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Das Widerspruchsverfahren der Verwaltungsgerichtsordnung

Einordnung zwischen Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozeßrecht

Oerder, Michael

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 575

(1989)

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Table of Contents

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Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Einleitung 13
Α. Das Rechtsinstitut 13
B. Gegenstand der Untersuchung 13
I. Systematische Einordnung des Widerspruchsverfahrens 14
1. Das Widerspruchsverfahren – ein Verwaltungsverfahren 15
2. Die Qualifizierung der §§ 68 ff. VwGO als verwaltungsverfahrensrechtliche oder verwaltungsprozessuale Vorschriften 16
a) Meinungsstand 17
aa) Befürworter einer umfassenden Regelungsbefugnis 17
bb) Beschränkte Gesetzgebungskompetenz für das Verwaltungsverfahren 18
cc) Die rein prozessuale Betrachtungsweise 18
b) Erheblichkeit der Kompetenzfrage 19
II. Ablauf der Untersuchungen 20
1. Teil: Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die Regelung des Widerspruchsverfahrens in der Verwaltungsgerichtsordnung 22
A. Ableitung der Bundeskompetenz für das Widerspruchsverfahren 22
I. Konkurrierende Gesetzgebung nach Art. 74 Nr. 1 GG 22
II. Gesetzgebungskompetenz nach Art. 84 Abs. 1 GG 24
1. Art. 84 Abs. 1 GG als deklaratorische oder kompetenzbegründende Norm 24
2. Voraussetzungen einer Ableitung der Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 70ff., 84 Abs. 1 GG 25
a) Das materielle Gesetz als auszuführendes Bundesgesetz 25
b) Regelung des Verwaltungsverfahrens zur Ausführung der §§ 68 Abs. 1 S. 1 bis 70 Abs. 1 VwGO 27
III. Implizierte Gesetzgebungskompetenz für das Verwaltungsverfahren 31
1. Anforderungen an das Vorliegen einer implizierten Gesetzgebungskompetenz nach der herrschenden Meinung 31
a) Sachzusammenhang zum verwaltungsgerichtlichen Verfahren 32
b) Annexkompetenz 35
2. Abweichende Ableitungsmodelle 37
IV. Feststellung der möglichen Ableitung 40
B. Reichweite der Bundeskompetenz nach Art. 74 Nr. 1 GG 40
I. Negative Kompetenzabgrenzung: keine Regelungen des Verwaltungsverfahrens 41
II. Positive Kompetenzbestimmung: Regelungen des gerichtlichen Verfahrens 42
1. Das Prozeßrechtsverhältnis 42
2. Doppelnaturlehren 43
C. Erstes Teilergebnis 45
2. Teil: Folgerungen aus der bestehenden Kompetenzlage für die Gesamtbetrachtung des Widerspruchsverfahrens nach den §§ 68ff. VwGO 46
A. Das Anwendungsverhältnis der §§ 68 ff. VwGO zu den Regelungen der Verwaltungsverfahrensgesetze 47
I. Ausschluß verwaltungsverfahrensrechtlicher Bestimmungen in den §§ 68ff. VwGO 47
II. Anwendbarkeit der Verwaltungsverfahrensgesetze im Widerspruchsverfahren 48
1. Anwendungsverhältnis nach der herrschenden Auffassung 48
2. Prozessuale Betrachtungsweise 50
III. Bedeutung des kodifikatorischen Charakters der VwGO für das Widerspruchsverfahren 50
B. Die Bedeutung der Gesetzgebungskompetenz für die teleologische Einordnung des Widerspruchsverfahrens 52
I. Die Funktionen des Widerspruchsverfahrens nach der Rechtsprechung und Literatur 52
II. Die Funktionen des Widerspruchsverfahrens aus kompetenzrechtlicher Sicht 54
1. Selbstkontrolle der Verwaltung 54
2. Rechtsschutzfunktion des Widerspruchsverfahrens 55
3. Entlastung der Verwaltungsgerichte 56
III. Ergebnis zu Β. 57
C. Die Verknüpfung des Widerspruchsverfahrens mit dem gerichtlichen Verfahren 58
I. Das Widerspruchsverfahren als Sachurteilsvoraussetzung der verwaltungsgerichtlichen Klage 58
1. Begriffsbestimmung 58
2. Die Regelung der Sachurteilsvoraussetzung: Widerspruchsverfahren in den §§ 68 ff. VwGO 59
3. Abweichende Auffassung von Redeker und v. Oertzen 60
II. Behandlung einer Klage ohne vorherige Widerspruchseinlegung 62
1. Unbeachtlichkeit des Mangels bei sachlicher Einlassung durch die beklagte Behörde im Prozeß 62
2. Aussetzung des gerichtlichen Verfahrens zur Nachholung des Widerspruchsverfahrens 66
III. Der fristgerecht eingelegte Widerspruch als Sachurteilsvoraussetzung 70
1. Auffassung des Bundesverwaltungsgerichtes 71
2. Abweichende Auffassungen in der Literatur 73
3. Kompetenzrechtliche Betrachtungsweise 77
a) Die prozessuale Funktion des § 70 Abs. 1 VwGO 78
b) Verwaltungsverfahrensrechtliche Bedeutung 81
c) Rechtslage bei der Entscheidung der Verwaltungsbehörde trotz Ablauf der Widerspruchsfrist 82
D. Zweites Teilergebnis 84
3. Teil: Die Rechte und Pflichten der im Widerspruchsverfahren tätigen Behörden 86
A. Prozessuale und verwaltungsverfahrensrechtliche Obliegenheiten der Verwaltungsbehörden im Widerspruchsverfahren 87
I. Rechtsfolgen prozeßordnungswidrigen Verwaltungshandelns nach den §§ 68ff. VwGO 88
1. Untätigkeit der Verwaltung – § 75 VwGO 88
a) Anspruch des Widerspruchsführers auf Erlaß eines Widerspruchsbescheides 89
b) Stellungnahme 90
2. Die Regelung in § 79 Abs. 2 S. 2 VwGO 93
a) Abgrenzung zu § 79 Abs. 2 S. 1 VwGO 94
b) Der Begriff der wesentlichen Verfahrensvorschrift i.S.v. §79 Abs. 2 S. 2 VwGO 95
c) Rechtsschutzbedürfnis für die Klage nach § 79 Abs. 2 S. 2 VwGO 100
aa) Auffassung des Bundesverwaltungsgerichtes 100
bb) Abweichende Auffassungen 101
cc) Stellungnahme 102
d) Ergebnis 104
II. Die einzelnen (vor-)prozessualen Obliegenheiten der Verwaltung im Widerspruchsverfahren 105
1. Die prozessualen Pflichten der Ausgangsbehörde 105
a) Kontrolle der Recht- und Zweckmäßigkeit der beanstandeten Entscheidung 105
b) Die Entscheidung im Abhilfeverfahren als Ergebnis der Kontrolle 107
aa) Prozessuale Bedeutung der Entscheidung 107
bb) Materielle Bedeutung der Abhilfeentscheidung nach § 72 VwGO 108
c) Bedeutung der Zulässigkeit des Widerspruchs für die prozessuale Stellung der Abhilfebehörde 109
2. Die prozessualen Verpflichtungen der Widerspruchsbehörde 110
a) Erlaß eines Widerspruchsbescheides 110
b) Kontrollpflicht der Widerspruchsbehörde 111
c) Begründung des Widerspruchsbescheides, § 73 Abs. 3 S. 1 VwGO 112
aa) Anwendungsverhältnis § 73 Abs. 3 S. 1 VwGO zu § 39 VwVfG 113
bb) Rechtsfolgen einer mangelnden Begründung im gerichtlichen Verfahren 115
aaa) Verstoß gegen die verwaltungsverfahrensrechtliche Begründungspflicht 115
bbb) Verstoß gegen die prozessuale Begründungspflicht 116
ccc) Heilung des Mangels durch Nachholen der Begründung im gerichtlichen Verfahren 118
d) Anhörung eines Dritten 119
aa) Anwendungsverhältnis des § 71 VwGO zu den §§ 28, 45, 46 VwVfG 119
aaa) Meinungsstand 119
bbb) Stellungnahme 120
ccc) Entsprechende Anwendung des § 71 VwGO 121
bb) Auswirkungen einer fehlenden Anhörung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren 123
e) Rechtsmittelbelehrung 124
f) Zustellung des Widerspruchsbescheides, § 73 Abs. 3 S. 1 VwGO 126
g) Zulässigkeit des Widerspruches als Voraussetzung für das Bestehen der prozessualen Pflichten der Widerspruchsbehörde 128
III. Drittes Teilergebnis 129
B. Die Befugnisse der Verwaltungsbehörden im Widerspruchsverfahren 131
I. Verwaltungskontrolle und Verwaltungsentscheidung zwischen Verwaltungsverfahrens- und Prozeßrecht 131
1. Das verwaltungsinterne Kontrollverfahren 131
a) Das Wesen der verwaltungsinternen Kontrolle 132
b) Die VwGO setzt die Regelung der verwaltungsinternen Kontrolle voraus 133
2. Die Entscheidungen im Widerspruchsverfahren 134
a) Zuständigkeit zur Entscheidung über den Widerspruch 134
b) Die materiell zulässigen Entscheidungen im Widerspruchsverfahren 135
aa) Entscheidungen im Abhilfeverfahren 135
bb) Entscheidungen der Widerspruchsbehörde 136
II. Die Entscheidungsbefugnisse der Abhilfebehörde 137
1. Zuständigkeit zur sachlichen Entscheidung 137
2. Der Inhalt der Abhilfeentscheidung bei begründetem Widerspruch 140
a) Aussage des § 72 VwGO nach der herrschenden Auffassung 140
b) Kompetenzrechtliche Betrachtung 141
aa) Die Funktion des Abhilfebescheides 142
bb) Beschränkte Entscheidungskompetenz nach § 72 VwGO 142
cc) Verpflichtung zur Abhilfe 143
dd) Formeller Abschluß des Widerspruchsverfahrens 146
c) Rechtsstellung des Dritten gegenüber der Entscheidung im Widerspruchsverfahren 147
aa) Rücknahme eines drittbegünstigenden Verwaltungsaktes im Widerspruchsverfahren 148
bb) Widerruf eines drittbegünstigenden Verwaltungsaktes im Widerspruchsverfahren 150
cc) Anwendungsvoraussetzungen des § 50 VwVfG 151
aaa) Anhängigkeit eines Rechtsbehelfsverfahrens 151
bbb) Zulässigkeit des Widerspruchs 152
ccc) Begründetheit des Widerspruchs 153
d) Ergebnis zu 2. 154
3. Entscheidung über einen unzulässigen oder unbegründeten Widerspruch 155
a) Antragsgemäße Entscheidung aus nicht widerspruchsbezogenen Gründen 156
b) Zulässigkeit einer reformatio in peius 157
aa) Ältere Auffassungen 158
bb) Wandel in der Argumentation 159
cc) Analyse 159
dd) Einzelfragen 162
aaa) Auswirkungen der Zulässigkeit einer reformatio in peius durch die Abhilfebehörde auf das Prozeßrechtsverhältnis 162
bbb) Die Grenzen der reformatio in peius im Widerspruchsverfahren 164
III. Die Sachentscheidungsbefugnisse der Widerspruchsbehörde 167
1. Sachentscheidungsbefugnisse bei Identität von Ausgangs- und Widerspruchsbehörde 168
2. Die nächsthöhere Behörde als Widerspruchsinstanz 169
a) Meinungsstand zur Bedeutung des § 73 VwGO für die Entscheidungsbefugnis der Aufsichtsbehörde im Widerspruchsverfahren 170
aa) Umfassender Devolutiveffekt 170
aaa) Nach der herrschenden Meinung 170
bbb) Abweichende Auffassungen 171
bb) Zulässigkeit des Widerspruches als Voraussetzung des Devolutiveffektes 172
aaa) Auffassung der herrschenden Lehre 172
bbb) Differenzierung nach der Rechtsprechung 173
b) Die kompetenzrechtliche Lösung 174
aa) Verwaltungsverfahrensrechtliche Entscheidungsbefugnisse der Aufsichtsbehörde 175
bb) Die aufsichtsrechtliche Anweisung als Widerspruchsbescheid 177
aaa) Vereinbarkeit mit den Vorschriften der VwGO und der Funktion des Widerspruchsverfahrens 177
bbb) Materielle Gestaltung des Widerspruchsbescheides 178
(1) Notwendigkeit einer abschließenden Entscheidung 178
(2) Materieller Inhalt der Anweisung 179
(3) Einschränkung der Entscheidungsbefugnisse 180
(4) Sonstige materiellrechtliche Beschränkungen 182
c) Möglichkeit eines beschränkten Selbsteintrittsrechtes der Aufsichtsbehörde 182
aa) Ableitung von Trzaskalik 183
bb) Ableitung aus Gewohnheitsrecht 184
cc) Reichweite der Eintrittsbefugnis 188
dd) Ergebnis zu d) 189
3. Die spezialgesetzlichen Zuständigkeitsregelungen 190
a) Die einzelnen Ausnahmetatbestände 190
b) Die Bedeutung der Ermächtigung aus kompetenzrechtlicher Sicht 191
c) Sachentscheidungsbefugnisse 192
IV. Viertes Teilergebnis 193
Schlußbetrachtung 195
Literaturverzeichnis 196
Stichwortverzeichnis 203