Die normative Steuerung der planerischen Abwägung

Johannes Dreier

doi:10.3790/978-3-428-48581-9

Die normative Steuerung der planerischen Abwägung

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Dreier, J. (1995). Die normative Steuerung der planerischen Abwägung. Strikte Normen, generelle Planungsleitbegriffe, Planungsleitlinien und Optimierungsgebote. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-48581-9

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Die normative Steuerung der planerischen Abwägung

Strikte Normen, generelle Planungsleitbegriffe, Planungsleitlinien und Optimierungsgebote

Dreier, Johannes

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 687

(1995)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-48581-9
978-3-428-08581-1 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-48581-9
Edition: 1
Language: German
Pages: 468
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

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Institution: € 150.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 99.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Ein ungelöstes Zentralproblem der Planungsdogmatik liegt darin, wie der planerische Abwägungsprozeß durch das positive materielle Recht gesteuert wird. In der vorliegenden Arbeit wird versucht, nach der Analyse des Abwägungsgebots die einschlägigen materiellen Normen zu erfassen und ihren unterschiedlichen Bindungsgrad für die planerische Abwägung herauszuarbeiten. Diese Rechtsvorschriften werden systematisiert, ihre Steuerungswirkung analysiert und der Regelungsgehalt der einzelnen Normen unter Einordnung in das entwickelte System festgestellt. Gemeinsamkeiten und Unterschiede im Normierungssystem von Gesamt- und Fachplanung werden aufgezeigt. Die Arbeit will damit einen Beitrag zur inneren Harmonisierung des Umwelt- und Planungsrechts leisten.

Der Autor gelangt zu folgender Systematisierung: Die strikten Normen stehen außerhalb der Abwägung und sind durch sie nicht zu Überwinden. Innerhalb der Abwägung formulieren die generellen Planungsleitbegriffe als hochabstrakte Planungsziele den Planungsauftrag und geben der Abwägung die Richtung vor. Die konkreten Planungsleitlinien helfen bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials, die Optimierungsgebote erlangen bei der Gewichtung der Belange Bedeutung. Verbote mit Befreiungsmöglichkeiten müssen differenziert betrachtet werden.

Einen Schwerpunkt der Abhandlung bilden die Optimierungsgebote, deren Kennzeichnung als Gewichtungsvorgaben näher untersucht wird. Daraus ergibt sich, daß Optimierungsgebote den geschützten Belangen mehr Bedeutung verleihen wollen. Dies schlägt sich vor allem in einer höheren Untersuchungsintensität, einem größeren Begründungsaufwand bei der Überwindung und einer dichteren Kontrolle nieder. Vorschriften, wie § 50 BImSchG, das Vermeidungsgebot des § 8 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG, das Unterlassungsgebot des § 8 Abs. 3 BNatSchG, die Bodenschutzklausel des § 1 Abs. 5 Satz 3 BauGB, die Umwidmungssperrklausel des § 1 Abs. 5 Satz 4 BauGB, § 1 Abs. 1 BauGBMaßnahmenG, § 12 UVPG und § 7 Satz 4 BauGB werden diskutiert und als Optimierungsgebote eingestuft.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsübersicht	7
Inhaltsverzeichnis	9
Abkürzungsverzeichnis	19
1. Kapitel: Einführung	27
Α. Einleitung	27
Β. Problemstellung	31
1. Die strikten Normen	32
2. Die Abwägungsdirektiven	33
3. Die Optimierungsgebote als Abwägungsdirektiven für die Gewichtung	35
a) Die rechtspolitische Diskussion	35
b) Das Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. März 1985	37
c) Die dadurch aufgeworfenen Fragen	37
C. Gang der Untersuchung	38
1. Teil: Die planerische Abwägung	41
2. Kapitel: Berechtigung und Reichweite der planerischen Abwägungsdogmatik	41
A. Einführung	41
B. Die unterschiedliche Determinierung der Abwägungskategorien	43
1. Unbestimmte Rechtsbegriffe, Verwaltungsermessen und planerische Abwägung	43
2. Nachvollziehende und planerische Abwägung	44
C. Die Abwägungsdogmatik als Reaktion auf die planerische Gestaltungsfreiheit	45
1. Die planerische Gestaltungsfreiheit	45
a) Die komplexe Sachstruktur	46
b) Die finale Normstruktur	47
c) Die Pluralität der Ziele	49
d) Fazit	49
2. Die notwendige Reaktion des Rechts	50
D. Die Abwägungsdogmatik als Muster zur rechtlichen Bewältigung komplexer Entscheidungen	51
3. Kapitel: Struktur der planerischen Abwägung	55
A. Einführung	55
B. Abwägungsphasen	56
1. Das Drei-Phasen-Modell	56
2. Das Bundesverwaltungsgericht	57
3. Das Zwei-Phasen-Modell	59
4. Diskussion	59
5. Fazit	64
C. Abwägungsvorgang und Abwägungsergebnis	64
4. Kapitel: Die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials	66
A. Einführung	66
B. Das Abwägungsmaterial	66
1. Die Belange	66
2. Die Belangkategorien	67
3. Der Abwägungsraum	68
C. Die Zusammenstellung	69
D. Der Umfang des Abwägungsmaterials	72
1. Betroffenheit	73
2. Erkennbarkeit	73
3. Schutzwürdigkeit	74
E. Ergebnis	75
5. Kapitel: Die Gewichtung der Belange	76
A. Einführung	76
B. Analyse der Gewichtung	76
1. Die inhaltlichen Teilaspekte der Gewichtung	77
2. Die Phasen des Gewichtungsprozesses	78
C. Die Determinanten für die Gewichtung	79
1. Die konkrete Situation	79
a) Bedeutung	80
b) Betroffenheit	83
c) Zwischenergebnis	84
2. Die Abwägungsgrundsätze	85
3. Die normativen Gewichtungsvorgaben	88
a) Grundsätzliche Möglichkeit der gesetzlichen Steuerung	90
b) Abgrenzung der normativen Gewichtungsvorgaben	91
c) Zwischenergebnis	93
D. Ergebnis.	93
2. Teil: Die normative Steuerung	95
6. Kapitel: Das System der normativen Steuerung im Planungsrecht	95
A. Einführung	95
B. Strikte Normen und Abwägungsdirektiven	96
1. Inhaltliche und terminologische Abgrenzung	96
2. Normtheoretische Fundierung	97
3. Strikte Normen als äußere Grenze der Abwägung	98
4. Abwägungsdirektiven als Vorschriften zur inneren Steuerung der Abwägung	99
a) Konkrete Planungsleitlinien und generelle Planungsleitbegriffe	102
b) Planungsleitlinien und Optimierungsgebote	103
5. Verfassungsrechtlicher Hintergrund für das System der normativen Steuerung	104
6. Fazit	108
C. Planungsleitsätze	109
1. Bauleitplanung	109
2. Fachplanung	110
a) Darstellung der Entwicklung	110
b) Stellungnahme	113
aa) Inhaltliche Bewertung	113
bb) Terminologische Bewertung	113
cc) Fazit	115
D. Vonang	116
1. Denkmodelle	116
2. Vorrangmodelle und das bestehende System der normativen Steuerung	119
a) Absoluter Vorrang und strikte Norm	120
b) Relativer Vorrang und Optimierungsgebot	121
c) Relativ-absoluter Vorrang	123
d) Fazit	124
7. Kapitel: Die strikten Normen	125
A. Inhaltliche und terminologische Abgrenzung	125
B. Geltungsbereich	126
1. Planfeststellungen	126
2. Bauleitplanung	127
C. Einschlägige Vorschriften	130
1. Verfassungsrechtliche Vorgaben	130
a) Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG	130
b) Art. 14 Abs. 3 GG	131
c) Aufopferungsschwelle des Art. 14 Abs. 1 GG	132
2. Ordnungsrechtliche Mindestgrenze	134
a) § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG und sonstige Schutzauflagenvorschriften	136
b) §§ 5, 22 und 41 BImSchG für Planfeststellungen	141
c) §§ 5, 22 und 41 BImSchG für Bauleitpläne	144
d) § 26 Abs. 2 Satz 1, § 32 b und § 34 Abs. 2 Satz 1 WHG	147
e) § 6 WHG	149
f) Vorschriften zur Bau-und Anlagensicherheit im Fachplanungsrecht	153
g) Schutzgebiete	156
h) Zwischenergebnis	157
3. Rahmenplanungsklauseln	157
a) § 1 Abs. 4 BauGB, § 5 Abs. 4 ROG und sonstige Raumordnungsklauseln	158
b) § 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB	162
c) § 8 Abs. 3 Satz 1 AbfG	162
d) Sonstige verbindliche Umweltfachpläne	163
e) Zwischenergebnis	164
4. Legaldefinitionen?	165
5. Ergebnis	166
8. Kapitel: Die generellen Planungsleitbegriffe	167
A. Inhaltliche und terminologische Abgrenzung	167
B. Einschlägige Vorschriften	168
C. Bedeutung	170
1. Integrationsfunktion	171
2. Abgrenzungsfunktion	171
3. Gewichtungsfunktion?	175
a) Interne Gewichtungsvorgaben?	176
aa) § 1 Abs. 5 Satz 1 BauGB	176
bb) § 37 Abs. 1 Satz 1 FlurbG	177
b) Externe Gewichtungsvorgaben?	179
aa) § 1 Abs. 1 BNatSchG	179
bb) § 1 a Abs. 1 WHG	181
c) Zwischenergebnis	183
4. Ergebnis	184
9. Kapitel: Die Planungsleitlinien	185
A. Inhaltliche und terminologische Abgrenzung	185
B. Einschlägige Vorschriften	185
1. Leitlinienkataloge	186
2. Einzelne Leitlinien	189
C. Bedeutung	194
1. Hinweisfunktion	196
2. Gewichtungsfunktion?	199
a) Interne Gewichtungsvorgaben innerhalb von Leitlinienkatalogen?	200
aa) § 1 Abs. 5 Satz 2 BauGB	200
bb) § 2 Abs. 1 ROG	202
(1) Umweltschutz	204
(2) Wohnungsbau	206
(3) Rohstoffsicherung	206
(4) Fazit	207
b) Interne Gewichtungsvorgaben durch einzelne Planungsleitlinien?	207
aa) §31 Abs. la WHG	208
bb) § 6 Abs. 2 Satz 1 LuftVG	209
c) Externe Gewichtungsvorgaben durch fachspezifische Planungsleitlinien?	211
aa) § 2 Abs. 1 BNatSchG	211
bb) § 7 BHO	212
d) Zwischenergebnis	213
3. Ergebnis	214
10. Kapitel: Die Optimierungsgebote	215
Erster Abschnitt: Abstrahierende Betrachtung	215
A. Vorläufige inhaltliche und terminologische Abgrenzung	215
1. Vorläufige inhaltliche Abgrenzung	216
2. Terminologische Abgrenzung	216
B. Rechtsprechung und Literatur	221
1. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts	221
a) Urteil vom 22. März 1985 – Β 16	221
b) Urteil vom 5. Dezember 1986 – Flughafen Erdinger Moos	223
c) Beschluß vom 24. August 1987 – Rangierbahnhof München	224
d) Urteil vom 4. Mai 1988 – L 260 n	224
e) Beschluß vom 20. Dezember 1988	224
f) Beschluß vom 27. Januar 1989 – A 98	225
g) Beschluß vom 21. August 1990 – A 7	225
h) Beschluß vom 5. Oktober 1990 – Flughafen Stuttgart	226
i) Weitere Entscheidungen	226
j) Fazit	227
2. Literatur und Instanzgerichte	228
C. Bedeutung	228
1. Gewichtserhöhung	229
a) Probleme	231
aa) Bewertungsprobleme innerhalb einer Kategorie	231
bb) Bewertungsprobleme zwischen verschiedenen Kategorien	232
cc) Konsequenz	233
b) Positive Aspekte	234
c) Fazit	236
2. Möglichst weitgehende Beachtung	236
3. Bedeutung bei der Zusammenstellung des Abwägungsmaterials	241
a) Intensivierung der Ermittlungspflicht	241
aa) Ermittlung der Betroffenheit geschützter Belange?	242
(1) Ausgangspunkt	243
(2) Wirkung des Optimierungsgebots	243
bb) Intensivierte Untersuchung des Betroffenheitsgrades der geschützten Belange	244
(1) Ausgangspunkt	244
(2) Wirkung des Optimierungsgebots	247
cc) Intensivierte Ermittlung des Gewichts der planstützenden Belange und verstärkte Suche nach schonenderen Alternativen	250
b) Einstellungspflicht?	251
4. Ausschlag bei gleichwertigen Alternativen	251
a) Ausgangspunkt	252
aa) Zusammenstellung der Alternativen	253
bb) Auswahl zwischen den Alternativen	254
b) Wirkung des Optimierungsgebots	256
5. Besondere Begründungspflicht	259
a) Ausgangspunkt	259
b) Wirkung des Optimierungsgebots	260
6. Intensivierung und Erleichterung der Kontrolle	263
a) Ausgangspunkt	264
aa) Kontrolldichte	264
bb) Begründung der Regelungs- und Kontrollfreiheit	267
cc) Die Planung	268
b) Wirkung des Optimierungsgebots	270
7. Ergebnis	273
Zweiter Abschnitt: Einschlägige Vorschriften	274
A. § 50 BImSchG	274
1. Einführung	274
2. Rechtsprechung und Literatur	275
3. Stellungnahme	278
a) Wortlaut	278
b) Entstehungsgeschichte	281
c) Gesetzgebungsgeschichte	286
d) Systematik	287
e) Telos	288
f) Fazit	288
4. Die Zuordnung der Gebiete	290
B. Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung	292
1. Einführung	292
2. Geltungsbereich	294
3. Rechtsprechung und Literatur	296
4. Stellungnahme	300
a) 1. Stufe: Pflicht zur Unterlassung vermeidbarer Beeinträchtigungen	301
aa) Generelle Steuerungswirkung	301
bb) Konkrete Reichweite	305
(1) Technische Ausführung des Eingriffs	305
(2) Ort des Eingriffs	306
(3) Eingriff insgesamt?	308
b) 2. Stufe: Ausgleichspflicht	309
c) 3. Stufe: Pflicht zur Unterlassung nachrangiger Eingriffe	311
aa) Verhältnis zur planerischen Abwägung	311
bb) Steuerungswirkung	314
(1) Wortlaut	315
(2) Gesetzgebungsgeschichte	316
(3) Systematik	316
(4) Telos	317
(5) Fazit	317
d) 4. Stufe: Ersatzpflicht	318
e) Ergebnis	318
C § 1 Abs. 5 Satz 3 BauGB	318
1. Einführung	318
2. Rechtsprechung und Literatur	321
3. Stellungnahme	323
a) Wortlaut	323
aa) Abwägungsdirektive	323
bb) Optimierungsgebot	325
b) Gesetzgebungsgeschichte	326
c) Entstehungsgeschichte	329
d) Systematik	330
e) Telos	330
f) Fazit	330
4. Innenentwicklung	331
5. Verdichtung und flächensparende Bauweise	333
6. Abschließende Bewertung	335
D. § 1 Abs. 5 Satz 4 BauGB	336
1. Einführung	336
2. Rechtsprechung und Literatur	336
3. Stellungnahme	338
a) Wortlaut	338
b) Entstehungs-und Gesetzgebungsgeschichte	340
c) Systematik	342
d) Telos	342
e) Fazit	343
Ε. § 1 Abs. 1 Satz 1 BauGB-MaßnahmenG	344
1. Einführung	344
2. Rechtsprechung und Literatur	345
3. Stellungnahme	348
a) Wortlaut	348
b) Entstehungsgeschichte	349
c) Gesetzgebungsgeschichte	349
d) Telos	350
e) Fazit	351
F. § 48 Abs. 1 Satz 2 BBergG	352
1. Einführung	352
2. Rechtsprechung und Literatur	352
3. Stellungnahme	354
4. Geltung im Planungsstadium	354
a) Literatur	355
b) Stellungnahme	356
aa) Wortlaut	356
bb) Gesetzgebungsgeschichte	357
cc) Systematik	358
dd) Telos	359
ee) Fazit	359
G. § 12 UVPG	360
1. Einführung	360
2. Literatur und Rechtsprechung	360
3. Stellungnahme	361
a) Art. 8 UVP-RL	362
b) Wortlaut	363
c) Gesetzgebungsgeschichte	364
d) Telos	365
e) Fazit	366
H. §7 Satz 4 BauGB	368
1. Einführung	368
a) Der verfassungsrechtliche Hintergrund	368
b) Die grundsätzliche Bindung der überörtlichen Planung an die kommunalen Bebauungspläne	369
c) Geltungsbereich von § 7 Satz 4 BauGB	370
2. Literatur	370
3. Stellungnahme	371
a) Wortlaut	372
b) Gesetzgebungsgeschichte	372
c) Telos	373
d) Fazit	373
I. Ergebnis	373
11. Kapitel: Die Verbote mit Befreiungsvorbehalt	375
A. Inhaltliche Abgrenzung	375
B. Einschlägige Vorschriften	376
1. § 31 BNatSchG und entsprechende Landesregelungen	376
2. § 31 BauGB	377
3. Qualifizierte Genehmigungserfordernisse im Denkmalschutzrecht	378
4. § 9 BWaldG und entsprechende Landesregelungen	379
5. Sonstige Dispensklauseln und Soll-Vorschriften	380
C. Bedeutung	381
1. Auseinanderfallen der Entscheidungssubjekte	382
2. Identität der Entscheidungssubjekte	383
a) Abwägungsdirektive	384
b) Optimierungsgebot	384
12. Kapitel: Zusammenfassung und abschließende Bewertung	390
Literaturverzeichnis	399

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