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Das konsultative Referendum

Eine verfassungstheoretische, -rechtliche und -vergleichende Untersuchung

Rommelfanger, Ulrich

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 526

(1988)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 17
Einleitung 19
Teil I: Das konsultative Referendum im Prozeß politischer Willensbildung 28
1. Kapitel: Begriff, Ursprung, Funktion und Formen des konsultativen Referendums 28
I. Begriff des konsultativen Referendums 28
1. Terminologische Bestandsaufnahme 28
2. Definition des konsultativen Referendums 29
II. Ursprung des konsultativen Referendums 31
III. Funktionen des konsultativen Referendums 36
1. Meinungserforschungsfunktion 37
2. Partizipationsfunktion 37
3. Oppositionsfunktion 38
4. Konsens- und Legitimationsfunktion 38
IV. Formen des konsultativen Referendums 40
1. Typologie 40
a) Initiant des konsultativen Referendums 41
b) Zeitpunkt des konsultativen Referendums 41
c) Zielrichtung des konsultativen Referendums 42
aa) Akklamatorisch- bzw. cäsaristisches konsultatives Referendum 42
bb) Demoskopisch-konsultatives Referendum 42
cc) Agitatorisch- bzw. oppositionelles konsultatives Referendum 42
dd) Konsensual-konsultative Referenden 43
ee) Schein-Konsultativabstimmung 43
d) Bevölkerungsabstimmung 43
2. Exkurs: Schweizerische Sonderformen der Konsultativabstimmung 44
a) Antizipierende Konsultativabstimmung 44
b) Grundsatzabstimmung 45
2. Kapitel: Das konsultative Referendum im System politischer Willensbildung 47
I. Erscheinungsformen unmittelbarer Volksbeteiligung 47
1. Herkömmliche Erscheinungsformen unmittelbarer Volksbeteiligung 47
a) Perfekte (= folgenreiche) Formen 47
b) Imperfekte (= folgenlose) Formen 49
2. Sonderformen unmittelbarer Volksbeteiligung und ihre Abgrenzung zum konsultativen Referendum 50
a) Abrogatives Referendum 50
b) Plebiszit 51
aa) Innerstaatliche Plebiszite 52
bb) Territorial-Plebiszite 53
II. Konsultatives Referendum und Bürgerbeteiligung auf kommunaler Ebene 54
1. Kommunale Entscheidungsfällung 54
2. Kommunale Entscheidungsvorbereitung 55
III. Konsultatives Referendum und Demoskopie 57
1. Gemeinsamkeiten 57
2. Unterschiede 58
Teil II: Das konsultative Referendum in der repräsentativen Demokratie 62
1. Kapitel: Verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Aspekte des konsultativen Referendums 63
I. Besondere Problematik konsultativer Referenden 63
1. Problemstellung 63
2. Die Kontroverse zwischen Esmein / Laferrière und Duguit/Joseph-Barthélemy/ Duez 64
3. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und die Schweizerische Rechtslehre 66
a) Schweizerische Rechtslehre 66
b) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 67
4. Eigene Stellungnahme 68
II. Verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Besonderheiten konsultativer Referenden 69
1. Das konsultative Referendum als Einbruch in die Kompetenzordnung des Grundgesetzes 69
a) Kompetenz und Verantwortung 70
b) Grenzziehung zur plebiszitären konsultativen Abstimmung 71
c) Der Initiant des konsultativen Referendums 73
2. Verfassungsrechtliche und verfassungspolitische Einzelfragen 77
a) Die Fragestellung 78
b) Das Abstimmungsergebnis 81
c) Implizite „Abwertung\" von Parlament und Stimmbürger durch konsultative Referenden 82
d) Das konsultative Referendum auf kommunaler Ebene 83
2. Kapitel: Vereinbarkeit des konsultativen Referendums mit den Strukturprinzipien der repräsentativen Demokratie 85
I. Das Verhältnis von repräsentativen und plebiszitären Komponenten im demokratischen Verfassungsstaat 85
1. Das „amtsgebundene\" Repräsentationsverständnis 85
2. Antinomie oder Spannung von Repräsentation und Identität 90
3. Die Konzeption einer gemischten repräsentativ-plebiszitären Demokratie 93
II. Von der rezeptiv-repräsentativen zur responsiv-konsensualen Repräsentativdemokratie 96
1. Partizipation und Repräsentation 97
2. Responsive Demokratiekonzeptionen 99
a) Responsives Demokratieverständnis angloamerikanischer Provenienz 99
b) Das Ideal einer „konsensualen Demokratie\" in den skandinavischen Ländern 102
c) „Kommunikative Demokratie 103
3. Die responsiv-konsensuale Repräsentativdemokratie 105
a) Das Verständnis repräsentativer Willensbildung 106
b) Formelles und materielles Repräsentationsverständnis 109
c) Der konsensschaffende Dialog 111
d) Verantwortliche Herrschaftsausübung 113
3. Kapitel: Verfassungsvorbehalt für konsultative Abstimmungen 117
I. Notwendigkeit der Differenzierung zwischen rechtlicher Unverbindlichkeit und politischer „Fernwirkung 117
II. Verfassungsvorbehalt aus allgemeinen Verfassungsprinzipien 119
1. Exkurs: Der Kampf um den Wehrbeitrag 119
2. Zur Relevanz allgemeiner Verfassungsprinzipien 120
III. Verfassungsvorbehalt aus Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG i.V.m. dem Demokratieprinzip der Art. 20 Abs. 1, 28 Abs. 1 GG 123
1. Stand der Meinungen 123
a) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 123
b) Staatsrechtliche Lehre 123
c) Kritische Würdigung des Meinungsstandes 126
2. Zur Frage eines Verfassungsvorbehalts für konsultative Referenden unter textlicher und historischer Auslegung des Grundgesetzes 131
a) Verfassungsvorbehalt und Grundgesetztext 131
b) Verfassungsvorbehalt und Grundgesetz-Historie 132
3. Verfassungsvorbehalt für Regelungen im Kernbereich der Staatswillensbildung 134
Teil III: In- und ausländische Praxis des konsultativen Referendums 139
1. Kapitel: Bestandsaufnahme (gesetzliche Regelungen und durchgeführte Befragungen) 141
I. Konsultative Abstimmungen in Deutschland 141
1. Konsultative Abstimmungen unter der Geltung der Weimarer Reichsverfassung (WRV) 141
a) Gesetzliche Regelung 141
b) Abstimmungspraxis 142
2. Konsultative Abstimmungen unter nationalsozialistischer Herrschaft 143
a) Gesetzliche Regelung 143
b) Abstimmungspraxis 144
3. Konsultative Abstimmungen in der Deutschen Demokratischen Republik 146
a) Gesetzliche Regelung 146
b) Abstimmungspraxis 148
4. Konsultative Abstimmungen in der Bundesrepublik Deutschland 149
a) Konsultative Abstimmungen gem. Art. 29 Abs. 4 GG und Art. 118 GG 149
aa) Art. 118 GG 149
bb) Art. 29 Abs. 4 GG 150
b) Konsultative Abstimmungen auf Bundesebene 152
aa) Volksbefragungsaktion betreffend die Remilitarisierung (1951) 152
bb) Volksbefragungsaktion betreffend die Atombewaffnung der Bundeswehr (1958) 154
cc) Volksbefragungsaktion betreffend NATO-Doppelbeschluß (1983) 156
c) Konsultative Abstimmungen auf Landesebene 157
d) Konsultative Abstimmungen auf kommunaler Ebene 159
aa) Gesetzlich geregelte konsultative Abstimmungen 159
bb) Konsultative Abstimmungen ohne kommunalverfassungsrechtliche Grundlage 161
aaa) Im Rahmen des örtlichen Aufgabenkreises (Adelsheim; Heidelberg; Dettingen) 162
bbb) Bei Gebietsänderungen (Gemeinde Beerbach; im Raum Würzburg (Höchberg und Versbach); Mainzer Vororte (AKK)) 165
ccc) In überörtlichen Angelegenheiten (in Breisach; Castrop-Rauxel; München und hessischen Kleingemeinden) 169
II. Konsultative Abstimmungen im Ausland 172
1. Europa 172
Skandinavien 172
a) Schweden 172
aa) Gesetzliche Regelung 172
bb) Abstimmungspraxis: Konsultative Referenden 175
(1) vom 27. August 1922 (Prohibition) 175
(2) vom 16. Oktober 1955 (Links-, Rechtsverkehr) 176
(3) vom 13. Oktober 1957 (Zusatzpension) 177
(4) vom 23. März 1980 (Kernkraft) 180
b) Finnland 181
aa) Gesetzliche Regelung 181
bb) Abstimmungspraxis: Referenden 184
(1) aus dem Jahre 1919 (kommunale Neugliederung) 184
(2) vom 29./30. Dezember 1931 (Prohibition) 184
c) Norwegen 185
aa) Gesetzliche Regelung 185
bb) Abstimmungspraxis: Konsultative Referenden 186
(1) vom 13. August 1905 (Union mit Schweden); vom 12./13. November 1905 (Staatsform); vom 6. Oktober 1919 bzw. 18. Oktober 1926 (jeweils Prohibition) 186
(2) Abstimmung vom 24./25. September 1972 betreffend EGBeitritt 187
(3) Abstimmungen auf kommunaler Ebene 188
d) Dänemark – Referenden vom 14. Dezember 1916 (Jungfern-Inseln); vom 2. Oktober 1972 (EG-Beitritt); vom 27. Februar 1986 (sog. EG-Reformpaket) 189
Südeuropa 191
e) Griechenland 191
f) Italien 192
g) Spanien 193
aa) Gesetzliche Regelung 193
bb) Konsultatives Referendum vom 12. März 1986 betreffend NATO-Verbleib 195
Westliches Mitteleuropa 199
h) Belgien 199
aa) Gesetzliche Regelung 199
bb) Konsultatives Referendum vom 12. März 1950 betreffend sog. „question royale 200
i) Frankreich 204
aa) Gesetzliche Regelung 204
bb) ,Referendum communal' vom 27. November 1977 in Mons-en-Baroeul 208
j) Fürstentum Liechtenstein 210
aa) Gesetzliche Regelung 210
bb) Konsultatives Referendum vom 4. Juli 1968 betreffend Frauenstimmrecht 211
k) Großbritannien 213
aa) Gesetzliche Regelung 213
bb) Abstimmung vom 5. Juni 1975 betreffend EG-Verbleib 214
cc) 216
(1) ,Border-Poll´-Abstimmung vom 9. März 1973 (Nordirland) 216
(2) ,Dezentralisierungs'-Referenden vom 1. März 1979 (Wales, Schottland) 218
l) Irland 220
m) Großherzogtum Luxemburg 221
aa) Gesetzliche Regelung 221
bb) Abstimmungspraxis: 222
(1) Konsultatives „Doppel\"-Referendum vom 28. September 1919 (Staatsform, wirtschaftliche Orientierung) 222
(2) Abstimmung vom 6. Juni 1937 („Maulkorbgesetz\") 226
n) Österreich 227
aa) Gesetzliche Regelung 227
bb) Abstimmungspraxis auf Bundes- und Landesebene („Zwentendorf \"-Abstimmung vom 5. November 1978) 229
cc) Abstimmungspraxis auf kommunaler Ebene (Wien): „Volksbefragungen 231
(1) vom 21. - 26. Mai 1973 („Sternwartepark\") 232
(2) vom 16. -18. März 1980 („Flötzersteig-Bundesstraße\" usw.) 233
(3) vom 15. -17. November 1981 („Konferenzzentrum\") 234
(4) vom 9. -11. Dezember 1981 („Steinhof-Gründe\" usw.) 235
o) Schweiz 237
aa) Exkurs: Reform der Volksrechte in der Schweiz 237
bb) Abstimmungspraxis 239
2. Amerika 241
Nordamerika 241
a) USA 241
aa) Exkurs: Formen unmittelbarer Demokratie in den USA 241
bb) Gesetzliche Regelung und Praxis des „advisory-referendum 243
cc) US-Rechtsprechung zum „advisory-referendum 247
b) Kanada 249
aa) Gesetzliche Regelung 249
bb) Abstimmungspraxis: Konsultative Referenden 249
(1) vom 29. September 1898 (Prohibition); vom 27. April 1942 (Wehrpflicht) 250
(2) vom 20. Mai 1980 in Quebec 251
Süd- und Mittelamerika 252
c) Haiti 252
d) Costa Rica 253
3. Australien 253
a) Konsultative Referenden auf Bundes- und Staatenebene 253
b) Abstimmungspraxis 255
(1) Abstimmung vom 30. Dezember 1932 in West-Australien 256
(2) Abstimmung vom 12. Dezember 1981 in Tasmania 256
2. Kapitel: Rechtsvergleichende Auswertung der Erfahrungen mit konsultativen Referenden 258
I. Kriterien für eine rechtsvergleichende Beurteilung 258
II. Auswertung anhand der Kriterien 259
1. Konsultative Referenden auf nationaler/regionaler Ebene 259
a) Initiant des konsultativen Referendums 259
b) Funktion des konsultativen Referendums (Meinungserforschungs-, Oppositions-, Partizipations- und Konsensfunktion) 262
c) Bindungswirkung 267
d) Konfliktregelung – Konfliktverschärfung 269
2. Konsultative Referenden auf kommunaler Ebene 272
a) Initiant des konsultativen Referendums 272
b) Funktion des konsultativen Referendums (Meinungserforschungs-, Oppositions-, Partizipations- und Konsensfunktion) 272
c) Bindungswirkung 274
d) Konfliktregelung - Konfliktverschärfung 275
Teil IV: Das konsultative Referendum als Instrument komplementärer Konsensbildung: Verfassungspolitischer Ausblick 276
1. Kapitel: Das konsultative Referendum auf Bundesebene 277
2. Kapitel: Das konsultative Referendum auf kommunaler Ebene 283
Ergebnis 288
Zusammenfassung 292
Anhang 294
Literaturverzeichnis 296
Quellenverzeichnis 327