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Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern in der Bundesrepublik Deutschland

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Grawert, R. (1967). Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern in der Bundesrepublik Deutschland. Eine kritische Untersuchung der gegenwärtigen Staatspraxis mit einer Zusammenstellung der zwischen Bund und Ländern abgeschlossenen Abkommen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-40518-3
Grawert, Rolf. Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern in der Bundesrepublik Deutschland: Eine kritische Untersuchung der gegenwärtigen Staatspraxis mit einer Zusammenstellung der zwischen Bund und Ländern abgeschlossenen Abkommen. Duncker & Humblot, 1967. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-40518-3
Grawert, R (1967): Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern in der Bundesrepublik Deutschland: Eine kritische Untersuchung der gegenwärtigen Staatspraxis mit einer Zusammenstellung der zwischen Bund und Ländern abgeschlossenen Abkommen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-40518-3

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Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern in der Bundesrepublik Deutschland

Eine kritische Untersuchung der gegenwärtigen Staatspraxis mit einer Zusammenstellung der zwischen Bund und Ländern abgeschlossenen Abkommen

Grawert, Rolf

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 57

(1967)

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Table of Contents

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Inhaltsverzeichnis 9
Einleitung: Motive und Funktionen von Abkommen im Verhältnis von Bund und Ländern 21
1. Die Erscheinung des Vertrages im Bundesstaat 21
2. Bundesstaatliche Aufgabenteilung und Aufgabenverschränkung 21
3. Politischer Föderalismus und gesellschaftlicher Unitarismus 23
4. Aufgabenverantwortung und Finanzkraft 23
5. Organisatorische Verbundenheit von Bund und Ländern 24
6. Einheitsstaatliche Regelung als Vorbild 25
7. Vertragliche Beilegung verfassungsrechtlicher Meinungsverschiedenheiten 25
8. Übergangsregelungen 26
9. Vor- und Nachteile des Vertrages als Regelungsmittel der Staatspraxis 27
10. Institutionalisierung des Vertrages 28
11. Abgrenzung des Themas 29
Erster Abschnitt: Begriff und Struktur des Verwaltungsabkommens 31
§ 1 Verwaltungsabkommen und Staatsvertrag 31
1. Gegenüberstellung von Verwaltungsabkommen und Staatsvertrag. Rückgriff auf die Vertragspraxis 31
2. Unterscheidungen des Landesverfassungsrechts 32
3. Abgrenzungen der Vertragspraxis 35
a) Unmaßgebliche Kriterien: Bezeichnung, Partner, Abschlußorgan 36
b) Zustimmungsbedürftigkeit 36
c) Staatsvertrag und zustimmungsbedürftiger Vertrag 41
d) Zusammenfassung 41
4. Unterscheidungen des Bundesrechts und der Praxis des Bundes 41
5. Ergebnis nach Verfassungsrecht und -praxis 44
6. Stellungnahmen der Literatur 44
a) Die Literatur zu Art. 59 Abs. 2 GG 44
b) Politische Landesverträge 46
c) Schrifttum zu Bund-Länder- und Länder-Verträgen 46
d) Abgrenzung nach der Verteilung der Abschlußbefugnis 48
7. Stellungnahmen der Rechtsprechung 49
8. Abgrenzung von Staatsvertrag und Verwaltungsabkommen bei Bund-Länder-Abkommen 50
9. Verordnungsabkommen 53
a) Ansicht der herrschenden Lehre 53
b) Verordnungsabkommen als Staatsverträge 54
10. Finanzierungsabkommen 57
§ 2 Verwaltungsabkommen als Vertrag 59
1. Verwaltungsabkommen als unverbindliche Absprache oder als verbindlicher Vertrag 59
2. Verbindlichkeitskriterien für Verwaltungsabkommen 61
3. Richtlinien- und Normenverträge 62
§ 3 Die Vertragssubjekte der Verwaltungsabkommen 66
1. Eindeutig Bund und Länder als Vertragspartner ausweisende Abkommen 66
2. Die Bedeutung der Bezeichnungen „Bund" und „Bundesrepublik Deutschland" in Verwaltungsabkommen: Zwei- oder Dreigliedrigkeit des Bundesstaates 66
3. Organ-Verwaltungsabkommen 68
4. Schlüssigkeit der Lehre von Verwaltungsabkommen zwischen Staatsorganen 70
5. Vertragsfähigkeit von und Vertragsbeziehungen zwischen Staatsorganen 72
a) Voll- und Teilrechtsfähigkeit 73
b) Teilrechts- und Vertragsfähigkeit von Staatsorganen 73
c) Vertragsfähigkeit kraft Sachgemäßheit oder als Komplementärfähigkeit 76
d) Deutung des Auftretens mehrerer Staatsorgane bei Verständigungen und Vertragsschlüssen 78
6. Bilaterale und multilaterale Verwaltungsabkommen 80
7. Beteiligung nichtstaatlicher Partner an Bund-Länder-Abkommen 81
§ 4 Zur Abgrenzung der Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern von privatrechtlichen und verwaltungsrechtlichen Verträgen 82
1. Verwaltungsabkommen als staatsrechtlicher Vertrag 82
2. Abgrenzung zum privatrechtlichen Vertrag 82
3. Abgrenzung zum Verwaltungsvertrag: Inhaltliche Abgrenzungskriterien 84
4. Abgrenzung zum Verwaltungsvertrag: Staatsqualität als Abgrenzungskriterium 88
5. Besonderheiten des Verwaltungsabkommens nach der Rechtsqualität der Abkommenspartner 89
Zweiter Abschnitt: Abschluß, Inkrafttreten, Inkraftsetzung und Beendigung von Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern 91
§ 5 Die Vertretung des Bundes beim Abschluß von Verwaltungsabkommen mit den Ländern 91
1. Abschluß- und Vertretungspraxis des Bundes 91
2. Vertretungskompetenz des Bundespräsidenten im Bund-Länder-Verhältnis 92
3. Konzentration oder Aufspaltung der Vertretungsbefugnis 94
4. Vertretungsbefugnis der Regierungsorgane 95
5. Vertretungsbefugnis anderer Bundesorgane 97
6. Vertretungs- und Unterzeichnungsformeln der Abkommen. Kritik der Praxis 98
7. Vertretung des Bundes durch ein Land 100
8. Überschreitung der Vertretungsmacht 101
§ 6 Die Vertretung der Länder beim Abschluß von Verwaltungsabkommen mit dem Bund 105
1. Die in den Abkommen genannten Landesorgane 105
2. Die verfassungsmäßigen Vertretungsorgane 105
3. Delegation der Vertretungsbefugnis 108
4. Vertretung der Länder durch die Gemeinsame Konferenz der Kultus- und Finanzminister der Länder der Bundesrepublik Deutschland 110
5. Besonderheiten interner Willensbildung vor dem Abschluß von Verwaltungsabkommen 111
6. Überschreitung der Vertretungsmacht. Mängel interner Willensbildung 113
§ 7 Das Inkrafttreten des Verwaltungsabkommens, die Inkraftsetzung seiner Vorschriften und seine Veröffentlichung 114
1. Das Inkrafttreten für die Partner 114
2. Die Inkraftsetzung für staatliche Verwaltungsstellen und Dritte 114
3. Veröffentlichung und Bekanntgabe der Verwaltungsabkommen 118
§ 8 Die Beendigung von Bund-Länder-Verwaltungsabkommen 122
1. Erfüllung und Zweckerledigung 122
2. Kündigung 123
3. Befristung und auflösende Bedingung 124
4. Vertragliche Aufhebung 125
5. Veränderung der Umstände 125
6. Beendigung durch Gesetz 125
a) Stellungnahmen in Literatur und Rechtsprechung 126
b) Vorrang des Gesetzes. Vertragswidrige Gesetze 127
Dritter Abschnitt: Die Zulässigkeit von Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern und ihre Grenzen 131
§ 9 Allgemeine Zulässigkeit von Yerwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern 131
1. Möglichkeiten bundesverfassungsrechtlicher Kooperations- und Koordinationsformen und -mittel 131
2. Positives Verfassungsrecht und Bund-Länder-Abkommen 132
3. Historischer Rückblick und rechtsvergleichender Überblick 133
4. Zulässigkeitsgründe aus der bundesstaatlichen Staatsordnung 134
5. Die Gleichordnung der Partner 135
6. Zusammenfassung 137
§ 10 Pflichtabkommen zwischen Bund und Ländern 138
1. Fragestellung 138
2. Abschlußpflicht aus dem Grundsatz der Bundestreue 138
3. Abschlußpflicht für den Bund aufgrund der rechtlichen Gleichstellung der Länder 141
4. Abschlußpflicht aus dem Homogenitätsgebot 142
5. Abschlußpflicht aufgrund Art. 3 Abs. 1 GG 142
6. Abschlußpflicht aus Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG 143
7. Gesetzliche Pflichtabkommen 144
8. Motive für die Versuche, die Freiwilligkeit des Vertragschlusses zu einer Pflichtigkeit zu verstärken 144
§ 11 Methodische und interpretatorische Grundsätze und Bedenken für eine Bestimmung von Zulässigkeitsgrenzen bei Yerwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern 147
1. Bestimmung allgemeiner Zulässigkeits- und Unzulässigkeitsbereiche 147
a) Bisherige Beschreibungsversuche für positive oder negative Zulässigkeitsbereiche 147
b) Kritik dieser Beschreibungsversuche 148
2. Eigene Methode der Zulässigkeitsprüfung 149
3. Zulässigkeitsprüfung und Verfassungsinterpretation 150
4. Kritik einer Zulässigkeitsprüfung an Hand verfassungspolitischer Programmbegriffe oder verfassungshistorischer Leitbilder 154
5. Verfassungspolitische Erwägungen für eine Einschränkung der Vertragspraxis 158
§ 12 Verfassungseinwirkende Verwaltungsabkommen zwischen Bund und Ländern 164
1. Verfassungsändernde, -ergänzende, -erweiternde, -aufhebende und -suspendierende Verwaltungsabkommen 164
2. Verfassungslückenfüllende Verwaltungsabkommen 165
3. Verfassungskonkretisierende Verwaltungsabkommen 166
4. Verfassungsinterpretierende Verwaltungsabkommen 167
§ 13 Zulässigkeitsprobleme im Verhältnis von Verwaltungsabkommen und Gesetz 169
1. Vorbemerkung zum Verhältsnis von Gesetz und Verwaltungsabkommen 169
2. Der Vorrang des Gesetzes als Zulässigkeitsgrenze 170
a) Gesetzeswidersprechende Verwaltungsabkommen 170
b) Gesetzesdurchführende und ermessensbeschränkende Verwaltungsabkommen 172
c) Gesetzesinterpretierende Verwaltungsabkommen 174
3. Allgemeinheit des Gesetzes und Verwaltungsabkommen 175
§ 14 Zuständigkeitsvereinbarungen 177
1. Vorkommen. Begriff 177
2. Häufigkeit und Wichtigkeit der Übertragungsabkommen 177
3. Umdeutung von Übertragungs- in Vergleichs- oder Interpretationsabkommen 178
4. Beispiele für Übertragungsabkommen 180
5. Intensitätsstufen der Übertragung 181
a) Übertragung quoad substantiam 182
b) Übertragung quoad usum 183
6. Rechtsstaatliche Bedenken gegen Ausübungsübertragungen 183
7. Bundesstaatliche Bedenken gegen Ausübungsübertragungen 186
a) Grundsatz der Eigenwahrnehmung bundesstaatlicher Zuständigkeiten 186
b) Geschlossenheit der bundesstaatlichen Verwaltungstypen 190
8. Vertragliche Zuständigkeitsübertragungen zur Wahrnehmung in fremdem Namen 193
9. Verwaltungsabkommen zur Einrichtung einer Bundesauftragsverwaltung 196
10. Verwaltungsabkommen, die Gesetzgebungszuständigkeiten und Zuständigkeiten der am Gesetzgebungsverfahren Beteiligten betreffen 198
a) „Paktierte Gesetzgebung" 198
b) Vertragliche Bindung des Gesetzesinitiativrechts 199
c) Ausschluß des Gesetzgebungsbedürfnisses im Sinne des Art. 72 Abs. 2 GG durch Verwaltungsabkommen 202
§ 15 Vertraglich begründete Mischverwaltung und Ingerenzrechte 205
1. Überblick 205
2. Bundesstaatliche Ingerenzen 205
3. Vertragsbegründete Ingerenzrechte des Bundes auf die Landesverwaltung 208
a) Selbstbeschränkungsfreiheit der Länder 208
b) Die Abkommen über die Besatzungslastenverwaltung 208
c) Die Abkommen über die Bereitschaftspolizeien der Länder 211
d) Der Verfügungsspielraum der Länder über Selbständigkeit und Eigenverantwortlichkeit ihrer Verwaltungsführung 212
e) Möglichkeiten zulässiger Einflußnahme des Bundes auf die Landesverwaltung aufgrund von Abkommen 214
4. Vertragsbegründete Ingerenzrechte der Länder auf die Bundesverwaltung 216
5. Vereinbarte Verwaltungsvorschriften und -richtlinien 219
6. Vereinbarte Mitwirkung bei der Beamtenbestellung 222
§ 16 Vertraglich begründete Beteiligungsverwaltung und Gemeinschaftsorganisation von Bund und Ländern 225
1. Arten vertraglich begründeter, institutionalisierter Gemeinschaftsverwaltung 225
2. Bestandsaufnahme der institutionalisierten Bund-Länder-Beteiligungsverwaltung 227
3. Institutionelle Einordnung verdeckter Gemeinschaftseinrichtungen 229
4. Stellungnahmen der Literatur. Kritik 230
5. Funktionelle Umdeutung institutionalisierter Beteiligungsverwaltung 232
6. Zulässigkeitsschranken einer Beteiligungsverwaltung 234
7. Verkürzung der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Exekutive 235
8. Vereinbarte Gemeinschaftsorganisation 237
9. Umgliederung einzelstaatlicher Verwaltungseinheiten 238
§ 17 Echte Gemeinschaftseinrichtungen des Bundes und der Länder aufgrund von Verwaltungsabkommen 239
1. Vorbemerkung 239
2. Bestandsaufnahme 239
a) Allgemein eingrenzende Charakteristika echter Gemeinschaftseinrichtungen 239
b) Übersicht über bestehende Gemeinschaftseinrichtungen 240
c) Kriterien für eine institutionell-organisatorische Gemeinsamkeit der bisherigen Einrichtungen 247
d) Delegiertenkonferenzen 248
3. Verfassungsrechtliche Fragestellungen 249
4. Verwaltungsabkommen als vertraglicher Gemeinschaftsorganisationsakt im Bundesstaatsrecht 250
5. Zulässigkeitsbeschränkungen durch Gesetzesvorbehalte 254
6. Unvereinbarkeit öffentlicher, institutionell-organisatorisch gemeinsamer Einrichtungen mit den Ordnungsvorstellungen des Grundgesetzes 258
a) Bedeutung institutionell-organisatorischer Gemeinsamkeit: Institutionelle Neutralität oder Organisationsverbund 258
b) Vertragskooperation und Organisationskooperation 261
c) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit dem Wesen des Institutionell-Öffentlichen 261
d) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit dem organisatorischen Trennungsprinzip des Grundgesetzes 264
e) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit den an den institutionellen Status einer Einrichtung anknüpfenden Grundgesetznormen 265
f) Unvereinbarkeit gemeinschaftlicher Einrichtungen mit landesverfassungsrechtlichen Ordnungsvorstellungen 268
g) Zwischenergebnis 269
7. Vergemeinschaftung von Aufgaben und Befugnissen des Bundes und der Länder in Gemeinschaftseinrichtungen 269
a) Bedenken gegen eine Auf gabenübertragung auf Gemeinschaftseinrichtungen 269
b) Insbesondere: Gemeinschaftsregierung, Kulturräte 273
8. Demokratiegebot und parlamentarische Kontrolle 277
a) Demokratische Legitimität von Gemeinschaftseinrichtungen 277
b) Parlamentarische Kontrolle der Organtätigkeit 278
9. Ergebnis 282
Vierter Abschnitt: Vertragsdurchsetzung und Entscheidung von Rechtsstreitigkeiten 283
§ 18 Außergerichtliche Vertragsdurchsetzung 283
1. Vorbemerkung 283
2. Bundesaufsicht und Bundeszwang als Durchsetzungsmittel 283
a) Bundesaufsicht 283
b) Bundeszwang 284
3. Bundesaufsicht und Bundeszwang zur Durchsetzung abkommensparalleler Verfassungs- oder Bundesrechtspflichten 285
§ 19 Der Rechtsweg zu den staatlichen Gerichten bei Abkommensstreitigkeiten 287
1. Inzidentkontrolle, Organstreitigkeiten 287
2. Historische Vorbilder 288
3. Zuständigkeiten des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts 288
a) Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG 288
b) Gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 3 und 4 GG 288
c) Gemäß § 50 Abs. 1 Nr. 1 VwGO 289
d) Zuständigkeiten für typische Abkommensstreitigkeiten 290
§ 20 Vereinbarte Schiedsgerichtsbarkeit 291
1. Der Schiedsvertrag über die Regelung von Abkommensstreitigkeiten aus dem Abkommen über das Polizei-Institut Hiltrup 291
2. Schiedsgerichtsbarkeit und Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts 291
3. Schiedsgerichtsbarkeit und Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts 292
Zusammenfassende und abschließende Bemerkungen 295
Anhang: Zusammenstellung der zwischen Bund und Ländern abgeschlossenen Abkommen 299
Literaturverzeichnis 343
Sachverzeichnis 367