Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung

Frank Schürmann

doi:10.3790/978-3-428-47325-0

Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung

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Schürmann, F. (1992). Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung. Strukturen, Medien, Auftrag und Grenzen eines informalen Instruments der Staatsleitung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-47325-0

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Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung

Strukturen, Medien, Auftrag und Grenzen eines informalen Instruments der Staatsleitung

Schürmann, Frank

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 611

(1992)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-47325-0
978-3-428-07325-2 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-47325-0
Edition: 1
Language: German
Pages: 492
Collections: NBE POL
NBE WISO
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Political structure & processes
Constitution

Pricing

Institution: € 196.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 129.90 (incl. local VAT if applicable)

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Abkürzungsverzeichnis	17
Einleitung	19
I. Zum Selbstverständnis staatlicher Selbstdarstellung	19
II. Anlaß der Untersuchung und Problemstellung	25
III. Zum Untersuchungstableau	27
1. Teil: Regierungsamtliche Öffentlichkeitsarbeit im Spiegel der Judikatur	28
1. Kapitel: Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Legitimation regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit	28
I. Das Erste Fernsehurteil vom 28. Februar 1961	28
II. Das Erste Parteienfinanzierungsurteil vom 19. Juli 1966	28
III. Das Urteil zur regierungsamtlichen Öffentlichkeitsarbeit im Wahlkampf vom 2. März 1977	30
IV. Das Volkszählungsurteil vom 15. Dezember 1983	30
V. Der AIDS-Beschluß vom 28. Juli 1987	32
2. Kapitel: Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur „Staatsfreiheit" der politischen Willensbildung und zur Chancengleichheit der Parteien	33
I. Der Beschluß über den Volksentscheid zur Badenfrage vom 2. April 1974	33
II. Der Beschluß zum Verfassungsschutzbericht 1973 vom 29. Oktober 1975	34
III. Das erste Urteil zur regierungsamtlichen Öffentlichkeitsarbeit im Wahlkampf vom 2. März 1977	35
1. Sondervoten der Richter Dr. Geiger und Hirsch	39
2. Sondervotum des Richters Dr. Rottmann	40
IV. Die zweite Entscheidung zur regierungsamtlichen Öffentlichkeitsarbeit im Wahlkampf vom 23. Februar 1983	41
3. Kapitel: Die Anschlußjudikatur der Landesverfassungs- und -verwaltungsgerichte sowie des Bundesverwaltungsgerichts zur Abgrenzung von Öffentlichkeitsarbeit und Wahlwerbung	43
I. Inhaltlich unbeanstandete Maßnahmen	44
II. Inhaltlich unbeanstandete, aber dennoch nicht wettbewerbsneutrale Maßnahmen	46
III. „Offenkundige" Grenzüberschreitungen	47
IV. Die hinreichende Gewichtigkeit	47
4. Kapitel Öffentlichkeitsarbeit und Grundrechtseingriff	50
Ergebnis	51
2. Teil: Grundlagen	53
1. Kapitel: Gibt es einen Rechtsbegriff „Öffentlichkeitsarbeit"?	53
I. Der Begriff „Öffentlichkeitsarbeit" im Schrifttum	53
II. Der Begriff „Öffentlichkeitsarbeit" in der Judikatur	56
1. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	56
2. Die sonstige verfassungs- und verwaltungsgerichtliche Judikatur	59
3. Zwischenergebnis	60
III. Normative Annäherungen an den Begriff „Öffentlichkeitsarbeit"	61
1. Bundeshaushaltsrecht	61
2. Sonstige Bundes- und Landesgesetze	64
3. Sonstige Rechtsquellen	66
a) Der Organisationserlaß des Bundeskanzlers vom 18. Januar 1977	66
b) Der Erlaß des Bundesministers der Verteidigung vom 1. November 1977	66
4. Zwischenergebnis	67
IV. Abgrenzung zum Begriff „Propaganda"	67
1. Der allgemeine Sprachgebrauch	67
2. Die Gesetzessprache	71
3. Verwendung des Propagandabegriffs in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	72
4. Bewertung	72
V. Ergebnis	73
2. Kapitel: Organisationsstrukturen regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit	75
I. Die ressortspezifische Öffentlichkeitsarbeit	75
II. Die ressortübergreifende Öffentlichkeitsarbeit des Presse- und Informationsamtes der Bundesregierung	77
1. Aufgaben	77
2. Organisation	80
a) Das Bundespresseamt als Organ	80
b) Das Bundespresseamt als Behörde	82
c) Stellung des Bundespresseamtes im System der Bundesverwaltung	82
d) Amt und Funktion des Regierungssprechers	90
aa) Der Regierungssprecher als beamteter Staatssekretär	90
aaa) Dienstrechtliche Probleme	90
bbb) Funktionale Probleme	91
bb) Der Regierungssprecher als Parlamentarischer Staatssekretär	93
cc) Der Regierungssprecher als Bundesminister für besondere Aufgaben	94
e) Die Binnenstruktur des Bundespresseamtes	98
aa) Leitungsebene	98
bb) Abteilungsebene	99
III. Koordinierung der Außeninformation der Bundesregierung	101
3. Kapitel: Die Erscheinungsformen regierungsamtlicher Informationsmaßnahmen in der gegenwärtigen Praxis	103
I. Differenzierung nach dem Kommunikationsinhalt	104
1. Tatsacheninformation	104
2. Bewertung	105
3. Empfehlungen, Appelle, Warnungen	105
II. Differenzierung nach dem Kommunikationsmittel	106
1. Die unmittelbare bezahlte Öffentlichkeitsarbeit	106
a) Broschüren und andere Druckschriften	106
b) Beteiligung an Publikationen Dritter	108
c) Informations- und Pressedienste	108
d) Materndienste	109
e) Anzeigen, Beilagen, Beihefter	109
f) „Redaktionelle" Anzeigen und Beilagen	110
g) Plakate	110
h) Direkt Werbung	110
i) Elektronische Medien	111
j) Mobile Maßnahmen	111
k) Die Vertriebsorganisation	111
2. Die unmittelbare unbezahlte Öffentlichkeitsarbeit	112
3. Die mittelbare bezahlte Öffentlichkeitsarbeit	113
4. Die mittelbare unbezahlte Öffentlichkeitsarbeit (Pressearbeit)	113
a) Allgemeine Pressekonferenzen	113
b) Hintergrundgespräche, Interviewpolitik	117
3. Teil: Kompetenzgrundlagen der Regierung zur Öffentlichkeitsarbeit	118
1. Kapitel: Die Verfassungskompetenzen der Regierung zur Öffentlichkeitsarbeit	119
I. Kein Rückgriff auf Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG	120
II. Die Ableitung aus der Aufgabenkompetenz	122
1. Der Ansatz in der Literatur	122
2. Position der Rechtsprechung	124
III. Die Ableitung der verfassungsrechtlichen Verpflichtung der Regierung zur Öffentlichkeitsarbeit	125
1. Die Ableitung aus dem Demokratieprinzip	125
a) Der Prozeß der politischen Willensbildung	126
aa) Das Volk als kreatives Staatsorgan	126
bb) Das Volk als Mitautor der öffentlichen Meinung	128
b) Das Gebot der Publizität des Regierungshandelns	130
c) Die Pflicht der Regierung zum Ausgleich gesellschaftlicher Kommunikationsstörungen	132
aa) Die Kommunikationsordnung des Grundgesetzes	133
bb) Die Organisation der Massenkommunikation in den Medien	137
cc) Die Effektivität des Informationshandelns und ihre Abhängigkeit von der tatsächlichen Konsensfähigkeit und Aufnahmebereitschaft der Bürger	141
d) Die Mitbestimmung der öffentlichen Meinung durch regierungsamtliche Öffentlichkeitsarbeit	147
2. Die Ableitung des Informationsgebotes aus dem Rechtsstaatsprinzip	156
a) Das Rechtsstaatsprinzip als Verfassungsgrundsatz	157
b) Konkretisierung des Rechtsstaatsprinzips mit Blick auf das Informationsgebot	158
aa) Das rechtsstaatliche Gebot der Verbreitung und Verständlichmachung von Rechtsnormen	158
bb) Das Informationsgebot aus Art. 19 Abs. 4 GG	161
cc) Das Informationsgebot aus den Grundrechten	163
dd) Der Vorrang sprachlicher vor tatsächlicher Gewalt	164
c) Die Reichweitenbestimmung der rechtsstaatlichen Informationspflicht durch den Zustand der Gesetzgebung	165
3. Ergebnis	169
2. Kapitel: Sonderbefugnisse der Regierung zur Meinungsäußerung und Verlautbarung	171
I. Das parlamentarische Redeprivileg	171
II. Das Verlautbarungsrecht	173
1. Der rundfunkrechtliche Standort des Verlautbarungsrechts	174
a) „Verlautbarungen" in den Programmen des ZDF und der Rundfunkanstalten des Bundes	175
b) „Verlautbarungen" in den Landesrundfunkanstalten	176
c) „Verlautbarungen" im ARD-Gemeinschaftsprogramm	177
d) „Verlautbarungen" im privaten Rundfunk	177
2. Die Verfassungsmäßigkeit der Verlautbarungsvorschriften	179
a) Der Grundsatz der Staatsferne des Rundfunks	179
b) Allgemeines Gesetz im Sinne von Art. 5 Abs. 2 GG	179
c) Auslegung der Verlautbarungsvorschriften im Lichte der Wechselwirkungslehre	181
4. Teil: Öffentlichkeitsarbeit und Parlamentsvorbehalt	187
1. Kapitel: Inhalt und Grenzen des Parlamentsvorbehalts	187
I. Die Wesentlichkeitstheorie des Bundesverfassungsgerichts	187
II. Grenzen des Gesetzesvorbehalts	190
2. Kapitel: Öffentlichkeitsarbeit als Bestandteil des zugriffsfesten Kernbereichs der Exekutive	191
I. Der Regierungsbegriff	192
II. Öffentlichkeitsarbeit als Staatsleitung	194
III. Die Regelungsfeindlichkeit der Materie	196
IV. Die Wahrung der Kontrollfunktion des Parlaments durch die etatgesetzliche Bereitstellung der Mittel	198
V. Gewaltenübergreifende Öffentlichkeitsarbeit	200
VI. Ergebnis	201
5. Teil: Ansprüche gegen die Regierung auf Information	202
1. Kapitel: Das subjektive Informationsrecht des Bürgers	202
I. Der Zugang zu Informationen im internationalen Vergleich	202
II. Verankerung eines subjektiven Rechts des Bürgers auf Information im Völkerrecht	205
III. Der verfassungsrechtliche Informationsanspruch aus Art. 5 Abs. 1 Satz 1 2. Halbsatz GG	206
1. Übersicht über den Meinungsstand	206
a) Befürworter	206
b) Gegner	207
c) Vermittelnde Ansicht	209
2. Stellungnahme	210
3. Ergebnis	215
2. Kapitel: Der Rechtsanspruch der Presse auf regierungsamtliche Information	215
I. Der verfassungsrechtliche Informationsanspruch der Presse aus Art. 5 Abs.1 Satz2GG	215
1. Die Position der Rechtsprechung	216
2. Die Position der Literatur	218
II. Informationsansprüche der Presse nach den Landespressegesetzen	223
1. Anspruch auf Auskunft auf Verlangen	224
2. Kein Anspruch auf selbsttätige Unterrichtung durch die Bundesregierung	225
III. Derivative Teilhabeansprüche der Presse aus dem Gleichbehandlungsgrundsatz	226
1. Beschränkung des Kreises der Berechtigten	228
a) Das Auswahlkriterium des politischen Standortes	228
b) Das Auswahlkriterium der fachlichen Qualifikation	229
c) Das Auswahlkriterium der Raumkapazität	230
d) Das Auswahlkriterium der Kommunikationseffizienz	230
e) Sonstige Ausschlußgründe	231
2. Beschränkungen bei Zeit, Inhalt und Umfang	232
IV. Zur Zulässigkeit von Nachrichtensperren	232
1. Begriffliche Abgrenzung	232
2. Rechtfertigung von Nachrichtensperren	234
6. Teil: Modale Schranken regierungsamtlicher Öffentlichkeitsarbeit	240
1. Kapitel: Die Wahrung der Aufgaben- und Verbandskompetenz	240
I. Das „ureigene verfassungsmäßige Recht" der Bundesregierung zur politischen Meinungsäußerung	242
II. Tatsacheninformationen und Erläuterungen in der Vorbereitungs- und Planungsphase	244
III. Öffentlichkeitsarbeit zur gezielten Vorbereitung oder Begleitung einer bereits getroffenen Entscheidung	244
1. Die Vielfalt der Annexverbindungen	245
2. Die Systemimmanenz der Überschneidung von Informationszuständigkeiten	248
3. Informationskooperation zwischen Bund und Ländern	251
4. Politik durch Öffentlichkeitsarbeit — Gefahrenabwehr und Gefahrenprävention	252
IV. Ergebnis	257
2. Kapitel: Grundrechte als Schranken der Öffentlichkeitsarbeit	258
I. Information und Grundrechtseingriff	262
1. Die Bestimmung des thematischen Schutzbereichs	262
a) Schutzbereichsbestimmung	263
b) Der Dissens innerhalb der Schutzbereichsdogmatik	268
2. Zur Eingriffsqualität staatlichen Informationshandelns	272
a) Der traditionelle „diagnostische" Eingriffsbegriff	272
b) Der moderne Eingriffsbegriff	277
c) Die Skalierung des Eingriffstatbestandes	280
aa) Das eingriffsneutrale Informationshandeln	281
bb) Warnungen und Empfehlungen	283
cc) Der gezielte, vollzugsgleiche Informationseingriff	284
II. Zur Rechtfertigung des Informationseingriffs	285
1. Die verfassungsunmittelbare Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen durch Information, Aufklärung und Warnung zum Zwecke der Staatsleitung	287
2. Die Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen durch Aufgabenzuweisungsnormen	295
3. Die Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen durch Befugnisnormen	300
III. Ergebnis	301
3. Kapitel: Sonstige allgemeine Schranken	302
I. Das Neutralitätsgebot	302
1. Die Pflicht der Regierung zu parteipolitischer Neutralität	302
2. Die Pflicht der Regierung zu weltanschaulich-religiöser Neutralität	306
3. Die Pflicht der Regierung zur Meinungsneutralität	307
II. Zur Zulässigkeit werblicher Öffentlichkeitsarbeit	307
III. Das Sachlichkeitsgebot	312
IV. Die Relevanz des Grundsatzes der „Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit"	313
V. Zur Zulässigkeit staatseigener Medien	315
1. Eigenpublikationen	315
a) Zeitungsähnliche Publikationen	318
b) Broschüren und Bücher	320
2. Der Zugang der Bundesregierung zu den elektronischen Medien	322
a) Teilhabe der Regierung am Kabelrundfunk zur Verbreitung von Tatsacheninformationen	326
b) Programmungebundene Teilhabe an rundfunkähnlichen Kommunikationsdiensten	328
aa) Videotext	328
bb) Bildschirmtext	329
VI. Presserechtliche Schranken	331
VII. Das Hindernis des entgegenstehenden Willens des Empfängers bei aufgedrängter Information	334
7. Teil: Grenzen im Wahlkampf	336
1. Kapitel: Die in Rechtsprechung und Literatur entwickelten Abgrenzungskriterien	338
I. Die Schranke der Verbandskompetenz	338
II. Historischer Exkurs: Grenzziehung durch Wahltermine in der DDR?	340
1. Verfassungsrechtliche Grundlagen für die Ausgestaltung der Rechtsbeziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR	341
2. Der Grundlagenvertrag vom 21. Dezember 1972	342
3. Ergebnis	344
III. Das Neutralitätsgebot in seiner Ausformung als Verbot des Hineinwirkens in den Wahlkampf	344
IV. Die von der Rechtsprechung entwickelten Abgrenzungskriterien	347
1. Der Zeitfaktor „Vorwahlzeit"	347
2. Die Indizwirkung des Werbekonzepts	351
a) beim Inhalt	351
b) bei der äußeren Form	353
c) bei der Vertriebsweise	354
d) bei der Frequenz	355
3. Das Erheblichkeitsmerkmal der „ins Gewicht fallenden Häufung und Massivität offenkundiger Grenzüberschreitungen"	356
a) Evidenz der Grenzüberschreitung	359
b) Gewichtigkeit	360
c) Häufung und/oder Massivität	361
4. Wettbewerbsneutrale Öffentlichkeitsarbeit	362
5. Aktivitäten von Regierungsmitgliedern	365
2. Kapitel: Kritik an der Argumentation des Bundesverfassungsgerichts	367
I. Das Gefahrenverdachtsmoment und seine Begründetheit	369
1. Die Schlußfolgerung des Bundesverfassungsgerichts aus der Sicht der Medienwirkungsforschung	371
2. Vorsorge unterhalb der Schwelle der Wahrscheinlichkeit	383
II. Das Abwägungsdefizit bei der Herstellung praktischer Konkordanz	384
1. Die Beeinträchtigung staatlicher Publizität	385
2. Die Dämpfung des politischen Diskurses	387
3. Die Fremdbestimmung des „mündigen Bürgers"	388
III. Die Unzulänglichkeit der Kontrollmaßstäbe zur Konkretisierung des Gefahrenverdachts durch zeitliche und formelle Abgrenzung	392
1. Der fehlsame Kontrollmaßstab der äußeren Aufmachung	392
2. Die Willkür des zeitlichen Interlokuts	393
3. Zwischenergebnis	395
4. Lösungsweg: Das Verbot kollusiven Zusammenwirkens zwischen Regierung und Parteien	396
3. Kapitel: Die Bindungswirkung der einschlägigen bundesverfassungsgerichtlichen Judikatur	397
I. Der Umfang der Bindungswirkung nach § 31 ΒVerfGG	397
II. Grenzen der Bindungswirkung	400
1. Die Möglichkeit abweichender gesetzlicher Regelung	400
2. Die Möglichkeit des „Zuwiderhandelns auf Probe"	401
8. Teil: Zusammenfassung der Ergebnisse	403
Literaturverzeichnis	411
Anhang	453
Teil 1 — Dokumente und Tabellen	453
A Organisationsplan des BPA	I
Β Schreiben des BMI an den BMJ vom 10. Januar 1963	455
C Merkblatt des BPA für Bezug und Verteilung von Informationsmaterial der Bundesregierung	458
D Chronologischer Überblick über Wahltermine in der Bundesrepublik Deutschland von 1985 – 1990	460
E Berichte, die dem Deutschen Bundestag von der Bundesregierung vorzulegen sind (Auswahl)	461
Teil 2 — Periodika	463
Teil 3 — Anzeigen	475
Sach- und Personenverzeichnis	485

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