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Versteigerungen als Regulierungsinstrument

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Leist, A. (2004). Versteigerungen als Regulierungsinstrument. Möglichkeiten und Grenzen eines marktbasierten Vergabeverfahrens im Wirtschaftsverwaltungsrecht. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51411-3
Leist, Alexander. Versteigerungen als Regulierungsinstrument: Möglichkeiten und Grenzen eines marktbasierten Vergabeverfahrens im Wirtschaftsverwaltungsrecht. Duncker & Humblot, 2004. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51411-3
Leist, A (2004): Versteigerungen als Regulierungsinstrument: Möglichkeiten und Grenzen eines marktbasierten Vergabeverfahrens im Wirtschaftsverwaltungsrecht, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51411-3

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Versteigerungen als Regulierungsinstrument

Möglichkeiten und Grenzen eines marktbasierten Vergabeverfahrens im Wirtschaftsverwaltungsrecht

Leist, Alexander

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 957

(2004)

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Abstract

Der Autor befasst sich mit einem sehr aktuellen Thema im Schnittpunkt von Verfassungsrecht, Wirtschaftsverwaltungsrecht, europäischem Gemeinschaftsrecht und Ökonomie. Es geht um den Einsatz von Versteigerungen als Vergabekonzept und Regulierungsinstrument für knappe Gemeinschaftsgüter.

Alexander Leist gibt zunächst einen Überblick über die rechtlichen Grundlagen der Versteigerungsregelung im Telekommunikationsgesetz, vor allem über die ökonomischen Grundlagen und Konzepte zum Einsatz von Versteigerungen bei der Verwaltung knapper Güter. Im zweiten Teil befasst er sich insbesondere mit den grundrechtlichen und finanzverfassungsrechtlichen Problemen des Einsatzes von Versteigerungen und der Erhebung, Verteilung und Verwendung der Versteigerungserlöse. Anschließend beschäftigt sich der Verfasser speziell mit den gemeinschaftsrechtlichen und staatsorganisationsrechtlichen Vorgaben für die Versteigerung von Telekommunikationslizenzen und -frequenzen. Er hält Versteigerungen grundsätzlich für ein sinnvolles und verfassungsrechtlich zulässiges Vergabeverfahren, bemängelt jedoch die Regelung im Telekommunikationsgesetz.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 15
Einleitung 17
1. Teil: Die Grundlagen des Versteigerungsverfahrens 20
1. Kapitel: Die Ausgangslage 20
A. Das Anwendungsfeld von Versteigerungen 21
I. Gegenstand von Versteigerungen: Knappe Gemeinschaftsgüter 23
II. Verteilungsordnungen für knappe Gemeinschaftsgüter als Staatsaufgabe 24
III. Begrenzung des potentiellen Anwendungsfeldes von Versteigerungen 26
B. Versteigerungen im Kontext anderer Vergabeverfahren 27
I. Der Kanon klassischer Vergabeverfahren 28
1. Materielle Auswahlverfahren 28
2. Formale Auswahlverfahren 30
II. Rechtliche und ökonomische Kritik der klassischen Vergabeverfahren 31
1. Rechtliche Kritik 31
2. Ökonomische Kritik 32
III. Versteigerung als Ausprägung der Ökonomisierung des Vergabeverfahrens 34
C. Das mikroökonomische Versteigerungskonzept 35
I. Wirkungsweise des Auktionsmechanismus im Allgemeinen 36
II. Anwendbarkeit des Auktionsmechanismus auf öffentlich-rechtliche Verteilungsordnungen 37
1. Möglichkeit der Regulierung durch Versteigerung 38
2. Bedeutung des Auktionsdesigns für den Erfolg einer Versteigerung 39
a) Grundformen des Versteigerungsdesigns 40
b) Störung des Auktionsmechanismus durch Marktversagen 41
c) Versteigerungsdesign als Instrument zum Verhindern von Marktversagen 42
D. Rechtliche Grundlagen und Ablauf einer regulativen Versteigerung 44
I. Die Versteigerungsregelung im TKG 44
1. Anwendungsbereich 44
2. Vergabe knapper Mobilfunklizenzen 45
a) Lizenzbeschränkung 45
b) Vergabeverfahren 45
aa) Versteigerungsverfahren (§ 11 Abs. 4 TKG) 46
bb) Ausschreibungsverfahren (§ 11 Abs. 6 TKG) 46
c) Verfahrensabschluss 47
3. Versteigerungserlös 48
II. Mögliche Variationen der gesetzlichen Regelung 49
III. Ablauf einer Versteigerung 50
1. Verfahrensvorbereitung 50
a) Festlegen der Regulierungs- und Vergabeziele 51
b) Entwicklung von Regelungsstrategien 51
c) Festlegen des Regelungsrahmens 52
2. Gebotsabgabe 52
3. Verfahrensabschluss 53
2. Teil: Verfassungsrechtliche Fragen der Regulierung durch Versteigerungen 55
A. Begrenzung des Untersuchungsgegenstandes 55
B. Versteigerungen im Vergleich mit den klassischen Vergabeverfahren 56
2. Kapitel: Versteigerungen als Verwaltungsverfahren 58
A. Anforderungen des Demokratieprinzips an modernes Verwaltungshandeln und die Kompensation von Legitimationsdefiziten 59
I. Anforderungen des Demokratieprinzips an die Verwaltungstätigkeit 59
II. Kompensation von Demokratiedefiziten durch Akzeptanz, Partizipation und Effizienz? 61
B. Vereinbarkeit von Versteigerungen mit den Legitimationsanforderungen des Demokratieprinzips 63
I. Unzulässigkeit rechtlicher Bindungen 64
II. Bestehen unzulässige faktische Bindungen? 65
3. Kapitel: Versteigerungen als Auswahlmechanismus 66
A. Verfassungsrechtliche Anforderungen an eine Verteilungsordnung 67
I. Grundrechtsdogmatischer Rahmen 67
II. Teilhaberechte 69
1. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 70
2. Gefestigte verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung 72
3. Schlussfolgerungen: Bedeutung von Sachgerechtigkeit und Zumutbarkeit 73
III. Schutzpflichten 75
B. Verfassungsmäßigkeit der Auswahl durch Versteigerung 77
I. Verfassungsmäßigkeit gegenleistungsabhängiger Vergabeentscheidungen 78
1. Ist der Preis zulässiges Differenzierungskriterium? 78
a) Das ökonomische Steuerungskonzept 79
aa) Markttheorie und Allokationswirkung 79
bb) Kollusion und „Fluch des Gewinners“ 80
b) Gefahr von Fehlallokationen 81
c) Keine Chancengleichheit bei Handel mit staatlichen Erlaubnissen 82
2. Schließt die Kollision von Regulierungsinteressen mit fiskalischen Interessen die Zulässigkeit von Versteigerungen aus? 86
a) Vertikaler Interessenausgleich im Vergabeverfahren 86
b) Der Staat als persona oeconomica 87
c) Bändigung der Staatsgewalt durch Verfahrensformalisierung 88
d) Konsequenzen für die gerichtliche Kontrolle von Versteigerungen 89
3. Sind klassische Vergabeverfahren mildere Mittel? 89
II. Verfassungsmäßigkeit der Versteigerung von Mobilfunklizenzen 91
1. Regulierungsziele des TKG 91
2. Sachgerechtigkeit bei Chancengleichheit aller Bewerber 92
a) Effiziente Frequenznutzung 93
aa) Auslegung als Frequenzeffizienz 93
bb) Sachgerechtigkeit von Versteigerungen 94
b) Chancengleicher Wettbewerb 94
aa) Rechtliche Einkleidung des Einwandes 95
bb) Marktversagen durch Marktmacht (Monopole und Kartelle) 96
cc) Marktversagen durch ruinösen Wettbewerb 97
c) Nutzerinteressen, insbesondere Verbraucherpreise 98
aa) Rechtliche Einkleidung des Einwandes 99
bb) Unabhängigkeit des Preises von historischen Kosten 99
d) Belange kleinerer und mittlerer Unternehmen (§ 11 Abs. 4 S. 4 TKG) 100
aa) Auslegung der Norm 100
(1) Politische Zielvorgabe ohne Regelungsgehalt? 100
(2) Abwägungserheblicher Belang 101
bb) Verfahrenstechnische Umsetzung von Privilegierungen 102
e) Zusammenfassung 103
III. Schlussfolgerungen: Möglichkeiten und Grenzen 103
1. Notwendige ökonomische Rahmenbedingungen 104
a) Wirtschaftliche Nutzbarkeit 104
b) Wettbewerbsmarkt nach Vergabe 106
2. Notwendige und mögliche Regulierungsziele 107
a) Vergabe an die wirtschaftlichsten Bewerber 107
b) Weitere Regulierungsziele 107
3. Rechtsform einer Versteigerungsregelung 109
a) Verfassungsrechtlicher Maßstab 109
b) Rechtsqualität und Bestimmtheit von Versteigerungsnormen 110
4. Kapitel: Versteigerungen als staatliche Einnahmequelle 111
A. Verfassungsmäßigkeit der Erhebung von Versteigerungserlösen 112
I. Versteigerungserlös als nicht-steuerliche Abgabe 113
II. Verfassungsrechtlicher Rahmen für nicht-steuerliche Einnahmen 114
1. Nicht-steuerliche Abgaben und der Grundsatz des Steuerstaates 115
a) Quantitative oder qualitative Begrenzungen nicht-steuerlicher Abgaben? 115
b) Keine finanzverfassungsrechtlichen Begrenzungen für nicht-steuerliche Abgaben 115
c) Rechtfertigungsbedürftigkeit nicht-steuerlicher Abgaben 117
2. Rechtfertigungsanforderungen an nicht-steuerliche Abgaben 119
a) Begriffsorientierte Ansätze 119
b) Prinzipienorientierter, begriffsunabhängiger Ansatz 120
c) Kritik und Stellungnahme 121
aa) Unerheblichkeit verfassungsfester Abgabenkategorien 122
bb) Rechtfertigungsanforderungen aus der Schutz- und Begrenzungsfunktion 124
cc) Jüngste Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 126
3. Zusammenfassung: Verfassungsrechtlicher Rahmen nicht-steuerlicher Abgaben 127
III. Rechtfertigung der Erhebung von Versteigerungserlösen 127
1. Grundsatz der bundesstaatlichen Finanzordnung 128
a) Voraussetzungen für die Vereinbarkeit von Versteigerungserlösen mit der bundesstaatlichen Finanzordnung 129
b) Formelle Abgrenzung zur Steuer 130
c) Materielle Abgrenzung zur Steuer (besondere Leistung) 130
d) Exkurs: Wann besteht eine abgabentaugliche staatliche Leistung? 131
aa) Kostenverantwortlichkeit und Vorteilsausgleich als Anknüpfungspunkte 131
bb) Alternative oder kumulative Rechtfertigung? – Rechtfertigungsdogmatik von Verleihungsgebühren 132
cc) Überlassen von Gemeinschaftsgütern zur Nutzung als abgabentaugliche Leistung? 133
(1) Abgabenfeindlichkeit: Rechtsverleihung ist Verkauf von Freiheit 133
(2) Abgabenfreundlichkeit: Rechtsverleihung ist Teilhabe 134
(3) Abgabentauglichkeit bei freiheitserweiternder Rechtsverleihung 135
(a) Ökonomischer Wert von Rechtsverleihungen 135
(b) Ausschließlichkeit der Nutzung als besondere Leistung 137
dd) Ergebnis des Exkurses 138
2. Grundsatz der Belastungsgleichheit 138
a) Sachliche Rechtfertigung von Finanzierungsungleichheit 138
b) Wirtschaftlicher Wert und Marktwert des Sondervorteils 139
c) Probleme marktwertgleicher Abgaben 140
aa) Risiko überbelastender Erlöse 140
bb) Risikominimierungen 141
cc) Restrisiko und gerichtliche Kontrolle 142
3. Grundsatz des parlamentarischen Budgetrechts 143
a) Bedeutung des Budgetrechts 143
b) Zweckbindungen und Sondervermögen 144
c) Zweckbindung von Versteigerungserlösen 145
B. Versteigerungserlöse im Finanzausgleich 146
I. Finanzausgleichssystematik 147
II. Vertikale Ertragsverteilung 149
1. Ertragskompetenz bei Vorzugslasten 150
2. Ertragskompetenz bei Versteigerungserlösen 151
a) Geteilte Ertragskompetenz 151
b) Ungeteilte Ertragskompetenz 152
III. Störung des bundesstaatlichen Finanzgleichgewichts durch Versteigerungserlöse? 153
1. Voraussetzungen eines Revisionsanspruchs 154
2. Rechtsfolgen des Revisionsanspruchs 155
3. Mehrbelastungsausgleich 156
3. Teil: Rechtsfragen der Versteigerung von Telekommunikationslizenzen und -frequenzen 158
5. Kapitel: Vereinbarkeit der Versteigerungsregelung des TKG mit Europarecht 160
A. Vereinbarkeit mit sekundärem Gemeinschaftsrecht 160
I. Genehmigungsrichtlinie (RL 97/13/EG) 160
1. Zulässigkeit der Lizenzpflicht 161
2. Anforderungen der Art. 10 und 11 der Genehmigungsrichtlinie 161
3. Versteigerungen und Art. 10 der Genehmigungsrichtlinie 162
a) Allgemeine Vergabegrundsätze 162
b) Lizenzspezifisches Diskriminierungsverbot 163
c) Entscheidungsleitlinien 165
aa) Wettbewerbsförderung 166
bb) Nutzenmaximierung der Benutzer 167
4. Vereinbarkeit eines Versteigerungsverfahrens mit Art. 11 der Genehmigungsrichtlinie 168
a) Nutzungssicherungsfunktion 168
b) Wettbewerbs- und Innovationsförderungsfunktion 170
II. Wettbewerbsrichtlinie (RL 90/388/EG) 171
III. Ergänzende Zusammenfassung 172
B. Vereinbarkeit mit Primärrecht 173
I. Niederlassungsfreiheit (Art. 43 ff. EGV) 174
1. Nicht-diskriminierende Anwendung von § 11 Abs. 4 TKG 175
2. Zwingende Gründe des Allgemeinwohls 175
II. Allgemeines Diskriminierungsverbot (Art. 12 EGV) 176
III. Binnenmarktprinzip (Art. 14 EGV) 177
6. Kapitel: Vereinbarkeit der Versteigerungsregelung des TKG mit Verfassungsrecht 177
A. Verfassungsmäßigkeit der ordnungsrechtlichen Beschränkungen und der Lizenzkontingentierung 179
B. Verfassungsmäßigkeit des Auswahlverfahrens 181
I. Objektive Sachgerechtigkeit und individuelle Zumutbarkeit 181
II. Telekommunikationsverfassungsrecht 181
1. Regelungsgehalt von Art. 87 f GG 181
2. Anforderungen von Art. 87 f GG an die Ausgestaltung des Vergabeverfahrens 183
a) Gewährleistungsauftrag (Art. 87 f Abs. 1 GG) 183
aa) Verfassungskonforme Konkretisierung im Einzelfall? 184
bb) Parlamentsvorbehalt 184
b) Bereichsspezifisches Wettbewerbsprinzip (Art. 87 f Abs. 2 S. 1 GG) 185
C. Versteigerungserlöse 186
I. Gesetzliche Grundlage 187
II. Bestimmtheit 188
1. Der Bestimmtheitsgrundsatz im Abgabenrecht 188
2. Bestimmtheitsgrundsatz und Versteigerungserlös 189
Zusammenfassung und Ergebnisse der Untersuchung 191
Literaturverzeichnis 195
Sachwortverzeichnis 206