Planerhaltung im Städtebaurecht durch Gesetz und richterliche Rechtsfortbildung

Holger Steinwede

doi:10.3790/978-3-428-51249-2

Planerhaltung im Städtebaurecht durch Gesetz und richterliche Rechtsfortbildung

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Steinwede, H. (2003). Planerhaltung im Städtebaurecht durch Gesetz und richterliche Rechtsfortbildung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51249-2

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Planerhaltung im Städtebaurecht durch Gesetz und richterliche Rechtsfortbildung

Steinwede, Holger

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 937

(2003)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-51249-2
978-3-428-11249-4 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-51249-2
Edition: 1
Language: German
Pages: 275
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

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Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Die Aufstellung städtebaulicher Pläne ist regelmäßig sehr kostenintensiv und zeitaufwändig. Für die Gemeinden ist es unbefriedigend, wenn ihnen bei der Planung Fehler unterlaufen, die zur Nichtigkeitsfeststellung in Normenkontrollverfahren führen können. Lange Zeit hat die Rechtsprechung die Rechtmäßigkeitsanforderungen an städtebauliche Pläne immer weiter verschärft. Der Gesetzgeber ist dieser Entwicklung mit der Schaffung von Fehlerfolgenregelungen entgegengetreten. Mitte der 90er Jahre wurde von der Literatur ein Grundsatz der Planerhaltung im Bauplanungsrecht eingefordert.

Ziel der Arbeit ist die Beantwortung der Frage, inwieweit Gesetzgebung und Rechtsprechung dazu beitragen bzw. beitragen können, die Fehleranfälligkeit entsprechender Pläne zu reduzieren. Dabei gelangt Holger Steinwede zu der Erkenntnis, dass das Verfassungsrecht nicht stets die Nichtigkeit fehlerhafter abstrakt-genereller Regelungen gebietet. Die Aufrechterhaltung solcher Normen kann mittels verschiedener Methoden erfolgen, zu denen auch ein Planerhaltungsgrundsatz gehören könnte. Das geltende Recht lässt die unmittelbare Begründung von Einzelfallentscheidungen mit seiner Hilfe jedoch nicht zu. Vielmehr bedarf der Grundsatz der Konkretisierung. Diese ist durch die Gesetzgebung in den §§ 214 ff. BauGB erfolgt, deren Entstehung, Systematik und Vereinbarkeit mit dem höherrangigen Recht dargestellt werden. Inwieweit die Rechtsprechung durch Auslegung, gesetzesimmanente und gesetzesübersteigende Rechtsfortbildung den Grundsatz der Planerhaltung durch Einzelinstrumente konkretisiert hat, bildet den Schwerpunkt der Untersuchung.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsübersicht	9
Inhaltsverzeichnis	11
Abkürzungsverzeichnis	20
Erstes Kapitel: Einleitung	25
A. Die Problematik der Fehleranfälligkeit von Bebauungsplänen	25
B. Gang der Untersuchung	27
Zweites Kapitel: Der Grundsatz der Planerhaltung	29
A. Anwendungsbereich und Relevanz des Grundsatzes der Planerhaltung	29
I. Entwicklung des Begriffs der Planerhaltung	29
II. Materien des Raumplanungsrechts	30
III. Rechtsakte des Bauplanungsrechts	35
IV. Fehlerfolgen von Rechtsvorschriften	36
1. Nichtigkeitslehre	36
2. Vernichtbarkeitslehre	38
3. Relevanz des Meinungsstreits für die Untersuchung	39
V. Verfassungsrechtliche Anknüpfungspunkte	41
1. Aspekte für die Sanktionierung fehlerhafter Rechtsakte	41
a) Sanktionsbedürftigkeit zur Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips	42
b) Sanktionsbedürftigkeit zum Schutz der Grundrechte	42
c) Sanktionsbedürftigkeit zur Verwirklichung des Demokratieprinzips	43
2. Aspekte gegen die Sanktionierung fehlerhafter Rechtsakte	44
a) Begrenzung der Sanktionsbedürftigkeit durch Gesetzgebungskompetenzen, Planungshoheit und Gestaltungsfreiheit	44
aa) Freiheit der Rechtsformwahl	45
bb) Freiheit der Entwicklung differenzierter Fehlerfolgensysteme	47
b) Begrenzung der Sanktionsbedürftigkeit zur Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips	48
c) Begrenzung der Sanktionsbedürftigkeit zur Verwirklichung der Grundrechte	51
d) Begrenzung der Sanktionsbedürftigkeit zur Verwirklichung des Demokratieprinzips	51
e) Begrenzung der Sanktionsbedürftigkeit zur Verwirklichung des Sozialstaatsprinzips?	52
3. Fazit	53
VI. Methoden zur Reduzierung der Fehleranfälligkeit	54
1. Normauslegung	55
a) Einfache Gesetzesauslegung	55
b) Berichtigende Auslegung	55
c) Gesetzes-, bundesrechts- und verfassungskonforme Auslegung	56
2. Fehlerbeseitigung	57
3. Fehlerfolgen Voraussetzungen	57
4. Fehlerfolgenbegrenzungen	59
5. Insbesondere: Der Grundsatz der Planerhaltung	60
B. Methodisch-dogmatische Begründung des Grundsatzes der Planerhaltung	61
I. Ausgangspunkt: Nichtigkeitsdogma	61
II. Gedanke der Rechtserhaltung in der Rechtsordnung	62
III. Das „offene" Prinzip der Rechtserhaltung	64
IV. Zulässigkeit der Entwicklung eines rechtssatzförmigen Prinzips im Bauplanungsrecht?	65
1. Konkretisierung durch die Gesetzgebung	66
a) Konkretisierung durch Schaffung eines allgemeinen Planerhaltungsgebots im Bauplanungsrecht	66
b) Konkretisierung durch die Überschrift „Planerhaltung" vor den §§ 214 ff. BauGB	67
c) Eigene Auffassung	67
2. Konkretisierung durch Rechtsfortbildung	73
a) Ansätze in der Rechtsprechung zur Existenz eines Planerhaltungsgrundsatzes	73
b) Eigener Ansatz	74
aa) Schwierigkeiten im Hinblick auf das Verständnis des Konkretisierungsbegriffs	74
bb) Methodische Ansätze zur Entwicklung eines verbindlichen Planerhaltungsgrundsatzes	75
(1) Auslegung	75
(2) Gesetzesimmanente Rechtsfortbildung	75
(3) Gesetzesübersteigende Rechtsfortbildung	78
cc) Ergebnis	79
3. Ergebnis	80
V. Aussagegehalt eines offenen Prinzips der Planerhaltung	80
VI. Folgerungen für die weitere Untersuchung	81
Drittes Kapitel: Planerhaltung im geltenden Städtebaurecht	82
Erster Abschnitt Planerhaltung durch Gesetz	82
A. Entwicklung der Fehlerfolgenregelungen im Städtebaurecht	83
I. Novelle 1976 BBauG	83
II. Beschleunigungsnovelle 1979	84
III. Baugesetzbuch	85
IV. BauGB-Maßnahmengesetz	85
V. Bauplanungs- und Zulassungsverordnung	86
VI. Bau-und Raumordnungsgesetz 1998	86
VII. Gesetz zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz	87
B. Überblick über die einzelnen Vorschriften	88
I. Die Unbeachtlichkeitsregelung des § 214 BauGB	88
1. Verfahrens- und Formvorschriften (§ 214 Abs. 1 BauGB)	88
2. Vorschriften über die Umweltverträglichkeitsprüfung (§214 Abs. 1 a BauGB)	90
3. Das Verhältnis zwischen Bebauungsplan und Flächennutzungsplan (§214 Abs. 2 BauGB)	91
4. Die Abwägung (§ 214 Abs. 3 BauGB)	91
II. Unbeachtlichkeit nach Fristablauf (§ 215 BauGB)	92
III. Das ergänzende Verfahren (§ 215 a BauGB)	93
IV. Aufgaben der Genehmigungsbehörden (§ 216 BauGB)	94
V. Anwendbarkeit der Planerhaltungsvorschriften bei Regelungen i. S. d. § 9 Abs. 4 BauGB	94
C. Vereinbarkeit der §§ 214 ff. BauGB mit dem höherrangigen Recht	95
I. Vereinbarkeit der §§ 214 ff. BauGB mit dem Grundgesetz	95
1. Vereinbarkeit mit dem Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG	96
2. Vereinbarkeit mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG	96
3. Vereinbarkeit mit Art. 14 Abs. 1 GG	98
a) Verhältnismäßigkeit des § 214 Abs. 3 S. 2 BauGB	98
b) Verhältnismäßigkeit des § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB	100
II. Vereinbarkeit der §§214 ff. BauGB mit den Vorgaben der UVP-Richtlinie	105
1. § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB	107
a) Verletzung der Vorschriften über die frühzeitige Bürgerbeteiligung	107
b) Nichtbeteiligung einzelner berührter Träger öffentlicher Belange	108
c) Unterbleiben eines Hinweises zur Frage der Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung	109
d) Verkennung der Voraussetzungen für die Anwendbarkeit der Vorschriften des vereinfachten Verfahrens	111
2. § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 2. Hs. BauGB	112
3. § 214 Abs. 1 a Nr. 1 BauGB	115
4. § 214 Abs. 1 a Nr. 2 BauGB	116
5. § 214 Abs. 3 S. 2 BauGB	118
6. § 215 Abs. 1 BauGB	119
a) Begrenzung des Anwendungsbereichs des § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB durch gemeinschaftskonforme Auslegung	120
b) Begrenzung des Anwendungsbereichs des § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB durch das Prinzip des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts	121
c) Ergebnis	124
III. Vereinbarkeit der §§ 214 ff. BauGB mit den Vorgaben der Plan-UP-Richtlinie	125
Zweiter Abschnitt: Planerhaltung durch Rechtsfortbildung	126
A. Planerhaltung durch Gesetzesauslegung	126
I. Voraussetzungen und Grenzen der Auslegung	126
II. Anwendungsfälle	128
1. Verletzung von Ordnungsvorschriften	128
a) Verletzung von Soll-Vorschriften	130
aa) Benachrichtigung der Träger öffentlicher Belange und der Gemeinden nach § 3 Abs. 2 S. 3 BauGB	130
bb) Fristverlängerung zur Stellungnahme der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 2 S. 1 2. Hs. BauGB	131
cc) Bereitstellung der Übersetzung des Umweltberichts nach § 4 a Abs. 2 S. 4 BauGB	132
dd) Kennzeichnungspflichten für besondere Flächen nach §§5 Abs. 3, 9 Abs. 5 BauGB	133
ee) Nachrichtliche Übernahmen in die Bauleitpläne nach §§5 Abs. 4 S. 1,9 Abs. 6 BauGB	134
b) Vorliegen eines fehlerhaften Planaufstellungsbeschlusses i. S. d. § 2 Abs. 1 S. 2 BauGB	135
c) Rechtsverletzungen im Rahmen des § 3 Abs. 2 S. 4 BauGB	136
d) Rechtsverletzungen im Rahmen des § 3 Abs. 2 S. 6 BauGB	138
e) Unterbliebene frühzeitige Beteiligung der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 1 S. 1 BauGB	140
f) Fehlen eines Hinweises nach § 215 Abs. 2 BauGB	142
2. Planerhaltungsfreundliche Auslegung von Vorschriften des Baugesetzbuches	143
a) Großzügige Auslegung der §§ 214 ff. BauGB	143
aa) Unterbliebene Beteiligung des einzigen Trägers öffentlicher Belange	143
bb) Fehlbeurteilung der Anforderungen an die Aufstellung selbständiger Bebauungspläne bzw. des Vorliegens dringender Gründe für die Aufstellung vorzeitiger Bebauungspläne	145
cc) Anwendbarkeit des § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB bei Vorliegen eines fehlerhaften Flächennutzungsplans	148
dd) Verletzung von Vorschriften des Landesrechts	150
ee) Reparatur fehlerhafter Flächennutzungspläne in „abgekürzten Verfahren"	150
(1) Formelle Mängel eines Flächennutzungsplans	152
(2) Materielle Mängel eines Flächennutzungsplans	153
(3) Unterschiede in der Rechtsfolge	154
(4) Methodische Rechtfertigung für das „abgekürzte Verfahren"	156
(5) Fazit	157
b) Fehlervermeidende Auslegung der Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für Bauleitpläne	157
aa) Erfordernis einer erneuten Beschlussfassung über einen Bauleitplan nach der Beteiligung der Bürger und der Träger öffentlicher Belange	157
bb) Beschränkung der maßgeblichen Abwägungsbelange nach § 1 Abs. 6 BauGB	159
cc) Genauigkeit der Bezeichnung eines Bauleitplans bei der Bekanntmachung des Planbeschlusses bzw. der Plangenehmigung	162
dd) Bedeutung der Bereithaltungspflicht nach § 10 Abs. 3 S. 2 1. Hs. BauGB	165
3. Planerhaltungsfreundliche Behandlung von Bebauungsplänen	169
a) Berichtigung offenbarer Unrichtigkeiten	169
b) Gesetzeskonforme Auslegung von Bebauungsplänen	172
aa) Hinreichende Bestimmtheit von Festsetzungen	172
bb) Widerspruchsfreiheit von Festsetzungen	177
III. Ergebnis	179
B. Planerhaltung durch gesetzesimmanente Rechtsfortbildung	179
I. Allgemeines	179
II. Die Planerhaltungsvorschriften als abgeschlossenes System?	180
1. Stimmen in der Literatur	181
2. Eigene Auffassung	181
a) Semantische Auslegung	182
b) Systematische Auslegung	184
c) Teleologische Auslegung	185
III. Anwendungsfälle	187
1. Teilnichtigkeit städtebaulicher Pläne	187
a) Teilnichtigkeit von Bebauungsplänen	187
aa) Problemstellung	187
bb) Lösungsansätze in Rechtsprechung und Literatur	187
(1) Isolierbarkeit der Fehlerwirkung	188
(2) Teilbarkeit des Bebauungsplans	188
(3) Vereinbarkeit mit dem mutmaßlichen Willen des Plangebers	189
cc) Bewertung	190
(1) Teilnichtigkeit als Konkretisierung eines Grundsatzes der Planerhaltung	190
(2) Methodische Begründung der Teilnichtigkeit	190
(a) Vorliegen einer Regelungslücke	192
(b) Bestehen einer vergleichbaren Interessenlage	192
(c) Ergebnis	195
(3) Vereinbarkeit der Rechtsprechung mit den Vorgaben des § 44 Abs. 4 VwVfG	195
b) Teilnichtigkeit von Flächennutzungsplänen	196
aa) Problemstellung	196
bb) Lösungsansätze in Rechtsprechung und Literatur	197
cc) Bewertung	198
(1) Vorliegen einer Regelungslücke	198
(2) Bestehen einer vergleichbaren Interessenlage	198
(a) Analoge Anwendung des § 44 Abs. 4 VwVfG	198
(b) Analoge Anwendung des § 5 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB	199
(3) Ergebnis	201
c) Teilnichtigkeit sonstiger städtebaulicher Satzungen	201
aa) Lösungsansätze in Rechtsprechung und Literatur	201
bb) Eigene Auffassung	203
2. Auswirkungen einer unterbliebenen Beteiligung der Bürger bzw. der Träger öffentlicher Belange bei Änderungen oder Ergänzungen von Bauleitplanentwürfen	204
a) Unterbliebene Beteiligung der Bürger	206
b) Unterbliebene Beteiligung der Träger öffentlicher Belange	209
3. Das Kriterium der Kausalität als ungeschriebene Fehlerfolgenvoraussetzung bei Verstößen gegen Verfahrens- und Formvorschriften	210
a) Allgemeines	210
b) Kausalitätsregelungen in den §§ 214 ff. BauGB	212
c) Ansätze in Literatur und Rechtsprechung zum Bestehen ungeschriebener Kausalitätsregelungen im Städtebaurecht	212
d) Bewertung	214
4. Umdeutung fehlerhafter Bebauungspläne	215
5. Aussagekraft formell fehlerhafter Flächennutzungspläne	217
6. Anwendbarkeit des § 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB bei Verletzung des § 5 Abs. 1 S.2 l.Hs. BauGB	220
IV Ergebnis	222
C. Planerhaltung durch gesetzesübersteigende Rechtsfortbildung	223
I. Allgemeines	223
II. Anwendungsfälle	224
1. Unvereinbarkeit von Bebauungsplänen mit den Vorgaben des Baugesetzbuches	224
a) Unvereinbarkeit von Rechtsvorschriften mit dem höherrangigen Recht nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	224
aa) Entscheidungsvariante: Unvereinbarkeit	224
bb) Fallgruppen	225
cc) Rechtsfolgen der Unvereinbarkeit	227
b) Kritik an dieser Rechtsprechung	229
aa) Methodische Erwägungen	229
bb) Dogmatische Erwägungen	230
cc) Inhaltliche Kritik	231
c) Übertragbarkeit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auf das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO	232
aa) Auffassungen in der Literatur und Rechtsprechung der Fachgerichte	232
bb) Eigene Auffassung	234
(1) Subsidiarität der gesetzesübersteigenden Rechtsfortbildung	235
(2) Vorliegen eines zwingenden Grundes	236
(a) Gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit und kommunale Planungshoheit	236
(b) Das offene Prinzip der Planerhaltung	237
(c) Vermeidung eines noch „rechtswidrigeren" Zustands	238
(3) Fazit	240
2. Sonstige Anwendungsfälle	240
Viertes Kapitel: Reformvorhaben	241
A. Vorschläge der Expertenkommission zur Weiterentwicklung der Planerhaltungsvorschriften	241
I. Präklusion	242
II. Normierung eines Grundsatzes der Planerhaltung	242
III. Rechtmäßigkeitsvermutung	242
IV. Reformierung des § 214 BauGB	243
V. Frist für die Geltendmachung von Mängeln nach § 215 BauGB	244
VI. Änderungen im Rahmen des § 215 a BauGB	244
B. Bewertung der Vorschläge	245
Fünftes Kapitel: Zusammenfassung der Arbeit in Thesen	248
Anhang: Richtlinie des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (85/337/EWG) in der Fassung der Änderung durch die Richtlinie 97/11/EG des Rates vom 3. März 1997 (97/II/EG) (Auszüge)	253
Literaturverzeichnis	260
Sachregister	272

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