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Die Erstattungsfähigkeit behördlicher Aufwendungen in Verfahren vor den Verwaltungsgerichten

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Dietz, A. (2004). Die Erstattungsfähigkeit behördlicher Aufwendungen in Verfahren vor den Verwaltungsgerichten. Ein Beitrag zum Neuen Steuerungsmodell im Verwaltungsprozeß. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51355-0
Dietz, Andreas. Die Erstattungsfähigkeit behördlicher Aufwendungen in Verfahren vor den Verwaltungsgerichten: Ein Beitrag zum Neuen Steuerungsmodell im Verwaltungsprozeß. Duncker & Humblot, 2004. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51355-0
Dietz, A (2004): Die Erstattungsfähigkeit behördlicher Aufwendungen in Verfahren vor den Verwaltungsgerichten: Ein Beitrag zum Neuen Steuerungsmodell im Verwaltungsprozeß, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51355-0

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Die Erstattungsfähigkeit behördlicher Aufwendungen in Verfahren vor den Verwaltungsgerichten

Ein Beitrag zum Neuen Steuerungsmodell im Verwaltungsprozeß

Dietz, Andreas

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 948

(2004)

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Abstract

In der vorliegenden Arbeit überprüft Andreas Dietz die behördliche Prozeßvertretung unter dem Blickwinkel des "Neuen Steuerungsmodells" auf die Möglichkeiten und die Grenzen ihrer verstärkten Gebührenfinanzierung.

Im ersten Teil der Arbeit erläutert der Autor die Kostenerstattung nach geltendem Recht und das "Neue Steuerungsmodell". Dabei zeigt sich, daß das "Neue Steuerungsmodell" für die Prozeßvertretung unter mehreren Gesichtspunkten anwendbar gemacht werden kann: Mängel in der Aufbau- und Ablauforganisation können ebenso aufgedeckt werden, wie mittels Budgetierung Kosten-Nutzen-Vergleiche zwischen einer Eigen- und einer Fremdvertretung gezogen werden können. Eine Kundenorientierung kann dazu dienen, die Akzeptanz von Verwaltungsentscheidungen zu steigern und Prozesse zu vermeiden.

Aus dieser Bestandsaufnahme entwickelt er im zweiten Teil ein Modell für eine neue Kostenerstattung, das zu einer einfachgesetzlichen Neuregelung des § 162 Abs. 2 S. 3 VwGO führt. Im Fall des Obsiegens der Behörde im Verwaltungsprozeß wird ihr eine Kostenerstattung nach Pauschsätzen zugestanden, um ihre Kosten abzudecken. Die Kalkulation der Pauschsätze orientiert sich an Durchschnittswerten, um den Anreiz für eine effiziente Prozeßführung zu erhöhen. Dieses Modell wird schließlich in seinen verfassungsrechtlichen Kontext gestellt und insbesondere seine Vereinbarkeit mit Art. 19 Abs. 4 GG überprüft und bejaht. Ein Textvorschlag für eine Änderung des § 162 Abs. 2 S. 3 VwGO rundet die Arbeit ab.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 15
Einleitung 21
Erster Teil: Die Erstattung behördlicher Aufwendungen und das „Neue Steuerungsmodell“ 23
§ 1 Die behördlichen Aufwendungen im Verwaltungsverfahren und ihre Erstattungsfähigkeit 23
A. Die im Ausgangsverfahren entstehenden Aufwendungen 24
I. Die behördlichen Aufwendungen im Ausgangsverfahren 24
II. Die Erstattungsfähigkeit dieser behördlichen Aufwendungen 27
III. Zwischenergebnis 29
B. Die im Widerspruchsverfahren entstehenden Aufwendungen 30
I. Die behördlichen Aufwendungen im Widerspruchsverfahren 30
II. Die Erstattungsfähigkeit dieser behördlichen Aufwendungen 31
III. Zwischenergebnis 32
§ 2 Die behördlichen Aufwendungen im Verwaltungsgerichtsverfahren und ihre Erstattungsfähigkeit 33
A. Die Entwicklung des § 162 VwGO als zentraler Erstattungsregelung 33
I. § 162 VwGO im System der Kostenentscheidung 34
1. Der Unterliegensgrundsatz 34
2. Der prozessuale Kostenerstattungsanspruch 34
II. Die Veränderung des prozessualen Umfeldes 37
1. Die behördliche Prozeßvertretung gemäß § 67 Abs. 1 S. 3 VwGO 37
2. Der Verzicht auf das Widerspruchsverfahren als Prozeßvoraussetzung nach § 68 Abs. 1 S. 1 VwGO 41
3. Die Nachbesserungsvorschrift des § 114 S. 2 VwGO 43
4. Die Zulassungsberufung gemäß § 124 VwGO 45
III. Zwischenergebnis 45
B. Die behördlichen Aufwendungen im Verwaltungsgerichtsverfahren und ihre Erstattungsfähigkeit 46
I. Die behördlichen Aufwendungen im Verwaltungsgerichtsverfahren erster Instanz 46
1. Die Prozeßvorbereitung 47
2. Die Prozeßführung 48
a) Die Mitwirkung im schriftlichen Verfahren 49
aa) Der entstehende Aufwand im schriftlichen Verfahren 49
bb) Die Erstattungsfähigkeit dieses Aufwands 49
b) Die Teilnahme an Terminen 50
aa) Der entstehende Aufwand bei der Teilnahme an Terminen 51
bb) Die Erstattungsfähigkeit dieses Aufwands 51
c) Die Aufwendungen für Porto und Telefon 54
d) Zwischenergebnis 55
3. Die Prozeßbeendigung 55
II. Die behördlichen Aufwendungen im Rechtsmittelverfahren bei einer Vertretung durch eine andere Behörde oder durch besondere Bevollmächtigte 56
1. Die Aufwendungen bei einer Vertretung durch eine andere Behörde 56
2. Die Abweichungen bei einer Vertretung durch besondere Bevollmächtigte 56
III. Zwischenergebnis 58
§ 3 Die Neubewertung des Verwaltungsaufwands im „Neuen Steuerungsmodell“ 58
A. Das „Neue Steuerungsmodell“ als Konzept einer Verwaltungsreform 59
I. Die Effizienz in der Verwaltung 61
II. Die Grundkonzeption des „Neuen Steuerungsmodells“ 62
1. Die Kritik am herkömmlichen Verwaltungsmodell 62
2. Das Neue am „Neuen Steuerungsmodell“ 64
III. Die einzelnen Elemente und ihre verfassungsgemäße Ausgestaltung 66
1. Der Haushaltsvollzug durch Budgetierung 66
a) Der Haushalt im traditionellen Modell 66
b) Die Budgetierung als Gegenentwurf zum traditionellen Modell 68
c) Die Verfassungsmäßigkeit der Budgetierung 69
aa) Das Controlling als ergänzendes Steuerungsinstrument 71
bb) Die legitimatorische Wirkung des Controlling als Ergänzung der Budgetierung 73
2. Die Delegation durch Leistungsvereinbarung 74
a) Das Prinzip der Leistungsvereinbarung 75
b) Die Legitimation der Leistungsvereinbarung 78
aa) Die Leistungsvereinbarung und die personelle Legitimation 78
bb) Die Leistungsvereinbarung und die sachlich-inhaltliche Legitimation 79
cc) Die Leistungsvereinbarung als Ergänzung der Budgetierung 80
3. Die Verfassungsmäßigkeit des „Neuen Steuerungsmodells“ 81
IV. Zwischenergebnis 81
B. Die einzelnen Elemente des „Neuen Steuerungsmodells“ und ihre Auswirkungen auf die behördliche Prozeßführung 82
I. Die Prozeßführung im Licht einer Aufgabenkritik 82
II. Der Prozeßaufwand als Teil einer Budgetierung 87
1. Der Prozeßaufwand als budgetierbarer Aufwand 87
2. Der Prozeßaufwand als beeinflußbare Größe 88
III. Ein Exkurs: Das „Neue Steuerungsmodell“ in der Verwaltungsgerichtsbarkeit 90
IV. Zwischenergebnis 93
§ 4 Die Diskrepanz zwischen den Aufwendungen im Verwaltungsgerichtsverfahren und ihrer Erstattungsfähigkeit 94
A. Die festgestellte Begrenzung der Erstattungsfähigkeit durch die Rechtsprechung 94
I. Die Begrenzung der Erstattung durch die Rechtsprechung 95
1. Die grammatische Auslegung des § 162 VwGO 95
a) Der textliche Aufbau des § 162 VwGO 95
b) Die immanente Begrenzung durch eine allgemeine Kostenminderungspflicht 96
2. Die historische Auslegung des § 162 VwGO 97
3. Die systematische Auslegung des § 162 VwGO 98
a) Die innere Systematik des § 162 VwGO 98
b) Die äußere Systematik des § 162 VwGO im Bezug zu § 91 Abs. 1 S. 2 Halbs. 1 ZPO 99
aa) Die Anwendbarkeit des § 173 S. 1 VwGO 99
bb) Die Anwendbarkeit des § 91 Abs. 1 S. 2 ZPO 103
c) Die äußere Systematik des § 162 VwGO im Bezug zu § 2 ZSEG 105
d) Das Ergebnis der systematischen Auslegung 108
4. Die teleologische Auslegung 108
5. Zwischenergebnis 111
II. Die Erstattungsfähigkeit einzelner behördlicher Aufwendungen 111
1. Der Personalaufwand für die Terminsvertretung 111
a) Die Ausscheidbarkeit des Personalaufwands 112
b) Die Prozeßführung als öffentliche Aufgabe 113
2. Die behördlichen Auslagen 114
a) Die Auslagen für Schreibarbeiten und Kopien 114
b) Die Auslagen für Porto und Telekommunikation 115
c) Die Auslagen für Reisekosten 115
d) Die Auslagen für Sachverständigengutachten 115
III. Zwischenergebnis 116
B. Das Erfordernis einer erweiterten Erstattungsfähigkeit 116
I. Die Erhaltung der Funktionsfähigkeit der staatlichen Institutionen 116
1. Die Funktionsfähigkeit der Verwaltung 117
a) Die Funktionen der Verwaltung 117
b) Die Gefährdung der Funktionsfähigkeit der Verwaltung 120
aa) Die Verrechtlichung 120
bb) Die Finanznot 122
2. Die Funktionsfähigkeit der Verwaltungsgerichte 123
a) Die Funktionen der Verwaltungsgerichtsbarkeit 124
b) Die Gefährdung der Funktionsfähigkeit der Verwaltungsgerichtsbarkeit 125
aa) Die Verrechtlichung 125
bb) Die Finanznot 127
3. Zwischenergebnis 127
II. Die Kostenerstattung als Schritt zu mehr Kostengerechtigkeit 128
1. Die Kostenerstattung zwischen den Prozeßbeteiligten 128
a) Der Prozeßzweck 129
b) Das Prinzip der Waffengleichheit 130
c) Zwischenergebnis 131
2. Die Kostenverlagerung zwischen den Prozeßbeteiligten und Dritten 131
a) Die Aufwandsverlagerung zwischen dem am Prozeß beteiligten Bürger und dem unbeteiligten Steuerzahler 132
aa) Das Modell der vollen Kostenhaftung 132
bb) Das Modell der vollen Kostenfreiheit 132
cc) Das Modell der eingeschränkten Kostenhaftung 133
b) Die Aufwandsverlagerung zwischen dem am Prozeß beteiligten Bürger und Dritten 134
III. Zwischenergebnis 136
Zweiter Teil: Die Erweiterung der Erstattungsfähigkeit behördlicher Aufwendungen 137
§ 5 Die Änderung des § 162 VwGO und der verwaltungsprozessualen Kostenerstattung 137
A. Die Änderung des § 162 Abs. 2 S. 3 VwGO als Konsequenz eines gewandelten Verständnisses der verwaltungsprozessualen Kostenerstattung 137
I. Die Anwendbarkeit des Gebühren- und Auslagenbegriffs auf den behördlichen Prozeßaufwand 138
1. Der Begriff der „Gebühr“ 138
a) Die individuelle Vorteilhaftigkeit als Zurechnungsgrund 139
b) Die individuelle Veranlassung als Zurechnungsgrund 140
2. Der Begriff der „Auslage“ 141
II. Die Rechtsgrundlage für eine Gebührenerhebung 142
1. Die Regelungskompetenz des Bundes 142
a) Die Gesetzgebungskompetenz 142
aa) Der Kompetenztitel für das „gerichtliche Verfahren“ 142
bb) Die Kompetenz kraft Sachzusammenhangs 143
cc) Die Annexkompetenz 144
b) Die Zustimmungsbedürftigkeit 145
2. Die Wahrung des Äquivalenzprinzips 145
3. Die Wahrung des Kostendeckungsprinzips 147
III. Zwischenergebnis 149
B. Die Neufassung des § 162 Abs. 2 S. 3 VwGO und seine Ergänzung durch ein Verwaltungsprozeßkostengesetz (VwPKG) sowie eine Verwaltungsvorschrift zum Verwaltungsprozeßkostengesetz (VwPKVV) 149
I. Die Systematik des Verwaltungsprozeßkostengesetzes 150
II. Die Regelungen des Verwaltungsprozeßkostengesetzes im einzelnen 150
1. Anwendungsbereich 150
2. Gebührenerhebung und Erstattung 151
3. Notwendige Gebühren 151
4. Notwendige Auslagen 153
5. Geltendmachung und Verzicht 153
6. Inkrafttreten 154
7. Ergänzung durch die VwPKVV 154
III. Zwischenergebnis 154
§ 6 Die Änderung des § 162 Abs. 2 S. 3 VwGO und ihre Einbettung in das Rechtssystem 155
A. Die Vorgaben aus Grundgesetz, Europäischer Grundrechtecharta und Europäischer Menschenrechtskonvention 155
I. Die Maßstäbe des Grundgesetzes 155
1. Die Rechtsschutzgarantie nach Art. 19 Abs. 4 GG 155
a) Das Kostenrisiko 156
b) Die Waffengleichheit 161
2. Das Recht auf rechtliches Gehör nach Art. 103 Abs. 1 GG 161
3. Das Sozialstaatsprinzip nach Art. 20 Abs. 1 GG 163
4. Das Prinzip des Steuerstaats gemäß Art. 104 a ff. GG 165
a) Das Prinzip des Steuerstaats 165
b) Die Folgerungen für die vorgeschlagene Gebührenerhebung 170
II. Die Maßstäbe des Europarechts 171
1. Das Recht auf effektiven und gleichwertigen Rechtsschutz 171
2. Die Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten 174
a) Das Recht auf ein faires Verfahren gemäß Art. 6 Abs. 1 EMRK 174
b) Das Recht auf eine wirksame Beschwerde gemäß Art. 13 EMRK 176
3. Das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf nach Art. 47 EU-Charta 177
III. Zwischenergebnis 178
B. Die Vorgaben aus dem Rechtsberatungsgesetz 178
Zusammenfassung 181
Erster Teil: Die Erstattung behördlicher Aufwendungen und das „Neue Steuerungsmodell“ 181
§ 1 Die behördlichen Aufwendungen im Verwaltungsverfahren und ihre Erstattungsfähigkeit 181
§ 2 Die behördlichen Aufwendungen im Verwaltungsgerichtsverfahren und ihre Erstattungsfähigkeit 182
§ 3 Die Neubewertung des Verwaltungsaufwands im „Neuen Steuerungsmodell“ 183
§ 4 Die Diskrepanz zwischen den Aufwendungen im Verwaltungsgerichtsverfahren und ihrer Erstattungsfähigkeit 184
Zweiter Teil: Die Erweiterung der Erstattungsfähigkeit behördlicher Aufwendungen 185
§ 5 Die Änderung des § 162 VwGO und der verwaltungsprozessualen Kostenerstattung 185
§ 6 Die Änderung des § 162 Abs. 2 S. 3 VwGO und ihre Einbettung in das Rechtssystem 186
Anhang 188
A. Entwurf eines Gesetzes zur Änderung der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO-E) 188
B. Entwurf eines Verwaltungsprozeßkostengesetzes (VwPKG) und einer Verwaltungsvorschrift zum Verwaltungsprozeßkostengesetz (VwPKVV) 188
Literaturverzeichnis 191
Sachverzeichnis 206