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Gemeinwohlauftrag und föderatives Zustimmungserfordernis - eine Antinomie der Verfassung?

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Meyer, S. (2004). Gemeinwohlauftrag und föderatives Zustimmungserfordernis - eine Antinomie der Verfassung?. Dogmatische Untersuchung zum Scheitern eines Gesetzesbeschlusses im Bundesrat nach Artikel 78 des Grundgesetzes. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51462-5
Meyer, Stephan. Gemeinwohlauftrag und föderatives Zustimmungserfordernis - eine Antinomie der Verfassung?: Dogmatische Untersuchung zum Scheitern eines Gesetzesbeschlusses im Bundesrat nach Artikel 78 des Grundgesetzes. Duncker & Humblot, 2004. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51462-5
Meyer, S (2004): Gemeinwohlauftrag und föderatives Zustimmungserfordernis - eine Antinomie der Verfassung?: Dogmatische Untersuchung zum Scheitern eines Gesetzesbeschlusses im Bundesrat nach Artikel 78 des Grundgesetzes, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51462-5

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Gemeinwohlauftrag und föderatives Zustimmungserfordernis - eine Antinomie der Verfassung?

Dogmatische Untersuchung zum Scheitern eines Gesetzesbeschlusses im Bundesrat nach Artikel 78 des Grundgesetzes

Meyer, Stephan

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 962

(2004)

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Abstract

Die Zustimmungsverweigerung des Bundesrates beläßt den Staat untätig. Diese Untätigkeit erweist das Zustimmungserfordernis als kritisches Systemelement, sobald der Staat zum Schutz von Gemeinwohlbelangen eigentlich tätig werden müßte. Sind Zustimmungserfordernis und Gemeinwohlauftrag vereinbar? Bezüglich des Erkennens von Gemeinwohlgefährdungen und der Erarbeitung von Gegenmaßnahmen besitzt die Bundesregierung eine verfassungsgewollte Definitionssuprematie. Diese wird durch zustimmungsbedürftige Gesetze gehemmt. Soll das Zustimmungserfordernis dennoch systemgerecht sein, so die Hypothese, muß es unmittelbar das - vom Verfasser normativ definierte - Gemeinwohl fördern.

Stephan Meyer betrachtet die Länder als Staaten kraft Grundgesetzes, sie besitzen politische Potenz und verwirklichen somit ebenfalls Gemeinwohlkonzepte. In diesem Verfügbarhalten alternativer Gemeinwohlkonzepte besteht die Bundesstaatsfunktion. Dementsprechend entfaltet der Bundesrat die Gemeinwohlnützlichkeit dieser Funktion, denn er wirkt mit auf Grundlage solcher eigenen Erfahrungen seiner Mitglieder mit staatlicher Gemeinwohlfindung. Dies sichert die Rationalität von Einspruch und Gesetzesinitiative. Beide Mitwirkungsformen besitzen Korrekturfunktion gegenüber der Definitionssuprematie, da letztere einer Irrtumswahrscheinlichkeit unterliegt. Wegen des Vorrangs des demokratischen Prinzips kann sich der Bundesrat dort aber nicht endgültig durchsetzen. Das Zustimmungserfordernis hingegen schützt die politische Potenz der Länder, welche die Rationalität von Einspruch und Gesetzesinitiative gewährleistet. Dieser Schutz bewahrt also eben jene gemeinwohlnützliche Rationalität.

Der Verfasser zeigt auch, daß die Zustimmungsverweigerung nichts am Fortbestehen einer von der Bundesregierung im Rahmen ihrer Definitionssuprematie festgestellten Gemeinwohlgefährdung ändert. Die Bundesregierung ist somit verpflichtet, eine neue Gesetzesvorlage unter Beachtung der Bundesratsauffassung einzubringen. Der Bundesrat muß daher seine Verweigerung begründen. Außerdem verwehrt die Funktion des Zustimmungserfordernisses es dem Bundesrat - anders das BVerfG - seine Zustimmung zu versagen, nur weil er mit der materiellen Regelung nicht einverstanden ist.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Fragestellung und Untersuchungsinteresse 13
1. Kapitel: Gemeinwohl und Staatshandeln 16
I. Gemeinwohl – Begriff der Staatstheorie und des Staatsrechts 16
1. Irrelevanz der Staatszwecklehre 16
a) Verfassungsimmanente Staatszwecke? 17
b) Extrapositive Staatszwecke? 18
c) Ergebnis 19
2. Gemeinwohl als Verfassungsrechtsbegriff 20
II. Bestimmung eines grundgesetzlichen Gemeinwohlbegriffes 20
1. Zur Methode 20
2. Gewinnung eines Vorverständnisses 22
3. Gemeinwohlrelevante Verfassungsbestimmungen 24
a) Grundrechte 24
(1) Subjektiv-abwehrrechtliche Komponente der Grundrechte 24
(2) Der Gemeinwohlbezug der objektiv-rechtlichen Komponente 25
(3) Schutzpflichten als objektiv-rechtlicher Gehalt 29
(a) Textexegese der Grundrechtsnormen 31
(b) Staatliche Gewährleistungspflicht 35
(c) Verfassungstext und Begriff der „objektiven Wertordnung“ 37
(d) Dogmatische Fundierung 38
(e) Konsequenz für die Grundrechtsdogmatik 42
(f) Ablehnung der abwehrrechtlichen Lösung 43
(4) Ergebnis 47
b) Staatszielbestimmungen 47
(1) Formale Dimension von Staatszielbestimmungen 47
(2) Materiale Dimension von Staatszielbestimmungen 48
(3) Normative Kraft von Staatszielbestimmungen 49
(4) Die wesentlichen Staatszielbestimmungen 51
(a) Das Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) 51
(b) Das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht (Art. 109 Abs. 2 GG) 52
(c) Das vereinte Europa (Art. 23 Abs. 1 GG) 52
(d) Wahrung des Friedens (Art. 24 Abs. 2 GG) 53
(e) Umweltschutz (Art. 20 a GG) 54
c) Staatsfundamentalnormen 54
(1) Das Rechtsstaatsprinzip 55
(2) Volkssouveränität und demokratisches Prinzip 56
d) Kompetenznormen 57
e) Verfassungsaufträge 58
4. Ergebnis 59
III. Der Gemeinwohlvorbehalt 59
1. Prozedurales und kompetentielles Gemeinwohlverständnis 60
2. Normative Schließung des verfassungsrechtlichen Gemeinwohlbegriffes 61
a) Exkurs: Artenschutz als Gemeinwohlbelang? 62
(1) Verhältnis von Artenschutz und natürlichen Lebensgrundlagen 62
(2) Judikatur zum Artenschutz 63
(3) Bewertung 64
b) Allgemeine Handlungsfreiheit und Gemeinwohl 67
(1) Normativer Gehalt von Art. 2 Abs. 1 GG 67
(2) Würdigung der Dürigschen „Gemeinwohlklausel“ 70
(3) Fragen der objektiven Reichweite des Art. 2 Abs. 1 GG 71
(4) Grundrechtseingriff durch jede staatliche Betätigung 72
(a) Anforderungen an die Qualität der staatlichen Maßnahme 72
(b) Unvermeidbarkeit der Grundrechtsbeeinträchtigung 73
(c) Ergebnis 75
(5) Verhältnismäßigkeit des Eingriffs 75
(6) Bezugsgröße der Verhältnismäßigkeit 76
(7) Erfordernis eines objektiven Beurteilungsmaßstabes 77
c) Ausschluß verfassungstranszendenter Gemeinwohlbelange 77
d) Ergebnis 78
(1) Zur normativen Schließung des Gemeinwohlbegriffes 78
(2) Zu Art. 2 Abs. 1 GG als allgemeine Eingriffsabwehr 79
3. Der passive Gemeinwohlvorbehalt 83
a) Konsequenz für die Schrankendogmatik des Art. 2 Abs. 1 GG 84
b) Zur Judikatur des Bundesverfassungsgerichts 85
(1) „Relative Gemeinschaftsinteressen“ 85
(2) Interpretation verfassungsimmanenter Schranken 86
c) Folge für das prozedurale Gemeinwohlverständnis 88
4. Der aktive Gemeinwohlvorbehalt 89
a) Die Staatsaufgaben 90
b) Konkretisierungspflicht des Gesetzgebers 91
(1) Veranlassungsarten staatlichen Verhaltens 92
(2) Normativität der Veranlassungsarten 93
(3) Pflicht zur gesetzgeberischen Prognose 94
(a) Staatshandeln bei sicherer Prognose 94
(b) Staatshandeln bei unmöglicher Prognose 95
(c) Verhältnismäßigkeit des Staatshandelns bei unmöglicher Prognose 100
(4) Ergebnis 101
c) Staatliche Omnikompetenz 102
(1) Zulässige Regelungsgegenstände staatlichen Handelns 102
(2) Bezugsgröße der Omnikompetenz 103
(3) Gültigkeit des Omnikompetenztheorems 104
d) Ergebnis 104
5. Bestätigung des umfassenden Gemeinwohlvorbehalts 104
IV. Folgerung 105
2. Kapitel: Definition staatlicher Aufgaben im Bund 107
I. Anmerkung zur Methode 108
II. Verfassungsrechtliche Stellung der Bundesregierung 109
1. Gewinnung der relevanten Verfassungsnormen 110
a) Kategorien nicht relevanter Verfassungsnormen 110
b) Überblick über die relevanten Verfassungsnormen 111
(1) Gewaltenteilung 111
(2) Normen zur parlamentarischen Verantwortlichkeit 112
(3) Richtlinienkompetenz, Ressortprinzip 112
(4) Gesetzgebungsnotstand 112
(5) Kompetenzen im Gesetzgebungsverfahren 113
(6) Haushaltsrechtliche Kompetenzen 113
(7) Außenpolitischer Gestaltungsbereich 113
(8) Normen zur Europäischen Union 114
2. Einzelanalyse der relevanten Verfassungsnormen 114
a) Zur Richtlinienkompetenz (Art. 65 GG) 114
(1) Grundannahmen heutiger Interpretationsansätze 114
(2) Materialer Gehalt des „Politik“-Begriffs 116
(3) Spezifizierung durch Kompetenzen 117
(a) Exegese des Art. 65 GG 117
(b) Exegese des Begriffes „Bundesregierung“ 118
(c) Schluß auf den normativen Gehalt der Richtlinienkompetenz 119
(4) Ergebnis 121
b) Budgetinitiative der Bundesregierung 122
(1) Die Gestaltungsfunktion des Haushalts 122
(2) Das Einbringungsmonopol der Bundesregierung 124
(3) Ergebnis 127
c) Gesetzesinitiative nach Art. 76 Abs. 1 GG 128
(1) Die Bedeutung des Gesetzes 128
(2) Universales Einbringungsmonopol der Bundesregierung? 129
(3) Das Initiativrecht des Bundestages 129
(a) Mehrheitsvorlagen 130
(b) Minderheitsvorlagen 132
(4) Das Initiativrecht des Bundesrates 134
(5) Das Initiativrecht der Bundesregierung 134
(a) Haushaltsgesetz und Sonstiges Gesetz 136
(b) Zwischenergebnis 138
(c) Bedeutung des Art. 113 GG 139
(d) Organadäquanz und Initiativprärogative der Bundesregierung 144
(6) Ergebnis 145
d) Außen- und europapolitische Kompetenzen 146
(1) Außenpolitischer Vorbehaltsbereich der Bundesregierung? 146
(a) Zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 146
(b) Existenz „der“ Auswärtigen Gewalt? 148
(c) Grundlage der Kompetenzverteilung bei auswärtigen Angelegenheiten 149
(d) Sonderfall des Art. 59 Abs. 2 GG 150
(2) Folgerungen für die Stellung der Bundesregierung 152
(a) Bereich völkerrechtlicher Verträge 152
(b) Sonstige Akte im Bereich auswärtiger Angelegenheiten 153
(3) Angelegenheiten der Europäischen Union 154
(4) Ergebnis 155
e) Zusammenfassung der Einzelanalyse 155
3. Grundverhältnis von Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat 156
a) Gewaltenteilung und Grundgesetz 156
b) Bedeutung des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG 157
c) Unabhängigkeit von Bundestag und Bundesrat 159
d) Die Stellung der Bundesregierung 159
(1) Bedeutung des Art. 65 GG 160
(2) Bedeutung des Art. 20 Abs. 3 GG 161
(a) Zum Gesetzgebungsverfahren 161
(b) Zum außenpolitischen Vorbehaltsbereich 162
(c) Ergebnis 164
(3) Bedeutung von Vertrauen und Verantwortung 164
(4) Bedeutung des Gesetzgebungsnotstandes nach Art. 81 GG 167
(5) Verhältnis zum Bundesrat 169
e) Ergebnis 170
4. Ergebnis 170
III. Bedeutung weiterer grundgesetzlicher Kompetenzen 172
1. Parlamentarische Kontrollbefugnisse 172
2. Die Verfassungsänderung nach Art. 79 GG 172
3. Ergebnis 174
IV. Zusammenfassung des Zweiten Kapitels 174
3. Kapitel: Die Zustimmungsbefugnis des Bundesrates 176
I. Der Bundesstaat des Grundgesetzes 177
1. Anmerkung zur Methode 178
2. Gehalt der föderativen Verfassungsnormen 179
a) Kompetenzverteilung im Bundesstaat 179
(1) Der zwei- oder dreigliedrige Bundesstaatsaufbau 180
(2) Zweigliedriger Bundesstaat und kompetentielles Paradoxon 182
(3) Auflösung des Paradoxons 183
(a) Gesamtvolk als pouvoir constituant 183
(b) Omnikompetenz des pouvoir constituant 188
(c) Die Abgeleitetheit der Staatsgewalt der Länder 190
b) Die Staatsqualität der Länder 192
(1) Die Entstehung der Länder 192
(a) Bedeutung des Art. 29 GG 192
(b) Erzeugungszusammenhang von Land und Bund 193
(c) Zwischenergebnis 194
(2) Länder als Staaten 195
(a) Verfassungsnormative Grundlage der Staatlichkeit 195
(b) Inhalt des grundgesetzlichen Staatsbegriffes 196
(c) Verfassunggebung in den Ländern 197
(d) Ausschluß von „Landesvölkern“ 198
(3) Ergebnis 199
3. Die funktionale Natur des Bundesstaates 199
a) Neugliederungsbefugnis des Bundes 200
b) Entgegnung möglicher Einwände aus Art. 29 GG 201
c) Ergebnis 203
4. Handeln der Länder und Gemeinwohlverwirklichung im Bund 204
5. Grundeigenschaft des deutschen Bundesstaates 204
II. Die Funktion des Bundesstaates 205
1. Hergebrachte Erklärungsmuster 205
a) Demokratie 208
b) Gewaltenteilung 209
c) Möglichkeit des „Experiments“ 212
2. Autonom-funktionaler Erklärungsansatz 213
a) Der ausschließliche Gesetzgebungsbereich der Länder 213
(1) Parteien in den Ländern 214
(2) Gegenständliche Unbegrenztheit der Parteien in den Ländern 215
(3) Alternativfunktion der Existenz von Ländern für den Bund 216
(a) Definition der Alternativfunktion 216
(b) Irrelevanz konkreter politischer Konstellationen 218
(c) Das unentziehbare Hausgut 218
b) Abschöpfung der Alternativen 219
(1) Bundesrat als Aktualisierung der Alternativen 220
(2) Zur Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder 220
(3) Der „gouvernementale“ Bundesstaat 221
3. Ergebnis 223
III. Die Funktion des Bundesrates 224
1. Diskussionsfragen 224
2. Einspruch und Gesetzesinitiative 225
a) Irrtumswahrscheinlichkeit der Feststellungen der Bundesregierung 225
b) Korrigierbarkeit der Feststellungen der Bundesregierung 226
c) Wirkungsweise von Einspruch und Gesetzesinitiative 229
d) „Interessenlage“ beim Einbringen von Korrekturvorschlägen 229
e) Die Präponderanz des demokratischen Prinzips im Bund 232
3. Das Zustimmungserfordernis 233
a) Die Qualität zustimmungsbedürftiger Gesetzgebungsmaterien 233
b) Zweck des Zustimmungserfordernisses 234
c) Zustimmungsverweigerung und Gemeinwohlvorbehalt 236
d) Fälle der Zustimmungsbedürftigkeit im einzelnen 238
(1) Regelfälle 238
(a) Art. 23 GG 238
(b) Art. 29 Abs. 7 GG 239
(c) Art. 74a GG 239
(d) Art. 74 Abs. 2 GG 240
(e) Art. 80 Abs. 2 GG 240
(f) Art. 84 Abs. 1, 85 Abs. 1 GG 240
(g) Art. 87 Abs. 3, 87 b Abs. 1, 2 GG 241
(h) Art. 87c GG 242
(i) Art. 87 d Abs. 2 GG 242
(j) Art. 87e GG 243
(k) Art. 91 a Abs. 2 GG 243
(l) Art. 96 Abs. 5 GG 243
(m) Art. 104 a – 109 GG 244
(n) Art. 143 a Abs. 3 GG 244
(2) Sonderfälle unmittelbar gemeinwohlerheblicher Zustimmungsmaterien 244
(a) Art. 16a GG 245
(b) Art. 87 e Abs. 3–5, Art. 87 f Abs. 1 und Art. 143 b Abs. 2 GG 246
e) Ergebnis 246
Zusammenfassung 248
Zum Begriff des Gemeinwohls 248
Zur Definitionssuprematie der Bundesregierung 250
Zur Funktion der Bundesstaatlichkeit 253
Zur Funktion des Bundesrates 254
Zur Funktion des Zustimmungserfordernisses 255
Literaturverzeichnis 256
Sachverzeichnis 273