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Planerhaltung im Städtebaurecht durch Gesetz und richterliche Rechtsfortbildung

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Steinwede, H. (2003). Planerhaltung im Städtebaurecht durch Gesetz und richterliche Rechtsfortbildung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51249-2
Steinwede, Holger. Planerhaltung im Städtebaurecht durch Gesetz und richterliche Rechtsfortbildung. Duncker & Humblot, 2003. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51249-2
Steinwede, H (2003): Planerhaltung im Städtebaurecht durch Gesetz und richterliche Rechtsfortbildung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51249-2

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Planerhaltung im Städtebaurecht durch Gesetz und richterliche Rechtsfortbildung

Steinwede, Holger

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 937

(2003)

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Abstract

Die Aufstellung städtebaulicher Pläne ist regelmäßig sehr kostenintensiv und zeitaufwändig. Für die Gemeinden ist es unbefriedigend, wenn ihnen bei der Planung Fehler unterlaufen, die zur Nichtigkeitsfeststellung in Normenkontrollverfahren führen können. Lange Zeit hat die Rechtsprechung die Rechtmäßigkeitsanforderungen an städtebauliche Pläne immer weiter verschärft. Der Gesetzgeber ist dieser Entwicklung mit der Schaffung von Fehlerfolgenregelungen entgegengetreten. Mitte der 90er Jahre wurde von der Literatur ein Grundsatz der Planerhaltung im Bauplanungsrecht eingefordert.

Ziel der Arbeit ist die Beantwortung der Frage, inwieweit Gesetzgebung und Rechtsprechung dazu beitragen bzw. beitragen können, die Fehleranfälligkeit entsprechender Pläne zu reduzieren. Dabei gelangt Holger Steinwede zu der Erkenntnis, dass das Verfassungsrecht nicht stets die Nichtigkeit fehlerhafter abstrakt-genereller Regelungen gebietet. Die Aufrechterhaltung solcher Normen kann mittels verschiedener Methoden erfolgen, zu denen auch ein Planerhaltungsgrundsatz gehören könnte. Das geltende Recht lässt die unmittelbare Begründung von Einzelfallentscheidungen mit seiner Hilfe jedoch nicht zu. Vielmehr bedarf der Grundsatz der Konkretisierung. Diese ist durch die Gesetzgebung in den §§ 214 ff. BauGB erfolgt, deren Entstehung, Systematik und Vereinbarkeit mit dem höherrangigen Recht dargestellt werden. Inwieweit die Rechtsprechung durch Auslegung, gesetzesimmanente und gesetzesübersteigende Rechtsfortbildung den Grundsatz der Planerhaltung durch Einzelinstrumente konkretisiert hat, bildet den Schwerpunkt der Untersuchung.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungsverzeichnis 20
Erstes Kapitel: Einleitung 25
A. Die Problematik der Fehleranfälligkeit von Bebauungsplänen 25
B. Gang der Untersuchung 27
Zweites Kapitel: Der Grundsatz der Planerhaltung 29
A. Anwendungsbereich und Relevanz des Grundsatzes der Planerhaltung 29
I. Entwicklung des Begriffs der Planerhaltung 29
II. Materien des Raumplanungsrechts 30
III. Rechtsakte des Bauplanungsrechts 35
IV. Fehlerfolgen von Rechtsvorschriften 36
1. Nichtigkeitslehre 36
2. Vernichtbarkeitslehre 38
3. Relevanz des Meinungsstreits für die Untersuchung 39
V. Verfassungsrechtliche Anknüpfungspunkte 41
1. Aspekte für die Sanktionierung fehlerhafter Rechtsakte 41
a) Sanktionsbedürftigkeit zur Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips 42
b) Sanktionsbedürftigkeit zum Schutz der Grundrechte 42
c) Sanktionsbedürftigkeit zur Verwirklichung des Demokratieprinzips 43
2. Aspekte gegen die Sanktionierung fehlerhafter Rechtsakte 44
a) Begrenzung der Sanktionsbedürftigkeit durch Gesetzgebungskompetenzen, Planungshoheit und Gestaltungsfreiheit 44
aa) Freiheit der Rechtsformwahl 45
bb) Freiheit der Entwicklung differenzierter Fehlerfolgensysteme 47
b) Begrenzung der Sanktionsbedürftigkeit zur Verwirklichung des Rechtsstaatsprinzips 48
c) Begrenzung der Sanktionsbedürftigkeit zur Verwirklichung der Grundrechte 51
d) Begrenzung der Sanktionsbedürftigkeit zur Verwirklichung des Demokratieprinzips 51
e) Begrenzung der Sanktionsbedürftigkeit zur Verwirklichung des Sozialstaatsprinzips? 52
3. Fazit 53
VI. Methoden zur Reduzierung der Fehleranfälligkeit 54
1. Normauslegung 55
a) Einfache Gesetzesauslegung 55
b) Berichtigende Auslegung 55
c) Gesetzes-, bundesrechts- und verfassungskonforme Auslegung 56
2. Fehlerbeseitigung 57
3. Fehlerfolgen Voraussetzungen 57
4. Fehlerfolgenbegrenzungen 59
5. Insbesondere: Der Grundsatz der Planerhaltung 60
B. Methodisch-dogmatische Begründung des Grundsatzes der Planerhaltung 61
I. Ausgangspunkt: Nichtigkeitsdogma 61
II. Gedanke der Rechtserhaltung in der Rechtsordnung 62
III. Das „offene" Prinzip der Rechtserhaltung 64
IV. Zulässigkeit der Entwicklung eines rechtssatzförmigen Prinzips im Bauplanungsrecht? 65
1. Konkretisierung durch die Gesetzgebung 66
a) Konkretisierung durch Schaffung eines allgemeinen Planerhaltungsgebots im Bauplanungsrecht 66
b) Konkretisierung durch die Überschrift „Planerhaltung" vor den §§ 214 ff. BauGB 67
c) Eigene Auffassung 67
2. Konkretisierung durch Rechtsfortbildung 73
a) Ansätze in der Rechtsprechung zur Existenz eines Planerhaltungsgrundsatzes 73
b) Eigener Ansatz 74
aa) Schwierigkeiten im Hinblick auf das Verständnis des Konkretisierungsbegriffs 74
bb) Methodische Ansätze zur Entwicklung eines verbindlichen Planerhaltungsgrundsatzes 75
(1) Auslegung 75
(2) Gesetzesimmanente Rechtsfortbildung 75
(3) Gesetzesübersteigende Rechtsfortbildung 78
cc) Ergebnis 79
3. Ergebnis 80
V. Aussagegehalt eines offenen Prinzips der Planerhaltung 80
VI. Folgerungen für die weitere Untersuchung 81
Drittes Kapitel: Planerhaltung im geltenden Städtebaurecht 82
Erster Abschnitt Planerhaltung durch Gesetz 82
A. Entwicklung der Fehlerfolgenregelungen im Städtebaurecht 83
I. Novelle 1976 BBauG 83
II. Beschleunigungsnovelle 1979 84
III. Baugesetzbuch 85
IV. BauGB-Maßnahmengesetz 85
V. Bauplanungs- und Zulassungsverordnung 86
VI. Bau-und Raumordnungsgesetz 1998 86
VII. Gesetz zur Umsetzung der UVP-Änderungsrichtlinie, der IVU-Richtlinie und weiterer EG-Richtlinien zum Umweltschutz 87
B. Überblick über die einzelnen Vorschriften 88
I. Die Unbeachtlichkeitsregelung des § 214 BauGB 88
1. Verfahrens- und Formvorschriften (§ 214 Abs. 1 BauGB) 88
2. Vorschriften über die Umweltverträglichkeitsprüfung (§214 Abs. 1 a BauGB) 90
3. Das Verhältnis zwischen Bebauungsplan und Flächennutzungsplan (§214 Abs. 2 BauGB) 91
4. Die Abwägung (§ 214 Abs. 3 BauGB) 91
II. Unbeachtlichkeit nach Fristablauf (§ 215 BauGB) 92
III. Das ergänzende Verfahren (§ 215 a BauGB) 93
IV. Aufgaben der Genehmigungsbehörden (§ 216 BauGB) 94
V. Anwendbarkeit der Planerhaltungsvorschriften bei Regelungen i. S. d. § 9 Abs. 4 BauGB 94
C. Vereinbarkeit der §§ 214 ff. BauGB mit dem höherrangigen Recht 95
I. Vereinbarkeit der §§ 214 ff. BauGB mit dem Grundgesetz 95
1. Vereinbarkeit mit dem Rechtsstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 3 GG 96
2. Vereinbarkeit mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes nach Art. 19 Abs. 4 S. 1 GG 96
3. Vereinbarkeit mit Art. 14 Abs. 1 GG 98
a) Verhältnismäßigkeit des § 214 Abs. 3 S. 2 BauGB 98
b) Verhältnismäßigkeit des § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB 100
II. Vereinbarkeit der §§214 ff. BauGB mit den Vorgaben der UVP-Richtlinie 105
1. § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 BauGB 107
a) Verletzung der Vorschriften über die frühzeitige Bürgerbeteiligung 107
b) Nichtbeteiligung einzelner berührter Träger öffentlicher Belange 108
c) Unterbleiben eines Hinweises zur Frage der Durchführung einer Umweltverträglichkeitsprüfung 109
d) Verkennung der Voraussetzungen für die Anwendbarkeit der Vorschriften des vereinfachten Verfahrens 111
2. § 214 Abs. 1 S. 1 Nr. 2 2. Hs. BauGB 112
3. § 214 Abs. 1 a Nr. 1 BauGB 115
4. § 214 Abs. 1 a Nr. 2 BauGB 116
5. § 214 Abs. 3 S. 2 BauGB 118
6. § 215 Abs. 1 BauGB 119
a) Begrenzung des Anwendungsbereichs des § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB durch gemeinschaftskonforme Auslegung 120
b) Begrenzung des Anwendungsbereichs des § 215 Abs. 1 Nr. 2 BauGB durch das Prinzip des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts 121
c) Ergebnis 124
III. Vereinbarkeit der §§ 214 ff. BauGB mit den Vorgaben der Plan-UP-Richtlinie 125
Zweiter Abschnitt: Planerhaltung durch Rechtsfortbildung 126
A. Planerhaltung durch Gesetzesauslegung 126
I. Voraussetzungen und Grenzen der Auslegung 126
II. Anwendungsfälle 128
1. Verletzung von Ordnungsvorschriften 128
a) Verletzung von Soll-Vorschriften 130
aa) Benachrichtigung der Träger öffentlicher Belange und der Gemeinden nach § 3 Abs. 2 S. 3 BauGB 130
bb) Fristverlängerung zur Stellungnahme der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 2 S. 1 2. Hs. BauGB 131
cc) Bereitstellung der Übersetzung des Umweltberichts nach § 4 a Abs. 2 S. 4 BauGB 132
dd) Kennzeichnungspflichten für besondere Flächen nach §§5 Abs. 3, 9 Abs. 5 BauGB 133
ee) Nachrichtliche Übernahmen in die Bauleitpläne nach §§5 Abs. 4 S. 1,9 Abs. 6 BauGB 134
b) Vorliegen eines fehlerhaften Planaufstellungsbeschlusses i. S. d. § 2 Abs. 1 S. 2 BauGB 135
c) Rechtsverletzungen im Rahmen des § 3 Abs. 2 S. 4 BauGB 136
d) Rechtsverletzungen im Rahmen des § 3 Abs. 2 S. 6 BauGB 138
e) Unterbliebene frühzeitige Beteiligung der Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 1 S. 1 BauGB 140
f) Fehlen eines Hinweises nach § 215 Abs. 2 BauGB 142
2. Planerhaltungsfreundliche Auslegung von Vorschriften des Baugesetzbuches 143
a) Großzügige Auslegung der §§ 214 ff. BauGB 143
aa) Unterbliebene Beteiligung des einzigen Trägers öffentlicher Belange 143
bb) Fehlbeurteilung der Anforderungen an die Aufstellung selbständiger Bebauungspläne bzw. des Vorliegens dringender Gründe für die Aufstellung vorzeitiger Bebauungspläne 145
cc) Anwendbarkeit des § 214 Abs. 2 Nr. 2 BauGB bei Vorliegen eines fehlerhaften Flächennutzungsplans 148
dd) Verletzung von Vorschriften des Landesrechts 150
ee) Reparatur fehlerhafter Flächennutzungspläne in „abgekürzten Verfahren" 150
(1) Formelle Mängel eines Flächennutzungsplans 152
(2) Materielle Mängel eines Flächennutzungsplans 153
(3) Unterschiede in der Rechtsfolge 154
(4) Methodische Rechtfertigung für das „abgekürzte Verfahren" 156
(5) Fazit 157
b) Fehlervermeidende Auslegung der Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen für Bauleitpläne 157
aa) Erfordernis einer erneuten Beschlussfassung über einen Bauleitplan nach der Beteiligung der Bürger und der Träger öffentlicher Belange 157
bb) Beschränkung der maßgeblichen Abwägungsbelange nach § 1 Abs. 6 BauGB 159
cc) Genauigkeit der Bezeichnung eines Bauleitplans bei der Bekanntmachung des Planbeschlusses bzw. der Plangenehmigung 162
dd) Bedeutung der Bereithaltungspflicht nach § 10 Abs. 3 S. 2 1. Hs. BauGB 165
3. Planerhaltungsfreundliche Behandlung von Bebauungsplänen 169
a) Berichtigung offenbarer Unrichtigkeiten 169
b) Gesetzeskonforme Auslegung von Bebauungsplänen 172
aa) Hinreichende Bestimmtheit von Festsetzungen 172
bb) Widerspruchsfreiheit von Festsetzungen 177
III. Ergebnis 179
B. Planerhaltung durch gesetzesimmanente Rechtsfortbildung 179
I. Allgemeines 179
II. Die Planerhaltungsvorschriften als abgeschlossenes System? 180
1. Stimmen in der Literatur 181
2. Eigene Auffassung 181
a) Semantische Auslegung 182
b) Systematische Auslegung 184
c) Teleologische Auslegung 185
III. Anwendungsfälle 187
1. Teilnichtigkeit städtebaulicher Pläne 187
a) Teilnichtigkeit von Bebauungsplänen 187
aa) Problemstellung 187
bb) Lösungsansätze in Rechtsprechung und Literatur 187
(1) Isolierbarkeit der Fehlerwirkung 188
(2) Teilbarkeit des Bebauungsplans 188
(3) Vereinbarkeit mit dem mutmaßlichen Willen des Plangebers 189
cc) Bewertung 190
(1) Teilnichtigkeit als Konkretisierung eines Grundsatzes der Planerhaltung 190
(2) Methodische Begründung der Teilnichtigkeit 190
(a) Vorliegen einer Regelungslücke 192
(b) Bestehen einer vergleichbaren Interessenlage 192
(c) Ergebnis 195
(3) Vereinbarkeit der Rechtsprechung mit den Vorgaben des § 44 Abs. 4 VwVfG 195
b) Teilnichtigkeit von Flächennutzungsplänen 196
aa) Problemstellung 196
bb) Lösungsansätze in Rechtsprechung und Literatur 197
cc) Bewertung 198
(1) Vorliegen einer Regelungslücke 198
(2) Bestehen einer vergleichbaren Interessenlage 198
(a) Analoge Anwendung des § 44 Abs. 4 VwVfG 198
(b) Analoge Anwendung des § 5 Abs. 1 S. 2 1. Hs. BauGB 199
(3) Ergebnis 201
c) Teilnichtigkeit sonstiger städtebaulicher Satzungen 201
aa) Lösungsansätze in Rechtsprechung und Literatur 201
bb) Eigene Auffassung 203
2. Auswirkungen einer unterbliebenen Beteiligung der Bürger bzw. der Träger öffentlicher Belange bei Änderungen oder Ergänzungen von Bauleitplanentwürfen 204
a) Unterbliebene Beteiligung der Bürger 206
b) Unterbliebene Beteiligung der Träger öffentlicher Belange 209
3. Das Kriterium der Kausalität als ungeschriebene Fehlerfolgenvoraussetzung bei Verstößen gegen Verfahrens- und Formvorschriften 210
a) Allgemeines 210
b) Kausalitätsregelungen in den §§ 214 ff. BauGB 212
c) Ansätze in Literatur und Rechtsprechung zum Bestehen ungeschriebener Kausalitätsregelungen im Städtebaurecht 212
d) Bewertung 214
4. Umdeutung fehlerhafter Bebauungspläne 215
5. Aussagekraft formell fehlerhafter Flächennutzungspläne 217
6. Anwendbarkeit des § 214 Abs. 2 Nr. 3 BauGB bei Verletzung des § 5 Abs. 1 S.2 l.Hs. BauGB 220
IV Ergebnis 222
C. Planerhaltung durch gesetzesübersteigende Rechtsfortbildung 223
I. Allgemeines 223
II. Anwendungsfälle 224
1. Unvereinbarkeit von Bebauungsplänen mit den Vorgaben des Baugesetzbuches 224
a) Unvereinbarkeit von Rechtsvorschriften mit dem höherrangigen Recht nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 224
aa) Entscheidungsvariante: Unvereinbarkeit 224
bb) Fallgruppen 225
cc) Rechtsfolgen der Unvereinbarkeit 227
b) Kritik an dieser Rechtsprechung 229
aa) Methodische Erwägungen 229
bb) Dogmatische Erwägungen 230
cc) Inhaltliche Kritik 231
c) Übertragbarkeit der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auf das Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO 232
aa) Auffassungen in der Literatur und Rechtsprechung der Fachgerichte 232
bb) Eigene Auffassung 234
(1) Subsidiarität der gesetzesübersteigenden Rechtsfortbildung 235
(2) Vorliegen eines zwingenden Grundes 236
(a) Gesetzgeberische Gestaltungsfreiheit und kommunale Planungshoheit 236
(b) Das offene Prinzip der Planerhaltung 237
(c) Vermeidung eines noch „rechtswidrigeren" Zustands 238
(3) Fazit 240
2. Sonstige Anwendungsfälle 240
Viertes Kapitel: Reformvorhaben 241
A. Vorschläge der Expertenkommission zur Weiterentwicklung der Planerhaltungsvorschriften 241
I. Präklusion 242
II. Normierung eines Grundsatzes der Planerhaltung 242
III. Rechtmäßigkeitsvermutung 242
IV. Reformierung des § 214 BauGB 243
V. Frist für die Geltendmachung von Mängeln nach § 215 BauGB 244
VI. Änderungen im Rahmen des § 215 a BauGB 244
B. Bewertung der Vorschläge 245
Fünftes Kapitel: Zusammenfassung der Arbeit in Thesen 248
Anhang: Richtlinie des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (85/337/EWG) in der Fassung der Änderung durch die Richtlinie 97/11/EG des Rates vom 3. März 1997 (97/II/EG) (Auszüge) 253
Literaturverzeichnis 260
Sachregister 272