Probleme der Kommunalfinanzen

doi:10.3790/978-3-428-50618-7

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Andel, N. (Ed.) (2001). Probleme der Kommunalfinanzen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-50618-7

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Probleme der Kommunalfinanzen

Editors: Andel, Norbert

Schriften des Vereins für Socialpolitik, Vol. 283

(2001)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-50618-7
978-3-428-10618-9 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-50618-7
Edition: 1
Language: German
Pages: 285
Collections: WIRTSCHAFTSWISSENSCHAFTEN 1996–2005
Duncker & Humblot Open Access
Subjects: Public finance & taxation

Abstract

Dieser Band enthält die Beiträge, die auf der Tagung des Finanzwissenschaftlichen Ausschusses des Vereins für Socialpolitik im Jahre 2000 in Konstanz zum Thema "Probleme der kommunalen Finanzen" vorgelegt worden sind.

Im Zentrum der Arbeit von Wolfgang Scherf "Perspektiven der kommunalen Besteuerung" steht der Vorschlag, die Gewerbesteuer zugunsten einer Wertschöpfungsteuer, die auf die Umsatzsteuer - alternativ auf die Einkommensteuer - anrechenbar ist, abzulösen. Gisela Färber befaßt sich mit "Theorie und Praxis kommunaler Gebührenkalkulation".

Im praxisbezogenen Schwerpunkt wird zunächst der bundesdeutsche rechtliche Rahmen dargelegt, sodann die Gebührenpolitik ganz überwiegend am Beispiel der Gemeinde Speyer aufgezeigt. Hans Georg Schmitz untersucht das traditionelle gemeindliche Rechnungswesen und diskutiert im Anschluß daran Reformvorschläge. Karl-Dieter Grüske und Michael Maier befassen sich mit dem "Neuen Steuerungsmodell (NSM)".

Nach einer Mängelanalyse der traditionellen Kommmunalverwaltung und nach einer Analyse von Ansätzen für eine theoretische Fundierung einer Verwaltungsreform werden Grundidee, Hauptelemente und Effizienzpotentiale des NSM auf der kommunalen Ebene dargestellt und gewürdigt.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Wolfgang Scherf: Perspektiven der kommunalen Besteuerung	9
A. Kommunalfinanzen unter Reformdruck	9
B. Das kommunale Steuersystem im Überblick	10
I. Die Gemeindesteuern im Grundgesetz	10
II. Zur Gestaltung der Gemeindesteuer	11
1. Die Gewerbesteue	11
2. Der Gemeindeanteil an der Einkommensteue	12
3. Der Gemeindeanteil an der Umsatzsteue	12
4. Die Grundsteue	13
III. Struktur der kommunalen Steuereinnahme	14
C. Kriterien eines rationalen Gemeindesteuersystems	16
I. Kommunale Selbstverwaltung und Finanzautonomie	16
II. Das Anforderungsprofil für kommunale Steuer	18
1. Struktur kommunaler Bedarfe	19
2. Fiskalische Äquivalenz und Interessenausgleich	19
3. Räumliche Streuung des Steueraufkommens	19
4. Kurz- und langfristige Aufkommenselastizität	20
5. Vereinbarkeit mit allgemeinen Grundsätzen der Besteuerung	20
D. Reform der kommunalen Unternehmensbesteuerung	21
I. Mängel der Gewerbesteuer und Ansätze einer Revitalisierung	21
II. Kommunale Wertschöpfungsteuer versus Umsatzsteuerbeteiligung	24
1. Zusammenhang der Bemessungsgrundlage	25
2. Fiskalische Äquivalenz und Interessenausgleich	26
3. Räumliche Streuung des Steueraufkommens	26
4. Ertragsunabhängigkeit und Aufkommenselastizität	27
5. Wettbewerbs- und Entscheidungsneutralität	28
6. Praktikabilität und Erhebungsbilligkeit	30
7. Hebesatzrecht und Finanzautonomie	31
E. Modell einer anrechenbaren Wertschöpfungsteue	32
I. Der Reformvorschlag im Überblick	32
II. Anrechnung der Wertschöpfungsteuer auf die Umsatzsteue	33
1. Funktionsweise des Modells	33
2. Gegenfinanzierung und Finanzausgleich	36
3. Nivellierung der Wertschöpfungsteue	37
4. Landes- oder bundesdurchschnittlicher Nivellierungssatz?	38
5. Wirkungen des Anrechnungsmodells	39
6. Rechtliche Bedenke	41
III. Anrechnung der Wertschöpfungsteuer auf die Einkommensteue	42
1. Anrechnung, Gegenfinanzierung und Finanzausgleich	42
2. Nivellierung der anrechenbaren Wertschöpfungsteue	44
IV. Entflechtung des Steuerverbunds	46
F. Überlegungen zum Einkommensteuerverbund	47
I. Einführung eines Hebesatzrechts	47
II. Weitere Ansatzpunkte einer Reform der Verbundlösung	49
1. Abkoppelung von der staatlichen Finanzpolitik	50
2. Verstetigung der Einkommensteuereinnahme	51
G. Zusammenfassung	52
Literatu	54
Gisela Färber: Theorie und Praxis kommunaler Gebührenkalkulatio	57
A. Einleitung, Fragestellungen, Abgrenzung des Themas	57
I. Einleitung und Fragestellunge	57
II. Definition, Abgrenzungen und finanzstatistische Basis	59
B. Theoretische Anforderungen an kommunale Gebühren-„Preise“	61
I. Legitimationsgrundlagen der Gebührenfinanzierung „öffentlicher Güter“	61
II. Kommunale Gebühren im Kontext kommunalpolitischer Willensbildung	62
III. Möglichkeiten der Nachfragesteuerung lokaler Güter durch Tarifgestaltung	68
IV. Berücksichtigung externer Effekte bei der Gebührentarifierung	71
V. Soziale Staffelung von Gebührentarife	72
VI. Funktionen und Beurteilungskriterien kommunaler Gebührenbemessung	74
C. Praxis der kommunalen Gebührenkalkulatio	76
I. Rechtlicher Rahmen kommunaler Gebührenerhebung in Deutschland	76
1. Das „System“ der Regulierung des kommunalen Gebührenrechts	76
2. Kommunales Abgabenrecht für Gebühren im Bereich der kommunalen Selbstverwaltung	78
a) Verwaltungsgebühre	78
b) Kommunale Benutzungsgebühre	85
II. Praxis kommunaler Gebührentarifierung am Beispiel des Haushalts der Stadt Speye	88
III. Probleme kommunaler Gebührenpolitik – unter Bezug auf Daten des Haushaltes der Stadt Speye	95
1. Die Einführung von Wettbewerb im Bereich der Stromversorgung und des ÖPNV	95
2. Intransparenz kommunaler Gebührentarife	97
3. Nicht sachgerechter Ausweis des Ressourcenverbrauchs	98
4. Probleme der Kapazitätsschätzung gebührenfinanzierter Einrichtunge	102
5. Mangelhafter Ausweis und unzureichende Anlastung externer Effekte	103
6. Intransparenz verteilungspolitisch motivierter Tarifgestaltunge	105
7. Regulierung kommunaler Gebührenpolitik durch Bundes- und Landesrecht	107
a) Verwaltungsgebühre	107
b) Elternbeiträge im Kindergartenbereich	109
8. Gebührenpolitik im Neuen Steuerungsmodell: Neue verzerrende Anreizstrukturen?	116
IV. Zusammenfassende Beurteilung der kommunalen Gebührenfinanzierung und einige Reformvorschläge	117
Literatu	122
Hans Georg Schmitz: Die Diskussion über ein neues Rechnungskonzept für die deutschen Kommunen	125
A. Vor weiteren Reforme	125
B. Das geltende System hat Mängel	126
I. Einseitig im Mittelpunkt: Haushaltsvollzug und Deckung	126
II. Haushaltsvolumen läßt Finanzlage nicht erkenne	127
III. Finanzierungssaldo nur wenig informative	129
IV. Haushaltsabschluß im Nebel der Restewirtschaft	130
V. Zuführung zum Vermögenshaushalt sagt wenig aus	132
VI. Kosten unzureichend dargestellt	135
VII. Fazit: Allein auf Finanzwirtschaft ausgerichtet	135
C. Der neue Ansatz: Ressourcenverbrauch statt Geldverbrauch	136
D. Ein möglicher Weg: Kameralistik umgestalte	139
I. Kommunen schon bisher kreativ	139
II. Vermögen bewerten und Haushalt neu glieder	141
III. Kameralistik bleibt Kameralistik	143
E. Der konsequentere Weg: Auf Doppik setze	144
I. Was für die Doppik spricht	144
II. Auch die Innenminister sind dafü	146
F. Die Grundstruktur eines neuen Rechnungskonzepts	150
I. Nach wie vor: Zwei Teilhaushalte	150
II. Laufende Rechnung	151
III. Investitionsrechnung	153
IV. Bilanz	154
G. Probleme im Detail	156
I. Grundsatz: Einfache Regeln, aber einheitlich anwende	156
II. Aktiva und Passiva bewerte	157
III. Abschreibungen nach verbindlichem Schema	159
IV. Investitionshilfen – wie buchen?	159
V. Keine Haushaltsreste meh	161
VI. Regeln für den Haushaltsausgleich	163
VII. Haushalt neu glieder	165
H. Der ehrliche Haushalt	165
Literatu	167
Karl-Dieter Grüske / Michael Maier: Das Neue Steuerungsmodell in der kommunalen Verwaltung: Grundlagen, Zwischenbilanz und kritische Analyse	171
A. Einführendes	171
B. Ursachen für potentielle Ineffizienz im öffentlichen Sekto	173
I. Traditionelle Strukturen der Kommunalverwaltung	173
II. Ursachen für Unwirtschaftlichkeit im Überblick	176
1. Übergeordnete Ursache	176
2. Ursachen für Allokationsineffizienz	179
3. Ursachen für Produktionsineffizienz	181
a) Rahmenbedingunge	181
aa) Monopolistisches Angebot	181
bb) Kameralistik und Haushaltswese	182
cc) Politisch-administrativer Apparat	183
dd) Unzureichende Kontrolle der Wirtschaftlichkeit	184
b) Ineffizienz des bürokratischen Führungssystems	185
aa) Bedingungen bürokratischen Handelns und Nutzenfunktionen der Akteure	185
bb) Verhältnis Rat/Kreistag und Verwaltungsführung	186
cc) Verhältnis Fach- und Querschnittsämte	186
4. Zusammenfassung	187
III. Ansätze zur theoretischen Fundierung einer Verwaltungsreform	188
1. Beitrag der Institutionenökonomik	188
2. Beitrag der Public-Choice-Theorie	194
3. Betriebswirtschaftliche Ansätze (Managerialismus)	195
4. Fazit	195
C. Neues Steuerungsmodell für kommunale Verwaltunge	196
I. Ausgangslage Anfang der 90er Jahre	197
II. Grundanliege	198
III. Elemente des NSM	199
1. Outputorientierte Steuerung anhand von Produkte	200
2. Dezentralisierung der Führungs- und Organisationsstrukture	202
3. Outputorientierte Budgetierung	204
4. Controlling	205
5. Konzeption eines neuen kommunalen Rechnungswesens mit Kosten- und Leistungsrechnung	207
a) Überlegungen zur Neugestaltung des externen kommunalen Rechnungswesens	207
b) Überlegungen zur Konzeption des internen kommunalen Rechnungswesens	208
6. Begleitende Elemente	209
a) Wettbewerb	209
b) Qualitätsmanagement	209
c) Personalmanagement	210
d) Technikunterstützung	210
IV. Effizienzpotentiale des NSM	210
V. Zusammenfassung	213
D. Jüngere Entwicklungen zur modernen Verwaltung – eine Zwischenbilanz der Verwaltungspraxis	215
I. Generelle Umsetzung des NSM in den Kommune	217
II. Umsetzung einzelner Instrumente des NSM – Erfolge und Hemmnisse	223
1. Produktorientierung	223
2. Änderung der Führungs- und Organisationsstrukture	225
3. Budgetierung	227
4. Verwaltungscontrolling	231
5. Kosten- und Leistungsrechnung	232
6. Wettbewerbsstrukture	234
III. Einige Anmerkungen zu den Neuen Bundesländer	236
IV. Typische Fehler in der Umsetzung	236
V. Erfolgsfaktoren für die praktische Umsetzung	240
VI. Zusammenfassung	241
E. Das Neue Steuerungsmodell in kritischer Sicht	243
I. Keine konsequente Umsetzung des politischen und ökonomischen Verbundes	244
II. Mangelnde Berücksichtigung institutionenökonomischer Implikatione	245
III. Vernachlässigte Außenbeziehungen und Rahmenbedingunge	246
IV. Schwächen in den Organisationsstrukture	247
1. Mangelnde Prozeßorientierung und Fortschreibung bestehender Strukture	247
2. Mangel an dezentralen Steuerungselemente	247
V. Kritik am Lenkungsprinzip über Produkte	248
1. Grundsätzliche Kritik am Produktkonzept	248
2. Mangel an strategischen Steuerungselemente	249
3. Probleme der operativen Steuerung kommunaler Dienstleistungsprodukte	250
a) Zur Steuerbarkeit des Outputelements Qualität	250
b) Zur Steuerbarkeit des Outputelements Quantität	251
VI. Zusammenfassung der allgemeinen Kritik am Neuen Steuerungsmodell	253
F. Controlling, Kosten- und Leistungsrechnung im Neuen Steuerungsmodell	257
I. Die allgemeine Funktion des Controlling im Rahmen eines Neuen Steuerungsmodells	258
II. Allokations- und Produktionseffizienz als Bezugsrahmen eines Verwaltungscontrolling	258
1. Allokationseffiziente Produktio	258
2. Produkt- und Prozeßeffizienz als notwendige Bedingung für Produktionseffizienz	259
a) Produkteffizienz	259
b) Prozeßeffizienz	261
3. Neues Steuerungsmodell und Kategorien der Effizienz	261
III. Die Kosten- und Leistungsrechnung als Informationsinstrument in der modernisierten Kommunalverwaltung	262
1. Einführendes	262
2. Konzeptionelle Anforderungen an die Kosten- und Leistungsrechnung durch die Spezifika Neuer Steuerungsmodelle	264
a) Kosten- und Leistungsinformationen zur koordinierten Planung von Zielen, Produkten und Prozesse	264
b) Kosten- und Leistungsinformationen zur Beurteilung von Produkteffizie	264
c) Kosteninformationen zur Beurteilung der Prozeßeffizienz	265
d) Kostenrechnung und Koordination der Fachbereiche	266
e) Qualitätsorientierung der Kosten- und Leistungsrechnung	266
f) Fallweise zu generierende Kosten- und Leistungsinformatione	266
aa) Aufnahme oder Elimination von Produkte	266
bb) Eigenerstellung oder Fremdbezug von Verwaltungsleistunge	267
3. Abrechnungstechnischer Zusammenhang und Eignung unterschiedlicher Systeme der Kostenrechnung	267
a) Abrechnungstechnischer Zusammenhang	268
b) Eignung unterschiedlicher Systeme der Kostenrechnung	268
aa) Die Grenzplankostenrechnung	269
bb) Die Prozeßkostenrechnung	270
cc) Grenzplankosten- und Prozeßkostenrechnung im Vergleich	271
G. Zusammenfassung	272
Literaturverzeichnis	278

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