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Steinwede, H. (2003). Planerhaltung im Städtebaurecht durch Gesetz und richterliche Rechtsfortbildung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51249-2
Steinwede, Holger. Planerhaltung im Städtebaurecht durch Gesetz und richterliche Rechtsfortbildung. Duncker & Humblot, 2003. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51249-2
Steinwede, H (2003): Planerhaltung im Städtebaurecht durch Gesetz und richterliche Rechtsfortbildung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51249-2
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Planerhaltung im Städtebaurecht durch Gesetz und richterliche Rechtsfortbildung
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 937
(2003)
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Abstract
Die Aufstellung städtebaulicher Pläne ist regelmäßig sehr kostenintensiv und zeitaufwändig. Für die Gemeinden ist es unbefriedigend, wenn ihnen bei der Planung Fehler unterlaufen, die zur Nichtigkeitsfeststellung in Normenkontrollverfahren führen können. Lange Zeit hat die Rechtsprechung die Rechtmäßigkeitsanforderungen an städtebauliche Pläne immer weiter verschärft. Der Gesetzgeber ist dieser Entwicklung mit der Schaffung von Fehlerfolgenregelungen entgegengetreten. Mitte der 90er Jahre wurde von der Literatur ein Grundsatz der Planerhaltung im Bauplanungsrecht eingefordert.Ziel der Arbeit ist die Beantwortung der Frage, inwieweit Gesetzgebung und Rechtsprechung dazu beitragen bzw. beitragen können, die Fehleranfälligkeit entsprechender Pläne zu reduzieren. Dabei gelangt Holger Steinwede zu der Erkenntnis, dass das Verfassungsrecht nicht stets die Nichtigkeit fehlerhafter abstrakt-genereller Regelungen gebietet. Die Aufrechterhaltung solcher Normen kann mittels verschiedener Methoden erfolgen, zu denen auch ein Planerhaltungsgrundsatz gehören könnte. Das geltende Recht lässt die unmittelbare Begründung von Einzelfallentscheidungen mit seiner Hilfe jedoch nicht zu. Vielmehr bedarf der Grundsatz der Konkretisierung. Diese ist durch die Gesetzgebung in den §§ 214 ff. BauGB erfolgt, deren Entstehung, Systematik und Vereinbarkeit mit dem höherrangigen Recht dargestellt werden. Inwieweit die Rechtsprechung durch Auslegung, gesetzesimmanente und gesetzesübersteigende Rechtsfortbildung den Grundsatz der Planerhaltung durch Einzelinstrumente konkretisiert hat, bildet den Schwerpunkt der Untersuchung.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsübersicht | 9 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 11 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 20 | ||
| Erstes Kapitel: Einleitung | 25 | ||
| A. Die Problematik der Fehleranfälligkeit von Bebauungsplänen | 25 | ||
| B. Gang der Untersuchung | 27 | ||
| Zweites Kapitel: Der Grundsatz der Planerhaltung | 29 | ||
| A. Anwendungsbereich und Relevanz des Grundsatzes der Planerhaltung | 29 | ||
| I. Entwicklung des Begriffs der Planerhaltung | 29 | ||
| II. Materien des Raumplanungsrechts | 30 | ||
| III. Rechtsakte des Bauplanungsrechts | 35 | ||
| IV. Fehlerfolgen von Rechtsvorschriften | 36 | ||
| 1. Nichtigkeitslehre | 36 | ||
| 2. Vernichtbarkeitslehre | 38 | ||
| 3. Relevanz des Meinungsstreits für die Untersuchung | 39 | ||
| V. Verfassungsrechtliche Anknüpfungspunkte | 41 | ||
| 1. Aspekte für die Sanktionierung fehlerhafter Rechtsakte | 41 | ||
| a) Sanktionsbedürftigkeit zur Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips | 42 | ||
| b) Sanktionsbedürftigkeit zum Schutz der Grundrechte | 42 | ||
| c) Sanktionsbedürftigkeit zur Verwirklichung des Demokratieprinzips | 43 | ||
| 2. Aspekte gegen die Sanktionierung fehlerhafter Rechtsakte | 44 | ||
| a) Begrenzung der Sanktionsbedürftigkeit durch Gesetzgebungskompetenzen, Planungshoheit und Gestaltungsfreiheit | 44 | ||
| aa) Freiheit der Rechtsformwahl | 45 | ||
| bb) Freiheit der Entwicklung differenzierter Fehlerfolgensysteme | 47 | ||
| b) Begrenzung der Sanktionsbedürftigkeit zur Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips | 48 | ||
| c) Begrenzung der Sanktionsbedürftigkeit zur Verwirklichung der Grundrechte | 51 | ||
| d) Begrenzung der Sanktionsbedürftigkeit zur Verwirklichung des Demokratieprinzips | 51 | ||
| e) Begrenzung der Sanktionsbedürftigkeit zur Verwirklichung des Sozialstaatsprinzips? | 52 | ||
| 3. Fazit | 53 | ||
| VI. Methoden zur Reduzierung der Fehleranfälligkeit | 54 | ||
| 1. Normauslegung | 55 | ||
| a) Einfache Gesetzesauslegung | 55 | ||
| b) Berichtigende Auslegung | 55 | ||
| c) Gesetzes-, bundesrechts- und verfassungskonforme Auslegung | 56 | ||
| 2. Fehlerbeseitigung | 57 | ||
| 3. Fehlerfolgen Voraussetzungen | 57 | ||
| 4. Fehlerfolgenbegrenzungen | 59 | ||
| 5. Insbesondere: Der Grundsatz der Planerhaltung | 60 | ||
| B. Methodisch-dogmatische Begründung des Grundsatzes der Planerhaltung | 61 | ||
| I. Ausgangspunkt: Nichtigkeitsdogma | 61 | ||
| II. Gedanke der Rechtserhaltung in der Rechtsordnung | 62 | ||
| III. Das „offene" Prinzip der Rechtserhaltung | 64 | ||
| IV. Zulässigkeit der Entwicklung eines rechtssatzförmigen Prinzips im Bauplanungsrecht? | 65 | ||
| 1. Konkretisierung durch die Gesetzgebung | 66 | ||
| a) Konkretisierung durch Schaffung eines allgemeinen Planerhaltungsgebots im Bauplanungsrecht | 66 | ||
| b) Konkretisierung durch die Überschrift „Planerhaltung" vor den §§ 214 ff. BauGB | 67 | ||
| c) Eigene Auffassung | 67 | ||
| 2. Konkretisierung durch Rechtsfortbildung | 73 | ||
| a) Ansätze in der Rechtsprechung zur Existenz eines Planerhaltungsgrundsatzes | 73 | ||
| b) Eigener Ansatz | 74 | ||
| aa) Schwierigkeiten im Hinblick auf das Verständnis des Konkretisierungsbegriffs | 74 | ||
| bb) Methodische Ansätze zur Entwicklung eines verbindlichen Planerhaltungsgrundsatzes | 75 | ||
| (1) Auslegung | 75 | ||
| (2) Gesetzesimmanente Rechtsfortbildung | 75 | ||
| (3) Gesetzesübersteigende Rechtsfortbildung | 78 | ||
| cc) Ergebnis | 79 | ||
| 3. Ergebnis | 80 | ||
| V. Aussagegehalt eines offenen Prinzips der Planerhaltung | 80 | ||
| VI. Folgerungen für die weitere Untersuchung | 81 | ||
| Drittes Kapitel: Planerhaltung im geltenden Städtebaurecht | 82 | ||
| Erster Abschnitt Planerhaltung durch Gesetz | 82 | ||
| A. Entwicklung der Fehlerfolgenregelungen im Städtebaurecht | 83 | ||
| I. Novelle 1976 BBauG | 83 | ||
| II. Beschleunigungsnovelle 1979 | 84 | ||
| III. Baugesetzbuch | 85 | ||
| IV. BauGB-Maßnahmengesetz | 85 | ||
| V. Bauplanungs- und Zulassungsverordnung | 86 | ||
| VI. Bau-und Raumordnungsgesetz 1998 | 86 | ||
| VII. Gesetz zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz | 87 | ||
| B. Überblick über die einzelnen Vorschriften | 88 | ||
| I. Die Unbeachtlichkeitsregelung des § 214 BauGB | 88 | ||
| 1. Verfahrens- und Formvorschriften (§ 214 Abs. 1 BauGB) | 88 | ||
| 2. Vorschriften über die Umweltverträglichkeitsprüfung (§214 Abs. 1 a BauGB) | 90 | ||
| 3. Das Verhältnis zwischen Bebauungsplan und Flächennutzungsplan (§214 Abs. 2 BauGB) | 91 | ||
| 4. Die Abwägung (§ 214 Abs. 3 BauGB) | 91 | ||
| II. Unbeachtlichkeit nach Fristablauf (§ 215 BauGB) | 92 | ||
| III. Das ergänzende Verfahren (§ 215 a BauGB) | 93 | ||
| IV. Aufgaben der Genehmigungsbehörden (§ 216 BauGB) | 94 | ||
| V. Anwendbarkeit der Planerhaltungsvorschriften bei Regelungen i. S. d. § 9 Abs. 4 BauGB | 94 | ||
| C. Vereinbarkeit der §§ 214 ff. BauGB mit dem höherrangigen Recht | 95 | ||
| I. Vereinbarkeit der §§ 214 ff. BauGB mit dem Grundgesetz | 95 | ||
| 1. Vereinbarkeit mit dem Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG | 96 | ||
| 2. Vereinbarkeit mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG | 96 | ||
| 3. Vereinbarkeit mit Art. 14 Abs. 1 GG | 98 | ||
| a) Verhältnismäßigkeit des § 214 Abs. 3 S. 2 BauGB | 98 | ||
| b) Verhältnismäßigkeit des § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB | 100 | ||
| II. Vereinbarkeit der §§214 ff. BauGB mit den Vorgaben der UVP-Richtlinie | 105 | ||
| 1. § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB | 107 | ||
| a) Verletzung der Vorschriften über die frühzeitige Bürgerbeteiligung | 107 | ||
| b) Nichtbeteiligung einzelner berührter Träger öffentlicher Belange | 108 | ||
| c) Unterbleiben eines Hinweises zur Frage der Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung | 109 | ||
| d) Verkennung der Voraussetzungen für die Anwendbarkeit der Vorschriften des vereinfachten Verfahrens | 111 | ||
| 2. § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 2. Hs. BauGB | 112 | ||
| 3. § 214 Abs. 1 a Nr. 1 BauGB | 115 | ||
| 4. § 214 Abs. 1 a Nr. 2 BauGB | 116 | ||
| 5. § 214 Abs. 3 S. 2 BauGB | 118 | ||
| 6. § 215 Abs. 1 BauGB | 119 | ||
| a) Begrenzung des Anwendungsbereichs des § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB durch gemeinschaftskonforme Auslegung | 120 | ||
| b) Begrenzung des Anwendungsbereichs des § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB durch das Prinzip des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts | 121 | ||
| c) Ergebnis | 124 | ||
| III. Vereinbarkeit der §§ 214 ff. BauGB mit den Vorgaben der Plan-UP-Richtlinie | 125 | ||
| Zweiter Abschnitt: Planerhaltung durch Rechtsfortbildung | 126 | ||
| A. Planerhaltung durch Gesetzesauslegung | 126 | ||
| I. Voraussetzungen und Grenzen der Auslegung | 126 | ||
| II. Anwendungsfälle | 128 | ||
| 1. Verletzung von Ordnungsvorschriften | 128 | ||
| a) Verletzung von Soll-Vorschriften | 130 | ||
| aa) Benachrichtigung der Träger öffentlicher Belange und der Gemeinden nach § 3 Abs. 2 S. 3 BauGB | 130 | ||
| bb) Fristverlängerung zur Stellungnahme der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 2 S. 1 2. Hs. BauGB | 131 | ||
| cc) Bereitstellung der Übersetzung des Umweltberichts nach § 4 a Abs. 2 S. 4 BauGB | 132 | ||
| dd) Kennzeichnungspflichten für besondere Flächen nach §§5 Abs. 3, 9 Abs. 5 BauGB | 133 | ||
| ee) Nachrichtliche Übernahmen in die Bauleitpläne nach §§5 Abs. 4 S. 1,9 Abs. 6 BauGB | 134 | ||
| b) Vorliegen eines fehlerhaften Planaufstellungsbeschlusses i. S. d. § 2 Abs. 1 S. 2 BauGB | 135 | ||
| c) Rechtsverletzungen im Rahmen des § 3 Abs. 2 S. 4 BauGB | 136 | ||
| d) Rechtsverletzungen im Rahmen des § 3 Abs. 2 S. 6 BauGB | 138 | ||
| e) Unterbliebene frühzeitige Beteiligung der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 1 S. 1 BauGB | 140 | ||
| f) Fehlen eines Hinweises nach § 215 Abs. 2 BauGB | 142 | ||
| 2. Planerhaltungsfreundliche Auslegung von Vorschriften des Baugesetzbuches | 143 | ||
| a) Großzügige Auslegung der §§ 214 ff. BauGB | 143 | ||
| aa) Unterbliebene Beteiligung des einzigen Trägers öffentlicher Belange | 143 | ||
| bb) Fehlbeurteilung der Anforderungen an die Aufstellung selbständiger Bebauungspläne bzw. des Vorliegens dringender Gründe für die Aufstellung vorzeitiger Bebauungspläne | 145 | ||
| cc) Anwendbarkeit des § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB bei Vorliegen eines fehlerhaften Flächennutzungsplans | 148 | ||
| dd) Verletzung von Vorschriften des Landesrechts | 150 | ||
| ee) Reparatur fehlerhafter Flächennutzungspläne in „abgekürzten Verfahren" | 150 | ||
| (1) Formelle Mängel eines Flächennutzungsplans | 152 | ||
| (2) Materielle Mängel eines Flächennutzungsplans | 153 | ||
| (3) Unterschiede in der Rechtsfolge | 154 | ||
| (4) Methodische Rechtfertigung für das „abgekürzte Verfahren" | 156 | ||
| (5) Fazit | 157 | ||
| b) Fehlervermeidende Auslegung der Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für Bauleitpläne | 157 | ||
| aa) Erfordernis einer erneuten Beschlussfassung über einen Bauleitplan nach der Beteiligung der Bürger und der Träger öffentlicher Belange | 157 | ||
| bb) Beschränkung der maßgeblichen Abwägungsbelange nach § 1 Abs. 6 BauGB | 159 | ||
| cc) Genauigkeit der Bezeichnung eines Bauleitplans bei der Bekanntmachung des Planbeschlusses bzw. der Plangenehmigung | 162 | ||
| dd) Bedeutung der Bereithaltungspflicht nach § 10 Abs. 3 S. 2 1. Hs. BauGB | 165 | ||
| 3. Planerhaltungsfreundliche Behandlung von Bebauungsplänen | 169 | ||
| a) Berichtigung offenbarer Unrichtigkeiten | 169 | ||
| b) Gesetzeskonforme Auslegung von Bebauungsplänen | 172 | ||
| aa) Hinreichende Bestimmtheit von Festsetzungen | 172 | ||
| bb) Widerspruchsfreiheit von Festsetzungen | 177 | ||
| III. Ergebnis | 179 | ||
| B. Planerhaltung durch gesetzesimmanente Rechtsfortbildung | 179 | ||
| I. Allgemeines | 179 | ||
| II. Die Planerhaltungsvorschriften als abgeschlossenes System? | 180 | ||
| 1. Stimmen in der Literatur | 181 | ||
| 2. Eigene Auffassung | 181 | ||
| a) Semantische Auslegung | 182 | ||
| b) Systematische Auslegung | 184 | ||
| c) Teleologische Auslegung | 185 | ||
| III. Anwendungsfälle | 187 | ||
| 1. Teilnichtigkeit städtebaulicher Pläne | 187 | ||
| a) Teilnichtigkeit von Bebauungsplänen | 187 | ||
| aa) Problemstellung | 187 | ||
| bb) Lösungsansätze in Rechtsprechung und Literatur | 187 | ||
| (1) Isolierbarkeit der Fehlerwirkung | 188 | ||
| (2) Teilbarkeit des Bebauungsplans | 188 | ||
| (3) Vereinbarkeit mit dem mutmaßlichen Willen des Plangebers | 189 | ||
| cc) Bewertung | 190 | ||
| (1) Teilnichtigkeit als Konkretisierung eines Grundsatzes der Planerhaltung | 190 | ||
| (2) Methodische Begründung der Teilnichtigkeit | 190 | ||
| (a) Vorliegen einer Regelungslücke | 192 | ||
| (b) Bestehen einer vergleichbaren Interessenlage | 192 | ||
| (c) Ergebnis | 195 | ||
| (3) Vereinbarkeit der Rechtsprechung mit den Vorgaben des § 44 Abs. 4 VwVfG | 195 | ||
| b) Teilnichtigkeit von Flächennutzungsplänen | 196 | ||
| aa) Problemstellung | 196 | ||
| bb) Lösungsansätze in Rechtsprechung und Literatur | 197 | ||
| cc) Bewertung | 198 | ||
| (1) Vorliegen einer Regelungslücke | 198 | ||
| (2) Bestehen einer vergleichbaren Interessenlage | 198 | ||
| (a) Analoge Anwendung des § 44 Abs. 4 VwVfG | 198 | ||
| (b) Analoge Anwendung des § 5 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB | 199 | ||
| (3) Ergebnis | 201 | ||
| c) Teilnichtigkeit sonstiger städtebaulicher Satzungen | 201 | ||
| aa) Lösungsansätze in Rechtsprechung und Literatur | 201 | ||
| bb) Eigene Auffassung | 203 | ||
| 2. Auswirkungen einer unterbliebenen Beteiligung der Bürger bzw. der Träger öffentlicher Belange bei Änderungen oder Ergänzungen von Bauleitplanentwürfen | 204 | ||
| a) Unterbliebene Beteiligung der Bürger | 206 | ||
| b) Unterbliebene Beteiligung der Träger öffentlicher Belange | 209 | ||
| 3. Das Kriterium der Kausalität als ungeschriebene Fehlerfolgenvoraussetzung bei Verstößen gegen Verfahrens- und Formvorschriften | 210 | ||
| a) Allgemeines | 210 | ||
| b) Kausalitätsregelungen in den §§ 214 ff. BauGB | 212 | ||
| c) Ansätze in Literatur und Rechtsprechung zum Bestehen ungeschriebener Kausalitätsregelungen im Städtebaurecht | 212 | ||
| d) Bewertung | 214 | ||
| 4. Umdeutung fehlerhafter Bebauungspläne | 215 | ||
| 5. Aussagekraft formell fehlerhafter Flächennutzungspläne | 217 | ||
| 6. Anwendbarkeit des § 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB bei Verletzung des § 5 Abs. 1 S.2 l.Hs. BauGB | 220 | ||
| IV Ergebnis | 222 | ||
| C. Planerhaltung durch gesetzesübersteigende Rechtsfortbildung | 223 | ||
| I. Allgemeines | 223 | ||
| II. Anwendungsfälle | 224 | ||
| 1. Unvereinbarkeit von Bebauungsplänen mit den Vorgaben des Baugesetzbuches | 224 | ||
| a) Unvereinbarkeit von Rechtsvorschriften mit dem höherrangigen Recht nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts | 224 | ||
| aa) Entscheidungsvariante: Unvereinbarkeit | 224 | ||
| bb) Fallgruppen | 225 | ||
| cc) Rechtsfolgen der Unvereinbarkeit | 227 | ||
| b) Kritik an dieser Rechtsprechung | 229 | ||
| aa) Methodische Erwägungen | 229 | ||
| bb) Dogmatische Erwägungen | 230 | ||
| cc) Inhaltliche Kritik | 231 | ||
| c) Übertragbarkeit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auf das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO | 232 | ||
| aa) Auffassungen in der Literatur und Rechtsprechung der Fachgerichte | 232 | ||
| bb) Eigene Auffassung | 234 | ||
| (1) Subsidiarität der gesetzesübersteigenden Rechtsfortbildung | 235 | ||
| (2) Vorliegen eines zwingenden Grundes | 236 | ||
| (a) Gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit und kommunale Planungshoheit | 236 | ||
| (b) Das offene Prinzip der Planerhaltung | 237 | ||
| (c) Vermeidung eines noch „rechtswidrigeren" Zustands | 238 | ||
| (3) Fazit | 240 | ||
| 2. Sonstige Anwendungsfälle | 240 | ||
| Viertes Kapitel: Reformvorhaben | 241 | ||
| A. Vorschläge der Expertenkommission zur Weiterentwicklung der Planerhaltungsvorschriften | 241 | ||
| I. Präklusion | 242 | ||
| II. Normierung eines Grundsatzes der Planerhaltung | 242 | ||
| III. Rechtmäßigkeitsvermutung | 242 | ||
| IV. Reformierung des § 214 BauGB | 243 | ||
| V. Frist für die Geltendmachung von Mängeln nach § 215 BauGB | 244 | ||
| VI. Änderungen im Rahmen des § 215 a BauGB | 244 | ||
| B. Bewertung der Vorschläge | 245 | ||
| Fünftes Kapitel: Zusammenfassung der Arbeit in Thesen | 248 | ||
| Anhang: Richtlinie des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (85/337/EWG) in der Fassung der Änderung durch die Richtlinie 97/11/EG des Rates vom 3. März 1997 (97/II/EG) (Auszüge) | 253 | ||
| Literaturverzeichnis | 260 | ||
| Sachregister | 272 |