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Das Weisungsrecht nach Art. 85 Abs. 3 GG

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Janz, N. (2003). Das Weisungsrecht nach Art. 85 Abs. 3 GG. Inhalt, Grenzen und haftungsrechtliche Dimensionen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50423-7
Janz, Norbert. Das Weisungsrecht nach Art. 85 Abs. 3 GG: Inhalt, Grenzen und haftungsrechtliche Dimensionen. Duncker & Humblot, 2003. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50423-7
Janz, N (2003): Das Weisungsrecht nach Art. 85 Abs. 3 GG: Inhalt, Grenzen und haftungsrechtliche Dimensionen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-50423-7

Format

Das Weisungsrecht nach Art. 85 Abs. 3 GG

Inhalt, Grenzen und haftungsrechtliche Dimensionen

Janz, Norbert

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 911

(2003)

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Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 18
Α. Problemdarstellung 25
Β. Historische Entwicklung 31
I. Einleitung 31
II. Auftragsverwaltung im Kaiserreich 32
1. Verfassungsrechtliche Ausgangslage bei Reichsgründung 1871 32
a) Die Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen 33
b) Die Ausführung der Reichsgesetze durch die Länder 35
aa) Die Verteilung der Verwaltungskompetenzen 35
bb) Die Reichsaufsicht nach Art. 4 RV 38
2. Ansätze fur die Einführung auftragsweiser Verwaltung 41
a) Allgemeine Entwicklungstendenzen 41
b) Auftragsverwaltung als Verfassungsverstoß? 47
c) Materien 48
aa) Ausbau der Reichsaufsicht nach Art. 4 RV 49
bb) Übertragung von Verwaltungskompetenzen auf Einzelstaaten 53
3. Haftungsfrage 54
4. Fazit 56
III. Auftragsverwaltung in der Weimarer Republik 57
1. Verfassungsrechtliche Ausgangslage und Staatspraxis 57
a) Allgemeine Entwicklung 57
b) Die Ausführung der Reichsgesetze und die Reichsaufsicht 60
c) Die sog. Reichsauftragsverwaltung 62
d) Einzelne Materien der Reichsauftragsverwaltung 66
e) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Reichsauftragsverwaltung 68
f) Schicksal der Reichsauftragsverwaltung am Ende der Weimarer Republik 71
2. Haftungsfrage 73
3. Fazit 74
C. Die Bundesauftragsverwaltung 77
I. Die Entstehung des Art. 85 GG 77
1. Anknüpfung an alte Verfassungspraxis 77
2. Die Genese des Art. 85 GG 78
3. Fazit 81
II. Das Gefüge grundgesetzlicher Vollzugsmodelle 82
1. Der Regelfall: Landeseigenverwaltung 82
2. Die Ausnahme: Bundeseigen Verwaltung 83
3. Die dritte Verwaltungsform: Bundesauftragsverwaltung 83
III. Die Rechtsnatur der Bundesauflragsverwaltung 86
IV. Übersicht über Bundesingerenzen 93
1. Befugnisse des Bundesgesetzgebers 93
2. Befugnisse der Bundesregierung 94
3. Befugnisse oberster Bundesbehörden - Das Weisungsrecht 96
4. Bundesaufsicht 96
V. Andere subordinationsrechtliche Beziehungen 97
1. Aufgabenerfullung auf kommunaler Ebene 97
2. Beliehene 98
3. Organleihe 99
4. Gemeinschaftsaufgaben 99
5. Bürgerlich-rechtliches Auftragsverhältnis 100
VI. Die Materien der Bundesauftragsverwaltung 101
1. Verteidigungsverwaltung 102
2. Atomverwaltung 104
3. Luftverkehrsverwaltung 107
4. Bundeswasserstraßenverwaltung 108
5. Bundesfernstraßenverwaltung 109
6. Geldleistungsverwaltung 111
7. Finanzverwaltung 112
8. Lastenausgleichs Verwaltung 112
VII. Fazit 113
D. Weisungen nach Art. 85 Abs. 3 GG 115
I. Überblick und Literaturbefund 115
1. Auftragsrechtliche „Windstille" 116
2. Zunehmende energiepolitische Auseinandersetzungen 117
3. Heutiger Befund 118
II. Begriff der Weisung 122
1. Vielfalt der Inhalte 122
a) Weisungen im Rechtssinne 122
b) Weisungen im Grundgesetz 125
aa) Die Weisung als föderales Steuerungselement 125
bb) Die Weisung als Abhängigkeitsmerkmal 126
cc) Fazit 127
2. Der Weisungsbegriff im Rahmen des Art. 85 Abs. 3 GG 128
3. Die Ausgestaltung des Weisungsrechts 129
a) Grundsätzliche Struktur des Weisungsrechts 129
b) Zuständigkeiten bei Weisungserteilung 131
aa) Weisungsberechtigter 132
α) Oberste Bundesbehörden als Weisungsberechtigte (Regelfall) 132
αα) Zuständige oberste Bundesbehörden 132
ββ) Zuständige oberste Bundesbehörden 134
β) Bundesoberbehörden als Weisungsberechtigte (Ausnahme) 137
αα) Verteidigungsverwaltung 137
ββ) Lastenausgleichsverwaltung 139
γγ) Weitere Weisungsberechtigte außerhalb des Art. 85 GG 140
bb) Weisungsempfänger 140
α) Normalfall 140
β) Eilfall 142
c) Inhaltlicher Umfang der Weisungskompetenz 142
d) Verbindlichkeit einer Weisung 146
e) Weisungs-„Ziel" 147
aa) Grundsätzliches Weisungs-„Ziel" 147
bb) Ein gerichtliches Verfahren als Weisungs-„Ziel" 148
f) Kein Umsetzungserfordernis 150
g) Wirksamwerden einer Weisung 150
h) Verflochtenheit von Bund und Land 151
i) Weitere Rechtsbeziehungen 152
j) Minderintensive Eingriffe 155
k) Die Weisung als Mittel der Bundesaufsicht? 159
l) Zusammenfassende Betrachtung 160
III. Übersicht Weisungsstreitigkeiten 162
1. Die friedliche Nutzung der Kernenergie 162
a) Umfang der Kernenergienutzung in Deutschland 162
b) Gesetzliche Grundlagen 165
2. Konkrete atomrechtliche Weisungsstreitigkeiten 167
a) Reaktorbetriebe in Hanau/Hessen I 168
b) Schneller-Brüter-Prototyp in Kalkar/Nordrhein-Westfalen 173
c) Kernkraftwerk in Brokdorf/Schleswig-Holstein 178
d) Atomare End- und Zwischenlagerung 180
aa) „Schacht Konrad" in Salzgitter/Niedersachsen 180
bb) Gorleben/Niedersachsen 188
α) Das Endlagerprojekt 189
β) Das Transportbehälterlager 191
γ) Die Pilotkonditionierungsanlage 192
e) Reaktorbetriebe in Hanau/Hessen II 193
f) Kernkraftwerk Mülheim-Kärlich/Rheinland-Pfalz 196
aa) Weisungsrechtliche Dimension des Atommeilers 196
bb) Atomausstiegsrechtliche Dimension 198
g) Kernkraftwerk Biblis/Hessen 199
h) Castor-Transporte 202
aa) Ausgangssituation 203
bb) Konkrete Konflikte 206
i) Kernkraftwerk Obrigheim/Baden-Württemberg 207
aa) Kernenergiepolitischer Hintergrund 207
bb) Konkrete Konflikte 208
cc) Die Zwischenlagerung radioaktiver Abfälle - ein Überblick 210
j) Endlager Morsleben/Sachsen-Anhalt 210
k) Streitpunkt Wiederaufbereitung 215
aa) Allgemeines und Begriffsinhalt 216
bb) Ausstieg aus der Wiederaufbereitung 218
cc) Skandal in Sellafield 220
l) Restlaufzeiten von Kernkraftwerken 221
m) Weisungen im Falle eines Betreiberkonkurses 227
3. Weisungskonflikte außerhalb des Atomrechts 228
a) Bundesfernstraßen Verwaltung 228
b) Weitere Verwaltungsbereiche 230
4. Befund der Inanspruchnahme des Weisungsrechts 231
a) Die Kernenergieverwaltung 231
b) Die Fernstraßen Verwaltung 235
c) Fazit 236
IV. Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen der Inanspruchnahme 237
1. Allgemeines 237
2. Anforderungen an die Verfassungskonformität 239
a) Tatsächliches Vorliegen einer Weisung 239
b) Gegenstand der Weisung 241
c) Zuständigkeiten bei Weisungserteilung 244
d) Verfahrensanforderungen: Pflicht zum bundesfreundlichen Verhalten 245
aa) Tatsächliche Gelegenheit des Landes zur Stellungnahme 247
bb) Erwägung des Landesstandpunktes 248
cc) Vorheriger Hinweis auf die Möglichkeit einer Weisungserteilung 249
dd) Hinreichende Substantiierung des Pflichtenverstoßes 250
ee) Tatsächliche Relevanz dieser Kompetenzschranke 250
e) Gebot der Weisungsklarheit 251
aa) Bestimmtheit 251
bb) Schriftform 252
f) Einfachgesetzlicher rechtswidriger Weisungsinhalt 253
g) Tatsächliche Unausfuhrbarkeit 255
h) Einzelfallbezogenheit einer Weisung 256
aa) Problemstellung 256
bb) Eigene Ansicht 258
cc) Ergebnis 261
i) Gesetzliche Ausgestaltung des auftragsweisen Verwaltungsbereichs 262
j) Verfassungswidrigkeit des Gesetzes 263
k) Dringlichkeitsentscheidung 264
l) Grundrechte 265
aa) Grundrechtsträgerschaft des Landes 265
bb) Grundrechtstreuhand des Landes 266
m) Sonstige Grenzen des Weisungsrechts 266
n) Zwischenergebnis 267
V. Rechtsschutz gegen erteilte Weisungen 267
1. Allgemeine Problemstellung 267
2. Rechtsweg 268
a) Rechtswegmöglichkeiten 268
b) Rechtsweg bei Fehlen der verfassungsrechtlichen Voraussetzungen 270
c) Rechtsweg bei Fehlen der einfachgesetzlichen Voraussetzungen 271
3. Weitere Sachurteilsvoraussetzungen 274
a) Antrag 274
b) Antragsberechtigung 274
c) Streitgegenstand 275
d) Antragsbefugnis 275
e) Übrige Zulässigkeitsvoraussetzungen 276
4. Die Entscheidung des BVerfG 277
5. Einstweiliger Rechtsschutz 278
6. Ergebnis 278
VI. Zwangsweise Umsetzung einer erteilten Bundesweisung 279
1. Ausgangssituation 279
2. Der Bundeszwang 282
3. Der Bund-Länder-Streit 285
4. Das Mängelrügeverfahren 287
5. Fernliegende Instrumentarien 288
6. Bundeszwang als ultima ratio? 288
7. Weisungsvollzug durch Bundesbehörden? 292
a) Der Ansatz F. Loschelders 292
b) Kritische Stellungnahme 293
VII. Vorläufige Bilanz 295
1. Grundsätzliche Akzeptanz 295
2. Tatsächliche Bedeutung des Weisungsrechts 297
E. Die haftungsrechtliche Dimension von Weisungen 301
I. Allgemeines zur haftungsrechtlichen Dimension 301
1. Einführung in die Problematik 301
a) Schrifttums- und Rechtsprechungsbefund 303
aa) Allgemeine Übersicht der Haftung im Bund-Länder-Verhältnis 303
bb)Speziell: Die Haftung aus Weisungen 306
b) Fallkonstellationen 308
aa) Relevante Verwaltungsbereiche 308
bb) Konkrete Haftungssituationen 310
2. Begrifflichkeiten 313
a) Die Weisung als conditio sine qua non 313
aa) Das Vorliegen einer Weisung 313
α) Tatsächliches Vorliegen 314
β) Minderintensive Einwirkungsmöglichkeiten des Bundes 315
γ) Nicht-Weisung? 316
αα) Der formale Rahmen 316
ββ) Das innere Wesen 316
δ) Folgerungen 317
bb)Unterschiedliche Weisungstypen 317
α) Einzelne Weisungstypen 318
αα) Verschiedene Weisungsinhalte 318
ββ) Die sog. provozierte Weisung 318
γγ) Die angeforderte Weisung 319
β) Rechtliche Konsequenzen? 319
b) Der Schaden als Voraussetzung einer Haftung 320
c) Die Haftung als Rechtsfolge 321
II. Anspruchsgrundlagen 321
1. Überblick über die möglichen Anspruchsgrundlagen 321
2. Einzelne Anspruchsgrundlagen 323
a) „Auftrags"-Haftungsregelungen 323
aa) Öffentlich-rechtlicher Auftrag 323
bb) Öffentlich-rechtliche Geschäftsführung ohne Auftrag 327
b) Sonstige schuldrechtliche Haftungsregelungen 328
c) Die Amtshaftung 329
aa) „Jemand" in Ausübung eines öffentlichen Amtes 331
bb) Drittgerichtete Amtspflicht 332
α) Drittgerichtete Amtspflicht 332
β) Drittgerichtete Amtspflicht 336
cc) Bereicherung der anderen Körperschaft? 337
dd) Weitere Gesichtspunkte 338
ee) Fazit und kritische Anmerkung 338
d) Die Bundestreue 339
e) Öffentlich-rechtlicher Erstattungsanspruch 343
aa) Wesen des allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruchs 343
bb) Anwendbarkeit bei der Bund-Länder-Haftung 344
cc) Ergebnis 347
f) Gedanke der Drittschadensliquidation 347
aa) Die zivilrechtliche Drittschadensliquidation 347
bb) Anwendung im Bund-Länder-Verhältnis 348
cc) Ergebnis 350
g) Fortgeltendes DDR-Recht 351
aa) Das StHG-DDR 351
bb) Geltungskraft im Bund-Länder-Verhältnis? 353
h) Weitere Haftungsgrundlagen 354
aa) Die Mittel des Art. 85 Abs. 3 und 4 GG 354
bb) Bundeszwang 356
cc) Art. 85 GG 356
dd) Art. 85 GG i.V.m. § 1004 BGB 357
ee) § 18 Abs. 4 AtomG (ggf. analog) 357
ff) Einfachgesetzliche Regelungen innerhalb der Materien des Art. 85 GG 358
gg) Einfachgesetzliche Regelungen außerhalb der Materien des Art. 85 GG 359
α) § 19 Abs. 3 Satz 2 2. HS AltsparerG 359
β) § 55 Abs. 3 BGSG 360
γ) §§ 102 ff. SGB X 361
δ) Fazit 361
hh) Finanzausgleich 362
ii) Enteignungsgleicher Eingriff 362
jj) Allgemeines Veranlassungsprinzip 364
i) Zwischenergebnis 364
3. Art. 104 a Abs. 5 GG als rocher de bronze 365
a) Einführung 365
b) Entstehungsgeschichte 366
aa) Das sog. Troeger-Gutachten 368
bb) Begründung der Bundesregierung 369
cc) Stellungnahme des Bundesrates 370
dd) Gegenäußerung der Bundesregierung 371
ee) Schluß und Schlußfolgerung 373
c) Art. 108 Abs. 4 Satz 2 GG a. F. als unmittelbarer Vorläufer 376
aa) Inhalt der Vorschrift 377
bb) Bedeutung der Vorschrift 379
d) Anwendbarkeit der Regelung des Art. 104 a Abs. 5 Satz 1, 2. Halbsatz GG 381
aa) Streitstand 381
α) Keine unmittelbare Geltung 381
β) Unmittelbare Geltung 383
γ) Tatsächliche Bedeutung des Streits und seine Folgen 385
bb) Streit im Schrifttum und langjähriges Rechtsprechungsvakuum 386
cc) Eigene Ansicht 388
α) Wortlaut der Norm 388
αα) Art. 104 a Abs. 5 Satz 1, 2. Halbsatz GG 389
ββ) Art. 104 a Abs. 5 Satz 2 GG 390
β) Historische Auslegung 391
γ) Systematische Auslegung 392
δ) Teleologische Auslegung 394
αα) Verfassungsrechtliche Teleologie 394
ββ) Rechtspolitische Teleologie 397
γγ) Weitere Argumente 398
ee) Ergebnis: Unmittelbare Geltung des Art. 104 a Abs. 5 Satz 1, 2. Hs. GG 399
e) Das Konnexitätsprinzip innerhalb der Finanzverfassung und seine Durchbrechung 402
aa) Die grundgesetzliche Finanzverfassung - Begriffsbestimmung und Inhalt 403
bb) Das Konnexitätsprinzip des Art. 104 a Abs. 1 GG 408
α) Ausgangsüberlegungen 408
β) Die Regelung vor 1969 410
γ) Die Lasten Verteilung seitdem 410
δ) Exkurs: Lasten Verteilung und Mischfinanzierung 416
ε) Kritik am Konnexitätsgrundsatz 418
cc) Durchbrechungen des Konnexitätsprinzips 420
α) Grundsätzliches 420
β) Einzelne Regelungen 421
αα) Bundesauftragsverwaltung, Art. 104 a Abs. 2 GG 421
(1) Inhalt und Reichweite der Regelung 421
(2) Konkrete Regelungsbereiche 425
(3) Bestätigung oder Durchbrechung des Konnexitätsprinzips? 426
ββ) Ausnahme bei Geldleistungsgesetzen, Art. 104 a Abs. 3 GG 427
(1) Die Finanzierungszuständigkeit nach Art. 104 a Abs. 3 Satz 1 GG 427
(2) Bundesauftragsverwaltung als Rechtsfolge nach Art. 104 a Abs. 3 Satz 2 GG 431
(3) Zustimmungserfordernis des Bundesrates nach Art. 104 a Abs. 3 Satz 3 GG 433
γγ) Finanzhilfekompetenz, Art. 104 a Abs. 4 GG 434
(1) Der Tatbestand des Art. 104 a Abs. 4 Satz 1 GG 434
(2) Die nähere Regelung nach Art. 104 a Abs. 4 Satz 2 GG 437
δδ) Gemeinschaftsaufgaben nach Artt. 91 a und b GG 439
(1) Art. 91 a GG 440
(2) Art. 91 b GG 442
(3) Reformbestrebungen 444
εε) Kriegsfolgenlasten nach Art. 120 GG 445
γ) Die Begriffe Zweckausgaben und Verwaltungsausgaben 446
αα) Verwaltungsausgaben 446
ββ) Zweckausgaben 447
γγ) Konkrete Kostentragungslasten 448
δδ) Kritische Würdigung 451
δ) „Einpassen" der Haftungskosten in das System des Art. 104 a Abs. 1 und 5 Satz 1 1. HS GG 453
f) Voraussetzungen einer Bund-Länder-Haftung: Der Tatbestand des Art. 104 a Abs. 5 Satz 1 2. HS GG 456
aa) Haftungsbeteiligte 458
α) Bund und Länder als Beteiligte 459
β) Nur Länder als Beteiligte 461
γ) Mittelbare Staatsverwaltung 461
δ) Zusammenfassung 464
bb) Der Begriff „haften" 464
α) Fehlende Befassung in Rechtsprechung und Schrifttum 464
β) Begriffsinhalt 465
γ) Fazit 468
cc) Begriff „im Verhältnis zueinander" 468
dd) Begriff „Ordnungsmäßige Verwaltung" 469
α) Verwaltung 470
αα) Begrifflichkeiten 470
(1) Der allgemeine Begriff „Verwaltung" 470
(2) Die „Verwaltung" in Art. 104 a Abs. 5 Satz 1 GG 471
ββ) Verwaltung und Weisungen nach Art. 85 Abs. 3 GG 473
β) Ordnungsmäßigkeit 474
αα) Strukturelemente des Ordnungsmäßigkeitsbegriffs 474
ββ) Ordnungsmäßigkeit als objektiver Maßstab 476
(1) Vielfalt der Inhalte 476
(2) Erfordernis eines Haftungskernbereichs 477
(a) Gedanklicher Ansatz 477
(b) Festlegung des Haftungskernbereiches 480
(c) Zusammenfassung 484
γγ) Ordnungsmäßigkeit als subjektiver Maßstab 484
ee) Umfang 488
α) Die Höhe des Schadensersatzes 488
β) Kausalität 491
γ) Zinsen 492
δ) Verjährung 493
g) Exkurs: Zusammenfassender Blick auf die Funktion der Verwaltungshaftung 493
h) Fazit 494
III. Das Land als Geschädigter 495
1. Problemexposition und Schrifttumsbefund 496
2. Überblick über die haftungsrechtlichen Beziehungen 498
a) Das Land als unmittelbar Geschädigter 499
aa) Problemlage 499
bb) Fallbeispiel 500
b) Das Land als mittelbar Geschädigter 502
aa) Problemlage 502
bb) Fallbeispiel 504
cc) Keine unmittelbare Haftung des Bundes 506
dd) Reine Länderhaftung 507
c) Art. 104 a Abs. 5 Satz 1, 2. Halbsatz GG als haftungsrechtlicher Katéchon 509
d) Der Grad der Rechtswidrigkeit als Maßstab des Art. 104 a Abs. 5 Satz 1, 2. Halbsatz GG 511
aa) Grundsatz 512
α) Verantwortlichkeit des Bundes 512
β) Einfügen der Verantwortlichkeit in die Rechtsordnung 514
γ) Folgen 516
bb) Gemischte Haftung 516
3. Abschließende Betrachtung 520
a) Haftungsrechtliche Lösung der Fallbeispiele 520
aa) Das Land als unmittelbar Geschädigter 520
bb) Das Land als mittelbar Geschädigter 523
b) Resümee 524
IV. Der Bund als Geschädigter 525
1. Einführung 526
a) Überblick über die haftungsrechtlichen Beziehungen 526
b) Fallbeispiel 531
c) Hintergrund und politische Bedeutung des Fallbeispiels 532
2. Haftungsvoraussetzungen 533
a) Überblick 533
b) Nicht ordnungsmäßiges Ausführen einer Weisung 537
aa) Bewußte Ausführungsmängel 537
bb) Unbewußte Ausführungsmängel 539
c) Nichtbeachtung einer Weisung 540
d) Haftungsrechtliche Behandlung 542
e) Ergebnis bei monokausalem Handeln des Landes 544
f) Exkurs: Europarechtliche Besonderheiten 545
aa) Fehlerhafte Mittelverwendung 545
bb) Verhängung von Zwangsgeldern durch den EuGH 547
g) Mischfälle 548
aa) Überblick 548
bb) Ausschließliche Landessphäre 550
α) Kollusives Zusammenwirken 550
β) „Zufälliges" Zusammenwirken 551
γ) Rechtliche Behandlung 551
cc) Teilweise Landessphäre 552
α) Fallgruppenbeschreibung 552
β) Ähnliche Schadensfälle 553
γ) Haftungsrechtliche Behandlung 553
dd) Zusammenfassende Betrachtung der Mischfälle 555
4. Rückgriffsmöglichkeiten des Landes 557
a) Zu Lasten verwaltungsexterner Dritter 557
b) Zu Lasten Landesbediensteter 558
5. Zusammenfassung 559
a) Haftungsrechtliche Lösung des Fallbeispiels 559
b) Resümee 560
V. Rechtswegfragen einer Bund-Länder-Haftung 560
1. Verwaltungsrechtsweg 561
2. Verfassungsrechtliche Streitigkeit 563
3. Fehlende Rechtsprechung des ΒVerfG 563
4. Eigene Ansicht 563
5. Exkurs: Außergerichtliche Geltendmachung 565
VI. Zusammenfassende Betrachtung 567
F. Zusammenfassung 571
Literaturverzeichnis 578
Sachwortverzeichnis 599