Nichtsteuerliche Abgaben im Steuerstaat
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Nichtsteuerliche Abgaben im Steuerstaat
Ein Beitrag zur dogmatischen Bewältigung von Verleihungsabgaben
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 810
(2000)
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Abstract
Seit jeher schöpft der Staat einzelnen zugewandte Sondervorteile durch die Erhebung von Abgaben ab. Während die finanzverfassungsrechtliche Diskussion herkömmliche Gebühren und Beiträge insoweit toleriert, begegnen Verleihungsgebühren noch immer tiefgreifenden Bedenken. Die vorgelegte Arbeit geht der Frage nach, inwieweit diese Bedenken stichhaltig sind. Schwerpunkte der Auseinandersetzung sind die verfassungsrechtlichen Aussagen zum Tatbestand der Gebühr sowie die Implikationen des Steuerstaates für Vorzugslasten.Am Maßstab des Steuervorrangs weist der Autor nach, daß sich formgetreu erhobene Vorzugslasten gegenüber den Rechtsgütern der Finanzverfassung als schutzgutneutral erweisen und $ainsoweit$z unbedenklich sind. Jedoch zeichnet sich das moderne Gebührenrecht nach Ansicht des Verfassers durch eine Tendenz zur Nivellierung der Anforderungen an gebührenfähige Staatsleistungen aus. Dadurch gewährt es Vorzugslasten ein Entwicklungspotential, das den Steuerstaat des Grundgesetzes in Frage stellt. Vor dessen Aushöhlung schützt das $aSteuerstaatsprinzip,$z das nach Ansicht Drömanns als Träger einer eigenständigen Schutzaussage zu verstehen ist und über die Bedeutung von Steuervorrang und Steuerprimat hinausgeht. Diese Eigenständigkeit des Steuerstaatsprinzips nachzuweisen, ist eines der Hauptanliegen Drömanns. Es mündet in den Vorschlag, daß der Gesetzgeber zur Wahrung der Steuerstaatlichkeit des grundgesetzlich verfaßten Staatswesens im Gesetzgebungsverfahren einer formellen Darlegungslast unterworfen werden soll, in deren Folge er bei der Einführung nichtsteuerlicher Abgaben stets besondere Sachgründe darzulegen hat.Im Ergebnis werden Verleihungsgebühren, die der Autor im Vergleich mit verleihungsnahen Belastungskonzepten wie der Duldungsgebühr und der Ressourcennutzungsgebühr gemessen am Gebührenbegriff für überlegen hält, als grundsätzlich rechtfertigungsfähig betrachtet. Jedoch muß sich der Gesetzgeber bei der Erhebung von Verleihungsgebühren auf einen selbst im Steuerstaat des Grundgesetzes beachtlichen Sachgrund berufen können. Mit der Vorteilsabschöpfung kann ein solcher Sachgrund im Falle sog. regulierungsannexer Verleihungsgebühren gegeben sein. Für internalisierende Verleihungsgebühren (z. B. Wasserentnahmeentgelte) läßt sich ein im Steuerstaat beachtlicher Sachgrund für die außersteuerliche Belastung der Abgabepflichtigen dagegen nur schwer nachweisen.
Table of Contents
Section Title | Page | Action | Price |
---|---|---|---|
Vorwort | 5 | ||
Inhalt | 7 | ||
Einleitung | 13 | ||
Α. Das „Konzept" von der Verleihungsgebühr | 17 | ||
I. Belastungsgründe der „Verleihungsgebühr" | 21 | ||
1. Die Verleihungsgebühr als Abgabe auf die Einräumung von Rechten | 22 | ||
2. Die Verleihungsgebühr als Abgabe auf das Gebrauchmachen von Rechten | 25 | ||
3. Insbesondere: Die sog. Ressourcennutzungsgebühr | 26 | ||
II. Gang der Untersuchung | 28 | ||
III. Anwendungsbereiche und Beispiele für Verleihungsgebühren | 31 | ||
1. Regulierungsannexe Verleihungsabgaben | 32 | ||
2. Internalisierungsabgaben, insbesondere Wasserentnahmeentgelte | 42 | ||
a) Anknüpfung an die Rechtsverleihung | 47 | ||
b) Anknüpfungen an die Wasserentnahme | 48 | ||
3. Zusammenfassung: Die Verleihungsidee als umfassendes Belastungskonzept | 51 | ||
B. Die Verleihungsgebühr in der wissenschaftlichen Auseinandersetzung | 54 | ||
I. Die Behandlung der Verleihungsgebühr in der Literatur | 54 | ||
1. Ablehnende Stimmen | 55 | ||
a) Gebührenfeindlichkeit des Verleihungskonzepts | 55 | ||
b) Kommerzialisierungsdebatte | 57 | ||
c) Unvereinbarkeit mit der sog. Steuerstaatslehre | 60 | ||
2. Befürwortende Ansichten | 63 | ||
3. Anmerkungen zum gegenwärtig erreichten Diskussionsstand | 67 | ||
II. Das Verleihungskonzept in der Rechtsprechung | 68 | ||
1. Verfassungsrechtsprechung | 68 | ||
2. Verwaltungsrechtsprechung | 80 | ||
3. Ergebnis | 88 | ||
C. Ansätze zur verfassungsrechtlichen Beurteilung nichtsteuerlicher Abgaben im Steuerstaat | 90 | ||
I. Verfassungsrechtliche Beurteilungsebenen | 93 | ||
1. Begriffsorientierte Beurteilungsansätze | 96 | ||
2. Verdrängung begrifflicher Einordnungen durch Rechtfertigungserwägungen? | 100 | ||
3. Weitere Beurteilungsansätze | 105 | ||
a) Funktionalistische Gebührendogmatik | 107 | ||
b) Ebenentrennung als heuristisches Prinzip | 111 | ||
II. Vorzugslasten im Steuerstaat | 114 | ||
1. Der „Steuerstaat": Begriff und Bedeutungsebenen | 114 | ||
2. Insbesondere: Der sog. Steuervorrang | 118 | ||
a) Bedeutung der Art. 104 a ff. GG für die bundesstaatliche Finanzverfassung | 119 | ||
b) Zur dogmatischen Einordnung des Steuervorrangs | 120 | ||
c) Der Schutzumfang des Steuervorrangs: Die „drei grundlegenden Prinzipien der Finanzverfassung" | 124 | ||
d) Zur Reichweite des Steuervorrangs als Finanzierungsregel | 128 | ||
e) Gebühren im Lichte der „drei grundlegenden Prinzipien der Finanzverfassung" | 132 | ||
3. Das Steuerstaatsprinzip | 141 | ||
a) Die Rezeption des Steuerstaatsprinzips im Schrifttum | 142 | ||
b) Indizien für eine eigenständige Schutzaussage des Steuerstaatsprinzips | 145 | ||
c) Überlegungen zum Ausbau des Steuerstaatsprinzips zu einem eigenständigen Schutzkonzept | 149 | ||
aa) Der Prinzipienbegriff in der Rechtswissenschaft | 149 | ||
bb) Zur Rechtsverbindlichkeit des Steuerstaatsprinzips | 152 | ||
(1) Das Steuerstaatsprinzip als Ausdruck gesetzesimmanenter Rechtsfortbildung | 154 | ||
(2) Bestehen einer Schutzlücke im positiven Verfassungsrecht | 155 | ||
(3) Das Steuerstaatsprinzip als erweiterte Schutzaussage: Abgrenzung zum Steuervorrang | 160 | ||
cc) Überlegungen zur Konkretisierung des Steuerstaatsprinzips | 165 | ||
(1) Zur Eignung unterschiedlicher Konkretisierungsansätze | 166 | ||
(2) Die Substantiierungslast des Haushaltsgesetzgebers gemäß § 18 Abs. 1 BHO als Vorbild für eine Bindung des Abgabengesetzgebers | 169 | ||
(a) Sinn und Zweck der Darlegungslast | 171 | ||
(b) Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben als Abweichung von der steuerstaatlichen Normalität | 172 | ||
(c) Vereinbarkeit der Darlegungslast mit dem Regelungscharakter finanzverfassungsrechtlicher Normen | 173 | ||
(3) Zu Inhalt und Umfang der Darlegungslast | 178 | ||
4. Zusammenfassung | 184 | ||
D. Das Verleihungskonzept im Lichte des verfassungsrechtlichen Gebührenbegriffs | 188 | ||
I. Gebührenbegriffe | 188 | ||
1. Gebührenbegriffe in Rechtsprechung und Schrifttum | 189 | ||
2. Finanzwissenschaftliches Gebühren Verständnis | 193 | ||
3. Verfassungsrechtliche Eckpunkte des Gebührenbegriffs | 197 | ||
II. Zur Konturierung des verfassungsrechtlichen Gebührentatbestandes | 200 | ||
1. Die staatliche Leistung | 200 | ||
a) Mögliche Ausgangspositionen zur Konturierung des Leistungsbegriffs | 202 | ||
aa) Offener bzw. weiter Gebührenbegriff | 202 | ||
bb) Einschränkungen des Leistungsbegriffs durch Schutzzweckerwägungen | 207 | ||
(1) Teleologische Reduktion des Leistungsbegriffs | 208 | ||
(2) Bindung der Staatsleistung an die rechtfertigungsfähige causa | 210 | ||
(3) Zur Leistungsfähigkeit von Begriffsreduktionen | 213 | ||
b) Die individuelle Zurechenbarkeit von Staatsleistungen | 219 | ||
aa) Umschreibungen der individuellen Zurechenbarkeit im juristischen Schrifttum | 219 | ||
bb) Zur Leistungsfähigkeit des herkömmlichen Zurechenbarkeitskonzepts | 222 | ||
cc) Überlegungen zur Präzisierung der „individuellen Zurechenbarkeit" | 225 | ||
(1) Teilbarkeit und Ausschließbarkeit im rechtswissenschaftlichen Schrifttum | 227 | ||
(2) Finanzwissenschaftliche Bedingungen einer Finanzierung durch spezielle Entgelte | 231 | ||
(a) Kollektive, private und Mischgüter | 231 | ||
(b) Gemeinlast- und Äquivalenzfinanzierung | 234 | ||
(c) Der „Effektvektor" gebührenfähiger Leistungen: Nutzeninternalisierung | 236 | ||
(d) Die Leistungsfähigkeit des Internalisierungskriteriums aus finanzverfassungsrechtlicher Sicht | 239 | ||
(3) Zur Kompatibilität des Internalisierungsmerkmals mit der finanzverfassungsrechtlichen Abgabensystematik | 242 | ||
(4) Das systematische Verhältnis zwischen Teilbarkeit, individueller Zurechenbarkeit und Internalisierung | 249 | ||
(5) Zusammenfassung | 252 | ||
dd) Ausgewählte Abgaben im Lichte des Zurechenbarkeitskonzepts | 256 | ||
(1) Duldungsgebühren | 256 | ||
(2) Umweltnutzungsabgaben | 260 | ||
(3) Das Verleihungskonzept im Lichte individueller Zurechenbarkeit | 266 | ||
(a) Anknüpfung an die Rechtsverleihung | 266 | ||
(b) Anknüpfung an das Gebrauchmachen und die Nutzung | 268 | ||
(c) Insbesondere: Die Ressourcennutzungsgebühr | 271 | ||
(4) Ergebnis | 275 | ||
2. Der Kostendeckungszweck von Gebühren | 277 | ||
a) Zur Notwendigkeit der Kostendeckungsorientierung von Gebühren | 280 | ||
b) Zur Unabhängigkeit des Gebührenbegriffs vom Kostendeckungszweck | 282 | ||
c) Gebührenbegriff und Einnahmeüberschüsse | 287 | ||
3. Ergebnis | 292 | ||
E. Die Rechtfertigung von Verleihungsabgaben | 293 | ||
I. Rechtfertigungsbedarf der Verleihungsgebühr | 294 | ||
1. Finanzverfassungsrechtliche Kollisionspunkte von Verleihungsabgaben | 295 | ||
a) Steuervorrang | 295 | ||
b) Steuerstaatsprinzip | 296 | ||
2. Freiheitsrechtliche Implikationen von Verleihungsabgaben | 299 | ||
II. Rechtfertigungsgründe | 302 | ||
1. Die gebührenrechtlichen Rechtfertigungsgründe | 302 | ||
2. Insbesondere: Verleihungsabgaben und Vorteilsabschöpfung | 304 | ||
3. Zur Bedeutung einer sog. Zusatzrechtfertigung | 306 | ||
III. Zulässigkeitserhaltende Einschränkungen | 310 | ||
1. Ausnahmen vom repressiven Verbot | 311 | ||
a) Individualrechtlich induzierter Eingrenzungsbedarf | 312 | ||
aa) Art. 3 Abs. 1 GG | 312 | ||
bb) Freiheitsrechte | 314 | ||
b) Steuerstaatsinduzierter Eingrenzungsbedarf | 319 | ||
2. Wirtschaftliche Verwertbarkeit eingeräumter Rechte | 321 | ||
a) Individualrechtliche Erwägungen | 322 | ||
b) Zur Ableitung aus steuerstaatlichen bzw. finanzverfassungsrechtlichen Schutzerwägungen | 324 | ||
3. Abgabe wirtschaftlicher Werte und Entstehen von Kosten | 330 | ||
a) Individualrechtliche Belange | 331 | ||
b) Steuerstaatliche und finanzverfassungsrechtliche Erwägungen | 332 | ||
4. Lenkende oder lediglich abschöpfende Abgabebemessung? | 336 | ||
a) Regulierungsannexe Verleihungsabgaben | 337 | ||
b) Internalisierende Verleihungsabgaben | 342 | ||
5. Ergebnis | 345 | ||
IV. Überlegungen zur sachlichen Legitimation nichtsteuerlicher Verleihungsabgaben im Steuerstaat | 346 | ||
1. Sachkompetenzeröffnende Gesichtspunkte | 349 | ||
2. „Steuerverdrängende" Sachgründe | 349 | ||
a) Funktionen Verschiedenheit außersteuerlicher Abgaben | 351 | ||
aa) Ausgleichszwecke | 352 | ||
(1) Aufwandsausgleich | 352 | ||
(2) Vorteilsausgleich (Abschöpfung) | 353 | ||
bb) Lenkungszweck | 357 | ||
b) Zur Bedeutung der Steuerdistanz der Tatbestandsanknüpfung | 361 | ||
3. Schluß | 364 | ||
Zusammenfassung der Arbeit - Thesen | 367 | ||
Literatur | 388 | ||
Sachwortverzeichnis | 404 |