legitimationsstrukturen der funktionalen Selbstverwaltung	369
dd) Ergebnis	372
3. Gegenstände und Grenzen der funktionalen Selbstverwaltung	373
a) Der Normtext der Art. 86f. und 130 Abs. 3 GG	374
b) Die Tradition der funktionalen Selbstverwaltung als grenzsetzende Leitlinie für ihre Fortentwicklung	375
c) Systematische und funktionellrechtliche Grenzen der funktionalen Selbstverwaltung	376
aa) Ministerialverwaltung und Selbstverwaltung als Regel-Ausnahme- Beziehung	376
bb) Funktionellrechtliche Grenzen der funktionalen Selbstverwaltung	377
II. Das Gebot der Legitimationskompensation	382
1. Der verfassungsrechtliche Rahmen: die Selbstverwaltungsbestimmungen des Grundgesetzes sowie das demokratische Prinzip	382
2. Die verfassungsrechtliche Bedeutung der autonomen Legitimation	383
a) Die Legitimationsstrukturen der Staatsorganisation als Werkzeuge des Prinzips der Selbstbestimmung	383
aa) Die Verwirklichung der Selbstbestimmung als Sinn des demokratischen Prinzips	384
bb) Die instrumentelle Funktion der Legitimationsstrukturen der Staatsorganisation	385
b) Die autonome Legitimation als besonderer Realisationsmodus des demokratischen Prinzips	386
c) Das Prinzip der Legitimationskompensation auf dem Prüfstand der Kritik	389
aa) Staats-und verfassungstheoretische Einwände	391
bb) Historische Einwände	398
cc) Staats- und verfassungsrechtliche Einwände	401
d) Schlußbemerkung	404
3. Die staatsbürgerliche Gleichheit als Grundstein der autonomen Legitimation der funktionalen Selbstverwaltung	405
a) Die Gleichheit der Legitimationsteilhabe als Voraussetzung autonomer Legitimation	405
aa) Entfaltung der These	405
bb) Sonderkonstellationen	408
b) Die Tradition gleichheitswidriger Binnenstrukturen und ihre Bedeutung für die gegenwärtige Rechtslage	410
aa) Zum institutionellen Aspekt der Legitimationsdifferenzierungen	411
bb) Legitimationsdifferenzierungen im Spiegel der Dogmatik	415
cc) Schlußfolgerungen	420
4. Organisationsrechtliche Konsequenzen des egalitären Konzepts der Legitimationskompensation	421
a) Die Bedeutung der demokratischen Gleichheit	421
b) Auswirkungen des Gebots der gleichwertigen Legitimationskompensation	421
15. Kapitel: Die Bedeutung des grundgesetzlichen Demokratieprinzips für die Legitimationsstrukturen der Kammern, der Sozialversicherungsträger sowie der BA	426
I. Die Kammern	426
1. Die parlamentsvermittelte Legitimation der Kammern	426
a) Die Organisations- und Finanzverfassung der Kammern	427
b) Die wirtschafteverwaltende Tätigkeit der Kammern	427
c) Die Standesaufsicht	428
d) Die berufliche Bildung	430
e) Interessenvertretung und Dienstleistungsbereich	431
2. Die autonome Legitimation der Kammern	432
a) Mitgliedschafts- bzw. Mitwirkungsausschluß Betroffener	432
b) Abstufungen der Mitwirkungsbefugnis	435
aa) Abstufungen der Legitimationsteilhabe in den Industrie- und Handelskammern	435
bb) Abstufungen der Legitimationsteilhabe in den Handwerkskammern	437
c) „Friedenswählen"	439
d) Zuwahl	441
e) Die Zuständigkeitsverteilung zwischen den Kammerorganen	443
3. Schlußbemerkung	446
a) Die Strukturprobleme der Kammern als Nährboden ihrer Legitimationsprobleme	446
aa) Die Übergangsstellung der Kammern als Wurzel der Konflikte um ihren Status und die Reichweite ihrer Aufgaben	446
bb) Die internen Legitimationsdefizite und das Problem der sozialen Homogenität	447
cc) Die Dominanz der „Exekutivorgane" und ihre sachlichen Ursachen	448
b) Zur Bedeutung der Grundrechte für die Binnenverfassung der Kammern	449
II. Die Sozialversicherungsträger und die BA	452
1. Noch einmal: Art. 87 Abs. 2 GG als Ausnahme vom grundgesetzlichen Demokratieprinzip?	453
2. Die Folgen: Verfassungsmäßigkeit der Organisationsstruktur der Sozialversicherungsträger sowie der BA	456
a) Vorbemerkung: Zur Legitimation durch das Staatsvolk	456
b) Die Abkehr vom Modell der genossenschaftlichen Legitimationskompensation	457
aa) Differenzierungen der Legitimationsteilhabe	457
bb) Die Mediatisierung der Mitglieder durch die Tarifparteien	458
c) Die BA – der letzte Schritt auf dem Weg zur Etablierung der Tarifparteien als alleiniger Quelle autonomer Legitimation	460
d) Zum Beziehungsgefüge Versammlung – Vorstand – Geschäftsführung	461
3. Rechtspolitische und dogmatische Konsequenzen	462
a) Die BA – eine demokratisch legitimierte „Körperschaft mit Selbstverwaltung"?	463
aa) Die BA als öffentliche Körperschaft?	463
bb) Die BA und der Begriff der demokratischen Legitimation	464
cc) Die BA als Selbstverwaltungseinrichtung	465
dd) Ergebnis	467
b) Zu den Sozialversicherungsträgern i. e. S.	467
aa) Zu den rechtspolitischen Perspektiven	467
bb) Zu den dogmatischen Perspektiven	468
Literaturverzeichnis	470
Anhang	490
Stichwortverzeichnis	496

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