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Meltzian, D. (2004). Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51267-6
Meltzian, Daniel. Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane. Duncker & Humblot, 2004. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51267-6
Meltzian, D (2004): Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51267-6
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Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane
Beiträge zum Informationsrecht, Vol. 10
(2004)
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Abstract
In den letzten zehn Jahren ist Transparenz zu einer Leitidee des Handelns der Europäischen Union geworden. Mit dem Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane, wie es in Art. 255 EG garantiert und in der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 und den organinternen Durchführungsvorschriften näher ausgestaltet ist, behandelt die Arbeit im Detail die wichtigste subjektivrechtliche Ausprägung für den einzelnen Bürger.Daniel Meltzian zeichnet die rasche Fortentwicklung und Konstitutionalisierung des Zugangsrechts auf Gemeinschaftsebene und das langwierige und kontroverse Gesetzgebungsverfahren nach und würdigt neben der Praxis der vergangenen zwei Jahre nach Erlass der Verordnung die ergangenen Entscheidungen der Gemeinschaftsgerichte und des Europäischen Bürgerbeauftragten, welche die restriktive Anwendung der Zugangsvorschriften durch die Gemeinschaftsorgane korrigierten und eine Vielzahl zu beachtender Anforderungen und Vorgaben aufstellten.
Table of Contents.
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsübersicht | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 11 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 20 | ||
| Einleitung | 29 | ||
| Erster Abschnitt: Grundlagen des Rechts auf Zugang zu Dokumenten | 33 | ||
| A. Wesensmerkmale des Zugangsrechts | 33 | ||
| I. Auskunftsrecht ohne Einsicht in das Dokument | 34 | ||
| II. Akteneinsichtsrecht nur bei berechtigtem Interesse | 37 | ||
| III. Veröffentlichungspflicht nur für ausgewählte Dokumente | 42 | ||
| B. Berechtigte und Verpflichtete des Zugangsrechts | 43 | ||
| Zweiter Abschnitt: Die Bedeutung des Zugangsrechts der Öffentlichkeit zu Dokumenten für die Europäische Gemeinschaft | 45 | ||
| A. Die Funktion des Rechts der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten in einem demokratischen System | 45 | ||
| B. Die demokratische Legitimation der Europäischen Gemeinschaft | 46 | ||
| I. Das Individuum als Subjekt demokratischer Legitimation auf Gemeinschaftsebene | 47 | ||
| II. Die Notwendigkeit der Stärkung demokratischer Legitimation auf Gemeinschaftsebene | 49 | ||
| C. Die Stärkung demokratischer Legitimation durch das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten der Gemeinschaftsorgane | 53 | ||
| Dritter Abschnitt: Die Entwicklung des Zugangsrechts bis zum Erlass der VO (EG) 1049/2001 | 59 | ||
| A. Die Entstehung des Zugangsrechts der Öffentlichkeit | 60 | ||
| I. Der Verhaltenskodex 93/730 und die Umsetzungsbeschlüsse 93/731 des Rates und 94/90 der Kommission | 60 | ||
| II. Die Rechtsnatur und Rechtsgrundlage der Zugangsbeschlüsse: Rs. Niederlande / Rat | 63 | ||
| III. Das Verhältnis des Ratsbeschlusses 93/731 zur Geschäftsordnung des Rates: Rs. Carvel / Rat | 66 | ||
| B. Die Fortentwicklung des Zugangsrechts | 69 | ||
| I. Urteile des EuG und des EuGH zum Zugangsrecht der Öffentlichkeit zu Dokumenten | 70 | ||
| 1. Der Anwendungsbereich der Beschlüsse 93/731 und 94/90 | 70 | ||
| a) Anwendung auf die Titel V (GASP) und VI (PJZS) des EUV: Rs. Svenska Journalistförbundet | 71 | ||
| b) Anwendung auf alle Dokumente im Besitz des Organs: Rs. Rothmans | 72 | ||
| c) Anwendung auf veröffentlichte Rechtsakte: Rs. Karl L. Meyer | 72 | ||
| d) Anwendung auf vorbereitende, interne Dokumente: Rs. Bavarian Lager, Rs. Carlsen | 73 | ||
| 2. Die Urheberregel | 73 | ||
| a) Urheberschaft im Rahmen der Komitologie: Rs. Rothmans | 74 | ||
| b) Rechtmäßigkeit der Urheberregel: Rs. Interporc II | 75 | ||
| c) Begriff der Urheberschaft: Rs. Co-Frutta | 76 | ||
| 3. Das Verhältnis zu Spezialvorschriften | 77 | ||
| a) Allgemeine und spezielle Zugangsvorschriften nebeninander anwendbar: Rs. Interporc II | 78 | ||
| b) Auslegung von Spezialvorschriften im Licht des grundlegenden Rechts auf Zugang zu Dokumenten: Rs. JT's Corporation | 78 | ||
| 4. Die Anwendung der Ausnahmen | 79 | ||
| a) Allgemeine Anwendungsregeln | 80 | ||
| b) Unterteilung in zwingende und fakultative Ausnahmen: Rs. Carvel, Rs. WWF und Folgerechtsprechung | 81 | ||
| c) Ablauf der Ausnahmeprüfung bei fakultativer und zwingender Ausnahmeregelung | 82 | ||
| 5. Die Anforderungen an die Begründung | 86 | ||
| a) Zweck der Begründung | 87 | ||
| aa) Begründung aus dem Kontext: Rs. van der Wal I, Rs. Kuijer, Rs. JT's Corporation | 87 | ||
| bb) Differenzierende Begründung, wenn erste und zweite Ausnahmekategorie einschlägig: Rs. Svenska Journalistförbundet | 88 | ||
| cc) Anforderungen bei der Urheberregel: Rs. Rothmans, Rs. Interporc II, Rs. Interporc III, Co-Frutta | 88 | ||
| b) Umfang der Begründung | 89 | ||
| aa) Einzelfallbezogene Ausnahmeprüfimg bedingt einzelfallbezogene Begründung | 89 | ||
| bb) Grenzen der einzelfallbezogenen Begründung bei Zweckvereitelung: Rs. WWF | 90 | ||
| cc) Bei Zweckvereitelung Begründung nach Gruppen: Rs. WWF | 90 | ||
| dd) Begründung nach der Natur des Dokuments: Rs. Carlsen, Rs. Hautala | 91 | ||
| ee) Begründung der Ablehnung des Zweitantrags: Rs. van der Wal I, Rs. Interporc II, Co-Frutta | 94 | ||
| 6. Die Reichweite einzelner Ausnahmen | 94 | ||
| a) Dokumente, die Teil einer Untersuchung sind | 94 | ||
| aa) Vor Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahren: Rs. WWF | 94 | ||
| bb) Nach Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens vor Abgabe einer begründeten Stellungnahme: Rs. Bavarian Lager | 95 | ||
| cc) Bei Untersuchungen, die nicht zur Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens fuhren, aber andere Sanktionen nach sich ziehen: Rs. Denkavit | 97 | ||
| dd) Nach Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens, nach Abgabe einer begründeten Stellungnahme und nach Klageerhebung vor dem EuGH: Rs. Petrie | 98 | ||
| b) Dokumente, die Teil eines Gerichtsverfahrens sind | 100 | ||
| aa) Zugang zu Verfahrensdokumenten in Gerichtsverfahren ohne Beteiligung des Erstellers: Rs. van der Wal I und II | 100 | ||
| bb) Zugang zu verfahrensunabhängigen Dokumenten in Gerichtsverfahren mit Beteiligung des Erstellers: Rs. Interporc II | 104 | ||
| cc) Zugang zu Verfahrensdokumenten in Gerichtsverfahren mit Beteiligung des Erstellers, Verhältnis zu nationalem Recht: Rs. Svenska Journal istförbundet | 105 | ||
| c) Eingeschränkte Kontrolldichte bei politischen Ermessensentscheidungen: Rs. Hautala, Rs. Mattila, Rs. Kuijer II | 106 | ||
| 7. Die Pflicht zur Gewähr teilweisen Zugangs | 107 | ||
| a) Pflicht zur Gewähr teilweisen Zugangs: Rs. Hautala | 107 | ||
| b) Präzisierung der Grenzen: Rs. Kuijer, Rs. Mattila | 109 | ||
| c) Abgrenzung zwischen Dokument und Information: Rs. Karl L. Meyer, Rs. Hautala II | 111 | ||
| 8. Der Rechtsschutz | 114 | ||
| a) Zuständigkeit des Gerichts: Rs. Svenska Journalistförbundet | 114 | ||
| b) Kein Rechtsschutzinteresse erforderlich: Rs. Svenska JournalistfÖrbundet, Rs. Interporc II, Rs. BAT II | 115 | ||
| c) Fehlende Vorläufigkeit beim einstweiligen Rechtsschutz: Rs. Carlsen | 117 | ||
| d) Keine Zugangsgewähr durch das Gericht: Rs. Interporc I, Rs. Mattila | 117 | ||
| e) Zwang zur fristgemäßen Klageerhebung: Rs. Interporc I, Rs. Pitsiorlas | 119 | ||
| f) Keine Rechtswirkungen der Handlungen des Bürgerbeauftragten: Rs. ADCSV | 122 | ||
| g) In-Camera Verfahren, Offenlegung gegenüber dem Gericht: Rs. Eider, Rs. BAT | 122 | ||
| h) Beweislast für die Existenz des Dokuments beim Antragsteller: Rs. BAT II | 123 | ||
| 9. Anforderungen an den Antrag | 125 | ||
| 10. Zusammenfassung | 125 | ||
| II. Der Einfluss des Bürgerbeauftragten | 127 | ||
| 1. Initiativen des Bürgerbeauftragten zur Verbreitung des Zugangsrechts auf andere Gemeinschaftseinrichtungen | 127 | ||
| 2. Der Bürgerbeauftragte als Beschwerdeinstanz | 129 | ||
| 3. Beschwerden beim Bürgerbeauftragten | 130 | ||
| a) Die Urheberregel / Art. 4 Abs. 4, 5 VO (EG) Nr. 1049/2001 | 130 | ||
| b) Mehrfachanträge und/oder Anträge, die umfangreiche Dokumente betreffen (Art 3 Abs. 2 des Beschlusses 93/731) | 133 | ||
| c) Das Vorliegen eines überwiegenden öffentlichen Interesses | 134 | ||
| d) Die Reichweite einzelner Ausnahmen: Dokumente, die Teil einer Untersuchung sind oder vom juristischen Dienst erteilt wurden | 135 | ||
| e) Zuständigkeit des Bürgerbeauftragten bei Beschwerden über Zugang zu Dokumenten im Bereich der GASP und PJZS | 137 | ||
| f) Die Pflicht zum Errichten eines vollständigen Registers | 137 | ||
| g) Zusammenfassung | 140 | ||
| C. Änderungen durch den Amsterdamer Vertrag | 141 | ||
| I. Art. 1 Abs. 2 EU: Möglichst offene Entscheidungsfindung | 142 | ||
| II. Art. 255 EG: Zugangsrecht der Öffentlichkeit zu Dokumenten | 143 | ||
| III. Art. 207 Abs. 3 EG: Umfassenderer Zugang zu Legislativakten des Rates | 147 | ||
| D. Die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik und der Ausschluss klassifizierter Dokumente vom Zugangsrecht und der Registerpflicht | 150 | ||
| I. Das öffentliche Dokumentregister des Rates | 151 | ||
| II. Der „Solana-Beschluss" | 155 | ||
| 1. Die Umstände der Verabschiedung | 156 | ||
| 2. Ausschluss klassifizierter Dokumente der Sicherheits- und Verteidigungspolitik vom Zugangsrecht und der Registerpflicht | 159 | ||
| a) Änderungen am Beschluss 93/731 | 159 | ||
| b) Änderungen am Beschluss 2000/23 | 163 | ||
| III. Die allgemeinen Sicherheitsbestimmungen der Organe und die ESVP | 163 | ||
| 1. Die Sicherheitsbestimmungen über den Schutz vertraulicher Dokumente vor der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik | 164 | ||
| 2. Der Einfluss der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik: Die Beschlüsse 107/00, 2001/264 und 2001/844 | 165 | ||
| a) Bindung der Mitgliedstaaten durch die Sicherheitsbestimmungen? | 167 | ||
| b) Die fehlende Beteiligung des Parlaments | 169 | ||
| c) Die mittelbaren Auswirkungen der Sicherheitsbestimmungen auf das Zugangsrecht | 169 | ||
| d) Die Ausgestaltung der Klassifikationsvorschriften in den allgemeinen Sicherheitsbestimmungen | 170 | ||
| Vierter Abschnitt: Die VO (EG) Nr. 1049/2001 | 173 | ||
| A. Das Gesetzgebungsverfahren zum Erlaß der VO (EG) Nr. 1049/2001 | 173 | ||
| I. Der Vorschlag der Kommission | 174 | ||
| II. Die Stellungnahme des Europäischen Parlaments | 176 | ||
| III. Die harte Haltung des Rates | 180 | ||
| IV. Die Triloggespräche | 184 | ||
| 1. Annäherung während der ersten Triloggespräche | 187 | ||
| 2. Änderung der Positionen bis zum endgültigen Kompromiss | 188 | ||
| 3. Änderungen bis zur Verabschiedung | 189 | ||
| V. Gesamtbetrachtung des Verfahrensablaufs | 190 | ||
| B. Der Inhalt der VO (EG) Nr. 1049/2001 | 192 | ||
| I. Zweckklausel (Art. 1) | 192 | ||
| II. Reichweite der Verordnung | 193 | ||
| 1. Persönlicher Anwendungsbereich (Zugangsberechtigte) (Art. 2 Abs. 1, 2) | 193 | ||
| 2. Sachlicher Anwendungsbereich (Anspruchsverpflichtete) | 195 | ||
| a) Beschränkung auf Dokumente des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission (Erwägung 8, 12; Art. 1 a), „Gemeinsame Erklärung") | 195 | ||
| b) Wegfall der Urheberregel (Erwägung 10, Art. 2 Abs. 3, 3 b), 4 Abs. 4, 5; 9 Abs. 3) | 200 | ||
| c) Verhältnis zu speziellen Zugangsrechten in bestimmten Bereichen (Art. 2 Abs. 6, Erwägung 12) | 208 | ||
| d) Der Dokumentbegriff (Erwägung 11, Art. 3 a)) | 210 | ||
| e) Zugang zu Dokumenten aus dem Bereich des EAG- und des EGKS-Vertrages (Erwägung 5, Art. 2 Abs. 3) | 213 | ||
| f) Zugang zu Dokumenten aus dem Bereich GASP und PJZS (Erwägung 7, Art. 2 Abs. 3) | 214 | ||
| g) Zugang zu veröffentlichten Dokumenten (Art. 10 Abs. 2) | 215 | ||
| III. Ausnahmen | 217 | ||
| 1. Zur Struktur der Ausnahmeregelung (Art. 4 Abs. 1, 2, 3) | 217 | ||
| 2. Bewertung der einzelnen Ausnahmebestimmungen | 222 | ||
| 3. Ausnahme bei internen, vorbereitenden Dokumenten (Art. 4 Abs. 3) | 236 | ||
| 4. Teil weiser Zugang, wenn Ausnahme nur Teile des Dokuments erfasst (Art. 4 Abs. 6) | 239 | ||
| 5. Die zeitliche Grenze der Ausnahmen | 241 | ||
| IV. Verhältnis der Verordnung zum Recht der Mitgliedstaaten (Art. 5) | 243 | ||
| V. Die Behandlung von Anträgen (Erwägung 13; Art. 6; 7; 8; 9 Abs. 2) | 251 | ||
| 1. Anforderungen an den Antrag (Art. 6 Abs. 1, 2) | 251 | ||
| 2. Der Verfahrensablauf nach der Verordnung (Art. 7, 8) | 252 | ||
| 3. Antrag nach sehr umfangreichen oder sehr großen Zahl von Dokumenten (Art. 6 Abs. 3; 7 Abs. 3; 8 Abs. 2) | 254 | ||
| 4. Hilfe von Amts wegen, Entwickeln einer guten Verwaltungspraxis (Art. 6 Abs. 2, 4; 1 c); 15; 14) | 258 | ||
| 5. Die zeitliche Dauer bei der Bearbeitung von Erst- und Zweitanträgen (Art. 7; 8) | 262 | ||
| 6. Die Gewähr von Rechtsschutz (Erwägung 13, Art. 8 Abs. 1, 3) | 266 | ||
| VI. Art und Weise der Zugangsgewähr | 271 | ||
| 1. Die Kosten des Verfahrens (Art. 10 Abs. 1) | 271 | ||
| 2. Formen der Zugangsgewähr (Art. 10 Abs. 2, 3) | 274 | ||
| VII. Sensible Dokumente (Erwägung 7; Art. 2 Abs. 4, 5; 4 Abs. 7; 9 Abs. 1-7) | 278 | ||
| 1. Der Begriff des „sensiblen Dokuments" | 279 | ||
| 2. Die Vergabe von Geheimschutzgraden und ihr Verhältnis zu den Ausnahmen der Verordnung | 280 | ||
| 3. Der Einfluss der Sicherheitsbestimmungen auf den Zugang nach der Verordnung | 281 | ||
| 4. Die Kategorie klassifizierter, aber nicht-sensibler Dokumente | 282 | ||
| 5. Die Behandlung sensibler Dokumente Dritter | 285 | ||
| 6. Die besondere Behandlung sensibler Dokumente (Art. 9 Abs. 2) | 286 | ||
| 7. Das Veto-Recht des Urhebers sensibler Dokumente (Art. 9 Abs. 3) | 287 | ||
| 8. Die eingeschränkte Begründungspflicht und Bindung der Mitgliedstaaten an die Schutzmaßnahmen (Art. 9 Abs. 4, 5) | 289 | ||
| 9. Die Veröffentlichung von Bestimmungen über sensible Dokumente und Unterrichtung des Parlaments (Art. 9 Abs. 6, 7) | 290 | ||
| 10. Notwendigkeit einer Kategorie „sensibler Dokumente"? | 292 | ||
| VIII. Einrichten von Registern und Direktzugang (Erwägung 14; Art. 11, 12) | 294 | ||
| 1. Registerpfl icht (Art. 11) | 294 | ||
| 2. Direktzugang (Art. 12) | 297 | ||
| IX. Publikations- und Berichtspflichten (Art. 13, 17) | 302 | ||
| 1. Publikationspflichten (Art. 13) | 302 | ||
| 2. Berichtspflichten (Art. 17) | 303 | ||
| X. Verbot urheberrechtswidriger Nutzung freigegebener Dokumente (Art. 16) | 304 | ||
| XI. Durchfuhrungsmaßnahmen (Erwägung 17, Art. 18) | 306 | ||
| XII. Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse | 308 | ||
| Fünfter Abschnitt: Das Zugangsrecht der Öffentlichkeit als allgemeiner Rechtsgrundsatz des Gemeinschaftsrechts? | 313 | ||
| A. Die Herleitung allgemeiner Rechtsgrundsätze des Gemeinschaftsrechts | 314 | ||
| B. Keine Anerkennung eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes in der bisherigen Rechtsprechung | 316 | ||
| C. Die Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten | 320 | ||
| D. Internationale Übereinkommen der Mitgliedstaaten, insbesondere die EMRK | 322 | ||
| E. Einfügen in Ziele und Strukturen der Gemeinschaft | 324 | ||
| F. Zwischenergebnis: Ausreichender tatsächlicher Befund fur die Anerkennung eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes | 325 | ||
| G. Bedürfnis fur die Anerkennung eines allgemeinen Rechtsgrundsatzes durch den EuGH? | 325 | ||
| Sechster Abschnitt: Das Recht der Öffentlichkeit auf Zugang zu Dokumenten in Deutschland | 329 | ||
| A. Der Stand der Entwicklung des allgemeinen Zugangsrechts in den Ländern | 330 | ||
| B. Die geltenden Informationsfreiheits- und Akteneinsichtsgesetze der Länder | 333 | ||
| I. Defizite der Informationsfreiheitsgesetze der Länder | 334 | ||
| II. Defizite bei der Anwendung der Informationsfreiheitsgesetze der Länder | 340 | ||
| C. Anregungen aus noch laufenden oder bereits abgelehnten Entwürfen fur Informationsfreiheitsgesetze der Länder | 343 | ||
| D. Der Entwurf des Informationsfreiheitsgesetzes des Bundes | 344 | ||
| E. Vergleich der deutschen Zugangsregelungen mit der VO (EG) Nr. 1049/2001 | 351 | ||
| Zusammenfassung und Ausblick | 359 | ||
| Anhang I: Leitfaden für die Einstufungspraxis von Gemeinschaftsdokumenten | 370 | ||
| Anhang II: Das Zugangsrecht der Öffentlichkeit zu Dokumenten in den Mitgliedstaaten und Bewerberländern | 373 | ||
| Anhang III: Fundstellennachweis der Zugangsvorschriften der Gemeinschaftseinrichtungen | 380 | ||
| Anhang IV: Fundstellennachweis der Kodices für eine gute Verwaltungspraxis der Gemeinschaftseinrichtungen | 386 | ||
| Entscheidungs- und Beschwerderegister | 390 | ||
| I. Entscheidungen des EuG und des EuGH | 390 | ||
| II. Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte | 396 | ||
| III. Entscheidungen und Initiativen des Europäischen Bürgerbeauftragten | 397 | ||
| IV. Urteile deutscher Gerichte | 399 | ||
| Literaturverzeichnis | 400 | ||
| Sachwortverzeichnis | 422 |