Die Vollzugskontrolle des europäischen Umweltrechts

Silke Albin

doi:10.3790/978-3-428-49722-5

Die Vollzugskontrolle des europäischen Umweltrechts

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Albin, S. (1999). Die Vollzugskontrolle des europäischen Umweltrechts. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-49722-5

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Die Vollzugskontrolle des europäischen Umweltrechts

Albin, Silke

Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 61

(1999)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-49722-5
978-3-428-09722-7 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-49722-5
Edition: 1
Language: German
Pages: 460
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Environment law

Pricing

Institution: € 150.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 99.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Wirksamkeit und Glaubwürdigkeit der europäischen Umweltpolitik leiden seit jeher unter einem unzulänglichen und zögerlichen Vollzug durch die nationalen Behörden. Den Möglichkeiten zur Behebung dieses »Vollzugsdefizits« widmet sich die vorliegende Untersuchung. Hierzu werden zum einen die Kontrollmöglichkeiten in ihren rechtlichen Voraussetzungen und Wirkungen analysiert. Auf der Grundlage breit angelegter empirischer Untersuchungen wird zum anderen die Bedeutung der einzelnen Überwachungsinstrumente in der Praxis herausgearbeitet und bewertet.

Die Autorin offenbart nicht nur strukturelle Schwächen auf der Ebene des mitgliedstaatlichen Vollzugs (z. B. eine mangelhafte personelle und technische Ausstattung von deutschen Umweltbehörden), sondern zeigt auch die Grenzen zentraler Kontrollmechanismen (z. B. Vertragsverletzungsverfahren oder Vorabentscheidungsverfahren) auf. Deshalb, so die Verfasserin, bedarf es zur Vollzugskontrolle des EG-Umweltrechts einer verstärkten Einbindung der noch immer vernachlässigten, durch Bürger und Umweltverbände vertretenen Öffentlichkeit. Langfristig wird, das zeigen die Ergebnisse der Untersuchung, nur eine Dezentralisierung der Vollzugskontrolle eine effektive Überwachung des Gemeinschaftsrechts im Umweltbereich gewährleisten können. Ziel muß es dabei sein, im Zuge der zunehmend bürgerfreundlicheren Rechtsprechung des EuGH zu Direktwirkung und subjektiven Rechten im Gemeinschaftsrecht den einzelnen zur Beteiligung an der Überwachung zu mobilisieren.

Über das Umweltrecht hinaus gewinnt der Band durch grundsätzliche Erwägungen zu Problemen der Vollzugskontrolle des Gemeinschaftsrechts besondere Bedeutung. Der empirische Ansatz macht die Analyse außerdem für Umweltbehörden und Umweltverbände zukünftig zu einem unerläßlichen Begleiter für die tägliche Arbeit.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsübersicht	7
Inhaltsverzeichnis	11
Tabellen- und Übersichtenverzeichnis	21
Abkürzungsverzeichnis	24
Einleitung	29
Teil A: Allgemeine Grundlagen	34
Kapitel 1: Methodisches Vorgehen	34
I. Rechtstatsächlicher Forschungsansatz	34
II. Untersuchungsgegenstand und Fragestellung	37
III. Untersuchungstechniken	38
IV. Die Untersuchungen im einzelnen	39
1. Umfrage bei deutschen Umweltschutzbehörden	39
a) Umfrageziel und Fragetechnik	39
b) Adressatenkreis	40
2. Umfrage bei Umweltverbänden	41
a) Umfrageziel und Fragetechnik	41
b) Bestimmung des Adressatenkreises und Durchführung der Umfrage	43
aa) Deutsche Umweltverbände	43
bb) Umweltverbände ausgewählter anderer Mitgliedstaaten	44
3. Recherchen bei Organen der Europäischen Gemeinschaft	45
4. Auswertung	46
V. Grenzen der Rechtstatsachenforschung	47
Kapitel 2: Begriffliche Voraussetzungen der Kontrolle in einer rechtstatsächlichen Untersuchung	49
I. Der Begriff der Kontrolle	49
II. Kontrolle als Prozeß	53
1. Das Modell der ‘Kontrolle als Prozeß’	53
2. Der Kontrollprozeß im einzelnen	55
III. Folgerungen für den Gang der Untersuchung	57
Kapitel 3: Kontrollgegenstand: Der Vollzug des Gemeinschaftsrechts im Umweltbereich	59
I. Die Vollzugsmaterie: Das Umweltrecht der EG	59
1. Entstehungsgeschichte und Rechtsgrundlagen der EG-Umweltpolitik	59
2. Überblick über sekundärrechtliche EG-Umweltschutzregelungen	61
II. Der Vollzug des gemeinschaftlichen Umweltrechts	64
1. Indirekter Vollzug durch Organe der Mitgliedstaaten	65
a) Mittelbarer und unmittelbarer Vollzug von Gemeinschaftsrecht	65
b) Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben an den indirekten Vollzug	67
aa) Anforderungen an die Umsetzung des Gemeinschaftsrechts	68
bb) Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben an den nationalen Verwaltungsvollzug	70
2. Direkter Vollzug durch Organe der Gemeinschaft	71
III. Das “Vollzugsdefizit” des europäischen Umweltrechts	73
1. Mängel bei der Umsetzung von Umweltrichtlinien	74
a) Nichtmitteilung von Umsetzungsmaßnahmen	74
b) Nichtübereinstimmung von Umsetzungsmaßnahmen	77
2. Mängel bei der Anwendung des europäischen Umweltrechts	81
Teil B: Kontrolle durch nationale Rechtsanwendungsorgane und Instanzen	85
Kapitel 1: Kontrolle durch die Verwaltung	85
I. Der gemeinschaftskonforme Verwaltungsvollzug als Instrument zur Ausgleichung einer mangelhaften Umsetzung des Gemeinschaftsrechts	85
1. Die Prüfungspflicht nationaler Rechtsanwendungsorgane im Hinblick auf die Gemeinschaftskonformität des Verwaltungsvollzugs	85
2. Rechtsinstitute zur Ausgleichung einer mangelhaften Umsetzung von Richtlinien	89
a) Direktwirkung von Richtlinien	89
aa) Die Kontrollfunktion des Instituts der Direktwirkung	89
bb) Die objektive Direktwirkung	91
cc) Rechtliche Grenzen des Sanktionsgedankens: Keine Direktwirkung zu Lasten einzelner	94
dd) Konsequenzen für “Richtlinien mit Doppelwirkung”	98
b) Richtlinienkonforme Auslegung	99
aa) Rechtliche Begründung und Kontrollfunktion	99
bb) Der Anwendungsbereich der richtlinienkonformen Auslegung	102
c) Zur Substitutionswirkung von Direktwirkung und richtlinienkonformer Auslegung	106
d) Das Verhältnis von richtlinienkonformer Auslegung und Direktwirkung	108
II. Die Bedeutung des ordnungsgemäßen Verwaltungsvollzugs in der Praxis	110
1. Die Akzeptanz des Gemeinschaftsrechts als Voraussetzung für seine praktische Wirksamkeit	110
2. Ergebnisse aus der Umfrage bei deutschen Umweltschutzbehörden	112
a) Allgemeine Einschätzung der Vollziehbarkeit europäischer Umweltvorschriften durch deutsche Umweltschutzbehörden	112
b) Personelle Ausstattung der Behörden	114
c) Weiterbildungsmöglichkeiten für Beamte	115
d) Materielle Ausstattung der deutschen Umweltschutzbehörden	116
e) Folgerungen für den Vollzug des europäischen Umweltrechts durch deutsche Behörden	117
Kapitel 2: Kontrolle durch die Öffentlichkeit	120
I. Tatsächliche Handlungsbedingungen für Umweltverbände	120
1. Europäische Organisationsstrukturen	120
2. Handlungsvoraussetzungen nationaler Umweltverbände – Ergebnisse aus der Umfrage	123
a) Binnenstruktur von Umweltverbänden	123
aa) Anzahl und Anstellungsmodus ihrer Mitarbeiter	123
bb) Europarechtliche Fachausrichtung	124
cc) Tätigkeitsbereiche	124
dd) Einflußnahmen oder Pressionen auf die Umweltverbände	125
ee) Mitgliedschaft beim Europäischen Umweltbüro in Brüssel	127
b) Technische Ausstattung der Umweltverbände	129
c) Die Bedeutung des europäischen Umweltrechts aus Sicht der Verbände	130
d) Gesamtanalyse	132
II. Aufdeckung von Vollzugsmängeln durch die Öffentlichkeit	134
1. Zur Bedeutung der Öffentlichkeit bei der Aufdeckung von Mängeln bei der Anwendung und Umsetzung des europäischen Umweltrechts	134
2. Das Umweltinformationsrecht der Öffentlichkeit als Instrument zur Aufdeckung von Anwendungsmängeln	135
a) Rechtliche Grundlagen	136
b) Die tatsächliche Bedeutung der Umweltinformationsrichtlinie – Ergebnisse aus der Umfrage	138
aa) Der Umfang der Geltendmachung von Umweltinformationsansprüchen nach Erlaß der Richtlinie	140
bb) Einzelheiten beim Vollzug des Umweltinformationsgesetzes	144
(1) Bescheidung der Anträge	144
(2) Gebühren	146
(3) Bescheidungsdauer	149
(4) Der Anspruch auf Akteneinsicht	150
cc) Innerbehördliche Aspekte beim Vollzug des UIG	152
dd) Einschätzung des Umweltinformationszugangsrechts durch Verbände und Behörden	153
3. Sonstige Zusammenarbeit von Umweltverbänden und Umweltschutzbehörden – Ergebnisse aus der Umfrage	156
a) Hinweise auf Umweltschutzbeeinträchtigungen an die Behörden	157
b) Umweltverbände als Katalysator von Hinweisen aus der Öffentlichkeit	158
c) Bewertung der Zusammenarbeit aus Sicht der Umweltverbände und der Verwaltung	159
4. Zugangsrechte zu Informationen bei Kommission und Rat	160
III. Instrumente zur Beanstandung von Vollzugsmängeln	163
1. Verfahren auf nationaler Ebene: Kontrolle durch Klagerechte vor nationalen Gerichten	163
a) Primärrechtsschutz vor nationalen Gerichten: Subjektiv-öffentliche Rechte aus Gemeinschaftsrecht und ihre Klagbarkeit im nationalen Recht	165
aa) Maßstab und Voraussetzungen der Ableitung subjektiver Rechte aus Umweltrichtlinien	165
bb) “Betroffenheit” als konstitutives Kriterium für die Klagbarkeit subjektiver Rechte	169
cc) Konsequenzen der Verleihung subjektiver Rechte durch Gemeinschaftsrecht für das deutsche Verwaltungsrecht	175
dd) Praktische Bedeutung der Rechtsprechung	181
b) Gemeinschaftsrechtlich gebotener Sekundärrechtsschutz: Die Staatshaftung	182
aa) Rechtliche Begründung der Staatshaftung	183
bb) Die Funktion der Staatshaftung im Kontext des gemeinschaftlichen Rechtsschutzsystems und seine Bedeutung für die dezentrale Kontrolle	185
cc) Voraussetzungen für die Begründung der Haftung des Staates wegen Verletzungen des Gemeinschaftsrechts	189
(1) Staatshaftung wegen legislativen Unrechts	189
(2) Staatshaftung wegen administrativen Unrechts	194
c) Vorlageverfahren gemäß Art. 177 EGV (Art. 234 EGV n.F.)	195
aa) Rechtliche Grundlagen	196
(1) Gegenstand des Vorabentscheidungsverfahrens	196
(2) Initiatoren von Vorabentscheidungsverfahren	197
(3) Vorlagerecht oder Vorlagepflicht?	198
bb) Sanktionsmöglichkeiten bei Mißachtung der Vorlagepflicht	199
(1) Die Erzwingbarkeit von Vorabentscheidungsverfahren	199
(2) Die Rechtslage in der Bundesrepublik: Verfassungsrechtlich begründete Sanktionsmöglichkeiten	202
d) Zur Bedeutung der nationalen Gerichtsbarkeit in der Praxis	204
2. Verfahren auf europäischer Ebene	213
a) Beschwerdeverfahren bei der Kommission	213
aa) Theoretische Grundlagen	213
bb) Die Bedeutung der Umweltbeschwerde in der Praxis	214
(1) Gegenstand und Herkunft der Beschwerden	215
(2) Modalitäten bei der Bearbeitung der Beschwerden innerhalb der Kommission	218
(3) Bewertung der Umweltbeschwerde durch Umweltverbände und Kommission: Ergebnisse aus der Umfrage	219
(4) Gesamtbewertung	223
b) Petition an das Europäische Parlament	225
aa) Rechtliche Grundlagen	225
bb) Die Bedeutung der Petitionsverfahren in der Praxis	225
(1) Das Petitionsverfahren	225
(2) Anzahl und Herkunft der Petitionen	227
(3) Gesamtbewertung	230
c) Beschwerde beim Europäischen Bürgerbeauftragten	231
aa) Rechtliche Grundlagen und Funktion des Bürgerbeauftragten	231
bb) Tatsächliche Bedeutung des Bürgerbeauftragten	232
d) Direktklagen zum Europäischen Gerichtshof und ihre praktische Relevanz	233
aa) Nichtigkeitsklage gemäß Art. 173 Abs. 4 EGV	233
bb) Untätigkeitsklage gemäß Art. 175 EGV	236
Teil C: Kontrolle durch Organe der Europäischen Gemeinschaft	237
Kapitel 1: Kontrolle durch die Kommission	237
I. Stellung und Funktion der Kommission im europäischen Rechtsschutzsystem	237
II. Organisationsstrukturen innerhalb der Kommission	240
1. Die Organisation der Generaldirektion Umwelt, nukleare Sicherheit und Katastrophenschutz (GD XI)	240
2. Umweltbezogene Einrichtungen in anderen Generaldirektionen	242
3. Die Europäische Umweltagentur	243
4. Weitere Einrichtungen	245
a) IMPEL Netzwerk	246
b) Das Europäische Beratende Forum für Umwelt sowie dauerhafte und umweltgerechte Entwicklung (Europäisches Grünes Forum)	248
III. Instrumente zur Aufdeckung von Vollzugsmängeln	249
1. Auskunfts- und Nachprüfungsrechte der Kommission gemäß Art. 213 EGV (Art. 284 EGV n.F.)	249
2. Rechtspflicht der Mitgliedstaaten zur Erteilung von Auskünften an die Kommission gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 EGV (Art. 10 EGV n.F.)	252
3. Sonstige rechtliche Möglichkeiten	255
4. Das Hilfsmittel der Berichtspflichten der Mitgliedstaaten	256
a) Rechtliche Grundlagen	256
b) Tatsächliche Bedeutung der Berichtspflichten	257
aa) Zur Kontrolle der Umsetzung	258
bb) Zur Kontrolle der Anwendung	259
IV. Das Vertragsverletzungsverfahren nach Art. 169 EGV (Art. 226 EGV n.F.) als Instrument zur Beanstandung von Vollzugsmängeln	264
1. Rechtliche Grundlagen	264
a) Gegenstand des Vertragsverletzungsverfahrens	264
b) Das Verfahren des Art. 169 EGV (Art. 226 EGV n.F.)	265
c) Verfolgungspflicht der Kommission	267
d) Anspruch gegen die Kommission auf Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens	268
e) Das Feststellungsurteil nach Art. 171 Abs. 1 EGV (Art. 228 EGV n.F.)	271
aa) Kein Anordnungsrecht des EuGH	271
bb) Der Umfang der aus Art. 171 Abs. 1 EGV (Art. 228 EGV n.F.) resultierenden Handlungspflicht	272
cc) Adressaten der Handlungspflicht aus Art. 171 Abs. 1 EGV (Art. 228 Abs. 1 EGV n.F.)	279
f) Verstoßverfahren und Sanktionen nach Art. 171 Abs. 2 EGV (Art. 228 EGV n.F.)	280
2. Tatsächliche Bedeutung von Vertragsverletzungsverfahren und Zwangsgeld für die Kontrolle des Vollzugs des europäischen Umweltrechts	284
a) Der Umfang der Nutzung des Vertragsverletzungsverfahrens durch die Kommission	284
b) Die Verfahrenspraxis im einzelnen	287
aa) Informelle Kontakte im Vorfeld	287
bb) Die Einleitung eines Verfahrens nach Art. 169 EGV (Art. 226 EGV n.F.)	289
cc) Materielle Sanktionen	291
c) Besonderheiten bei Vertragsverletzungsverfahren wegen Umsetzungsmängeln	293
aa) Einleitungsgrund: Nichtmitteilung von Umsetzungsmaßnahmen	293
bb) Einleitungsgrund: Nichtübereinstimmung	295
cc) Tatsächliche Verfahren vor dem EuGH	298
d) Besonderheiten bei Vertragsverletzungsverfahren wegen Anwendungsmängeln	299
Kapitel 2: Kontrolle durch das Europäische Parlament	302
I. Interpellationsrecht	302
II. Mißtrauensvotum	303
III. Untersuchungsausschüsse	303
IV. Klagerechte	303
Kapitel 3: Instrumentarium der Mittelkürzung	306
I. Die mangelhafte Berücksichtigung vom Umweltbelangen im Rahmen der gemeinschaftlichen Strukturpolitik	307
II. Kontrollrechte der Kommission	310
1. Rechtliche Grundlagen	310
2. Praktische Bedeutung	313
III. Kontrollrechte des Europäischen Rechnungshofs	316
1. Rechtliche Grundlagen	316
2. Probleme in der Praxis	317
3. Ergebnis	319
Kapitel 4: Vorbeugende Kontrolle während der Gesetzgebungsphase auf Europäischer Ebene	321
I. Kontrolle der gemeinschaftlichen Umweltgesetzgebung	321
1. Die Problematik “programmierter” Vollzugsdefizite	321
2. Rechtliche Grundlagen des europäischen Gesetzgebungsverfahrens	324
a) Die Rechtsgrundlagenproblematik	326
b) Die Rechtsetzungsverfahren	329
aa) Sekundärrechtliche Gesetzgebung	329
bb) Tertiäre Rechtsetzung	332
c) Der Rechtsetzungsprozeß in der Praxis	333
aa) Informelle Vorverhandlungen	334
bb) Die Initiativphase	335
cc) Das Gesetzgebungsverfahren im engeren Sinne	336
dd) Die Beteiligung des Europäischen Parlaments	338
ee) Der Einfluß unabhängiger Interessenverbände	340
ff) Die Komitologie-Rechtsetzung	341
II. Kontrolle der Integration des Umweltschutzes in andere Politiken der Gemeinschaft	343
1. Rechtliche Grundlagen	343
2. Praktische Aspekte bei der Berücksichtigung der Querschnittsklausel	344
III. Die Bedeutung vorbeugender Kontrolle für die Vermeidung von Vollzugsdefiziten	346
Teil D: Bewertung und rechtspolitischer Ausblick	352
Kapitel 1: Die Kontrolle der Anwendung des europäischen Umweltrechts	352
I. Der Prozeßcharakter der Vollzugskontrolle	352
II. Zusammenfassende Analyse	355
III. Vergleichende Bewertung von zentralen und dezentralen Kontrollmechanismen	360
IV. Reformansätze zur Stärkung der Anwendungskontrolle	366
1. Öffnung des Zugangs zu den nationalen Gerichten	366
2. Zulassung europäischer Umweltinspektoren	369
3. Harmonisierung der nationalen Kontrollsysteme durch gemeinschaftliche Vorgaben	371
Kapitel 2: Die Kontrolle der Umsetzung des europäischen Umweltrechts	373
I. Zusammenfassende Analyse	373
II. Vergleichende Bewertung von zentralen und dezentralen Kontrollmechanismen	378
III. Reformansätze zur Stärkung der Umsetzungskontrolle	379
1. Verbesserung der technischen, personellen und fachlichen Vollzugsbedingungen nationaler Umweltschutzbehörden	379
2. Gezielte Hilfestellung gegenüber Vollzugsbehörden durch die nationale Ministerialebene	380
3. Verstärkte Transparenz nationaler und europäischer Entscheidungsprozesse	382
a) Pflicht zur Kennzeichnung nationaler Umsetzungsvorschriften im Hinblick auf ihren gemeinschaftsrechtlichen Ursprung	382
b) Veröffentlichung von Daten und Entscheidungen der Kommission	382
Nachwort	384
Zusammenfassung in Thesen	386
Anhang I: Verzeichnis der Interviewpartner	389
Anhang II: Fragebögen	393
Literaturverzeichnis	421
Sachverzeichnis	454

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