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Die Weiterentwicklung der föderalen Strukturen der Bundesrepublik Deutschland

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Sanden, J. (2005). Die Weiterentwicklung der föderalen Strukturen der Bundesrepublik Deutschland. Staatsrechtliche Studie zu einem postmodernen Ansatz der Bundesstaatsreform. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51632-2
Sanden, Joachim. Die Weiterentwicklung der föderalen Strukturen der Bundesrepublik Deutschland: Staatsrechtliche Studie zu einem postmodernen Ansatz der Bundesstaatsreform. Duncker & Humblot, 2005. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51632-2
Sanden, J (2005): Die Weiterentwicklung der föderalen Strukturen der Bundesrepublik Deutschland: Staatsrechtliche Studie zu einem postmodernen Ansatz der Bundesstaatsreform, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51632-2

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Die Weiterentwicklung der föderalen Strukturen der Bundesrepublik Deutschland

Staatsrechtliche Studie zu einem postmodernen Ansatz der Bundesstaatsreform

Sanden, Joachim

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 986

(2005)

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Abstract

Mit der vorliegenden staatsrechtlichen Studie unterbreitet Joachim Sanden einen Vorschlag für die Neugestaltung des Strukturgefüges zwischen Bund und Ländern. Ausgehend von der Schaffung leistungsfähiger Bundesländer im Wege der Neugliederung des Bundesgebietes, sind eigenständige kompetenzielle und finanzielle Verantwortungsbereiche für die Länder zu schaffen sowie prozedurale und institutionelle Verbesserungen des föderalen Miteinanders zu finden. Angestrebt wird eine Strukturoptimierung in den Bereichen Gebiet, Kompetenzen, Finanzen und Prozedere.

Nach einer umfangreichen Schwachstellenanalyse formuliert Sanden ein postmodernes Paradigma der weiteren Entwicklung der Bundesrepublik. Auf dieser Basis unterbreitet er Vorschläge für die Neugliederung des Bundesgebiets sowie für die Kompetenzordnung und die Finanzbeziehungen. Ferner stehen die Reformkonsequenzen für die bundesstaatlichen Verfahren und Institutionen im Mittelpunkt. Schließlich prüft Sanden die Vereinbarkeit des poststrukturellen Vorschlags mit der grundgesetzlichen Ordnung.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 9
Tabellenverzeichnis 32
Abbildungsverzeichnis 34
Abkürzungsverzeichnis 35
Einleitung 41
A. Bedeutung der Thematik 41
I. Erkenntnisobjekt Bundesstaat und erkenntnistheoretische Grundbetrachtung 41
1. Ansicht des „Kritischen Rationalismus“ 42
2. Auffassung der „Kritischen Theorie“ 43
3. Systemtheoretischer Ansatz 45
4. Konfliktbezogen-pragmatischer Ansatz 47
5. Auswahl 49
II. Erkenntnisinteresse an einer realitätsorientierten Aufarbeitung des Strukturproblems Bundesstaat 50
1. Der Bundesstaat als Prinzip – Begriff und argumentative Funktionalität 54
2. Absicherung des Bundesstaatsprinzips als Organisationsprinzip und Nutzen des föderalen Aufbaus 58
3. Diskrepanz zwischen Verfassungslage und Verfassungswirklichkeit 66
a) Erstes Beispiel: Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern 67
b) Zweites Beispiel: Kooperative Elemente der Bund-Länder-Zusammenarbeit 68
4. Ausloten aller Potenziale 69
III. Erkenntnisinteresse an gerade einer staatsrechtlichen Problemlösung 71
1. Problemlösung als Aufgabe der Staatsrechtswissenschaft 71
2. Aufgabe der Skizze der künftigen Gestaltung 72
B. Ziele der Untersuchung 75
I. Vorbemerkung 75
II. Vorschlag für die Neugestaltung des Bund-Länder-Gefüges 75
1. Antwort auf die Frage der Neugestaltung der Bund-Länder-Strukturen 75
2. Überprüfung des Ansatzes im Hinblick auf seine Durchführbarkeit 80
C. Methodische Überlegungen 81
I. Induktiv-integrativer Ansatz 81
II. Deskriptive, analytische und normative Herangehensweise 89
III. Maßgaben für die Überschreitung der Grenzen der rechtswissenschaftlichen Disziplin 93
1. Interdisziplinarität als Erkenntnisvoraussetzung 94
a) Versuch der Begriffsbestimmung 94
b) Funktionale Überlegungen 95
2. Einsatzfelder eines interdisziplinären Ansatzes 100
a) Erkenntnisse der Volkswirtschaftslehre 100
b) Erkenntnisse der Politikwissenschaft 105
c) Erkenntnisse der Soziologie 106
3. Grenzen des interdisziplinären Ansatzes 108
IV. Verfassungsauslegung 113
1. Aufgabe der Verfassungsinterpretation 113
2. Methode der Verfassungsauslegung 114
3. Offenheit der Verfassungsauslegung 117
V. Rechtskundliche Anregungen aus dem ausländischen Recht 123
D. Gang der Darstellung 124
Erster Teil: Der Bundesstaat des Grundgesetzes als Problemfall 129
1. Kapitel: Der deutsche Föderalismus als Jahrhundertthema und -problem 129
A. Bundesstaatsprinzip als ein dynamisches staatsrechtliches Strukturprinzip 129
I. Funktionale Aspekte des Föderalismus 129
1. Technisch-funktionale Sichtweise 130
2. Integrativ-funktionale Sichtweise 132
3. Dynamisch-funktionale Sichtweise 134
II. Rolle des Grundgesetzes: Ordnungs- und „Weiterentwicklungsrahmen“ für das Bund-Länder-Zusammenspiel 137
1. Konstruktive Grundannahme 139
2. Festlegung auf ein Modell? 143
3. Ausrichtung des grundgesetzlichen Bundesstaatsprinzips im Spannungsfeld zwischen Dualismus und Unitarismus 148
a) Dualistische Erklärungsansätze 148
aa) Der Erklärungsansatz eines verfassungsrechtlich geprägten dualistischen Modells 148
bb) Der Erklärungsansatz des völkerrechtlichen Zweistaatenmodells 150
b) Monistisch-unitarische Erklärungsansätze 153
c) Stellungnahme: Mischmodell 157
aa) Kooperativer/paktierender Föderalismus 159
bb) Beteiligungsföderalismus 166
cc) Kompetitiver Föderalismus 169
4. Gedanke des Bundesstaates als „konkret geschichtliche Individualität“ 172
a) Mehrschichtige Bundesstaatstheorie 172
b) Das Versagen der Bundesstaatstheorie 174
c) Hauptvorteil der Flexibilität 179
d) Konkret-geschichtliche Individualität des Bonner bzw. Berliner Bundesstaates 180
B. Krisenzeichen 181
C. „Rettungsversuche“ 183
I. Bemühungen der Enquete-Kommission „Verfassungsreform“ in den 70er-Jahren 183
II. Gemeinsame Verfassungskommission von 1992-1994 186
III. Entschließung der Konferenz der Präsidenten der deutschen Landesparlamente vom 23.5.2000 und Folgeaktivitäten 190
IV. Die Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung 192
V. Exkurs: Die schweizerische und die österreichische Bundesstaatsreform 193
D. Erfordernis einer Schwachstellenanalyse 199
2. Kapitel: Optimierung des deutschen Bundesstaates 202
A. Reformziel 202
B. Voraussetzungen für eine Strukturoptimierung des Bundesstaats 204
3. Kapitel: Kompatibilität der optimierten Struktur mit den grundgesetzlichen Vorstellungen 210
A. Vereinbarkeitsüberlegungen 210
I. Fragmentarische „gemischte“ Regelung des Bundesstaats im Grundgesetz 210
II. Weg der Weiterentwicklung des Grundgesetzes 214
B. Weiterentwicklung des Grundgesetzes statt „Totalrevision“ 215
Zweiter Teil: Schwachstellen des Bundesstaats 219
4. Kapitel: Methodische Vorbemerkung zur Schwachstellenanalyse 219
5. Kapitel: Problem der suboptimalen Gliederung des Bundesgebiets 221
A. Relevanz der Gliederung des Bundesgebietes für die bundesstaatliche Ordnung und die Leistungsfähigkeit des Systems „Bundesstaat“ 221
B. Gefahren durch die Inhomogenität der Länderlandschaft 223
I. Anforderungen an die Länder 223
1. Allgemeine Finanzsituation 223
2. Herausforderung europäische Einigung 224
3. Folgen der Wiedervereinigung 226
II. Voraussetzungen der Bundesländer 228
1. Größe 228
2. Hohe Bandbreite bei der wirtschaftlichen und finanziellen Leistungsfähigkeit 232
a) Wirtschaftliche und finanzielle Leistungskraft 234
b) Zergliederung von Wirtschaftsräumen durch die heutige Ländergrenzziehung 240
c) Zwischenergebnis 241
3. „Totalausfall“ einzelner Bundesländer 242
a) Gesamtsituation 242
b) Kriterien einer extremen Haushalts(not)lage 244
c) Beurteilung Bremens, des Saarlands sowie Berlins 247
d) Zwischenergebnis 253
III. Folgen der Inhomogenität und der Spanne zwischen Anforderungen und Leistungskraft 254
1. Gefahr für die politische Machtverteilung im Sinne der föderalen Gewaltenteilung 254
2. Gefahr für die effiziente Aufgabenerfüllung 255
3. Zusammenfassung zu den Folgen 256
C. Föderale Steuerungsprobleme durch die Vielzahl der Beteiligten 257
D. Verwaltungseffizienz/Kostenaufwand 257
E. Rechtszersplitterung 259
6. Kapitel: Problem der suboptimalen Verteilung der Kompetenzen 260
A. Bedeutung der Gesetzgebungskompetenzverteilung und Parameter 260
B. Gefahr der ausufernden Gesetzgebung 263
I. Befund 264
II. Bewertung 267
C. Gefahr der übermäßigen Zentralisierung der Gesetzgebung 267
I. Entwicklung bei den grundgesetzlich genannten Regelungsmaterien 270
1. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz 270
2. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz 271
3. Rahmengesetzgebung 276
a) Grundsätzliches 276
b) Beispiel des Wasserrechts 277
4. Grundsatzgesetzgebungskompetenz 286
5. Gemeinschaftliche Kompetenzen 287
6. „Erosion“ der Länderkompetenzen 287
II. Entwicklung bei den im Grundgesetz nicht explizit genannten Gesetzgebungsmaterien 288
1. Klassischerweise den Ländern zugerechnete Regelungsbereiche 291
2. Neue Regelungsbereiche 295
a) Erstes Beispiel: Umweltschutz 297
aa) Umweltinformation 299
bb) Bodenschutz 303
(1) Diskussion 303
(2) Einordnung der Materie Bodenschutz in den Katalog der Gesetzgebungskompetenzen 305
(3) Abrundende Regelungen des Bundes – Erlass spezieller ordnungsrechtlicher Vorschriften auf der Grundlage einer ungeschriebenen Gesetzgebungskompetenz 312
b) Zweites Beispiel: Neue Medien 317
III. Einfluss der europäischen Rechtsetzung 321
1. Erstes Beispiel: Kulturmaßnahmen 323
2. Zweites Beispiel: Innere Sicherheit 326
3. Art. 23 GG als wirksames Absicherungsinstrument für die Länder? 327
4. Ergebnis 332
IV. „Rückhol-Versuche“ 332
1. Änderungen der Kompetenzkataloge 332
2. Änderung der „Bedürfnisklausel“ in eine „Erforderlichkeitsklausel“ in Art. 72 Abs. 2 GG 334
3. Erhöhte Anforderungen bei der Rahmengesetzgebung (Art. 75 Abs. 2 GG) 340
4. Rückübertragungsbefugnis in Art. 72 Abs. 3 GG 342
5. Die spezielle Übergangsvorschrift des Art. 125a GG 344
a) Relevanz des Art. 125a Abs. 1 GG 345
b) Relevanz des Art. 125a Abs. 2 GG 345
6. Korrektur bei der Sperrwirkung (Art. 72 Abs. 1 GG) 349
V. Bewertung 351
VI. Zusammenfassung 352
D. Gefahr der übermäßigen Verflechtung der Gesetzgebung 353
I. Kompetenzbezogene Anwendungsfälle der Verflechtung 357
1. Erstes Beispiel: Hochschulbereich 357
2. Zweites Beispiel: Küstenwache 358
II. Verfahrensbezogene Verflechtung 360
E. Gefahr der mangelnden Flexibilität der Gesetzgebung 363
I. Erstes Beispiel: Europäische Integration 364
II. Zweites Beispiel: Inflexibilität bei Wahrnehmung durch Bund oder Länder im Bereich der Staatshaftung 365
III. Zusammenfassung 366
F. Zwischenergebnis zu den Gesetzgebungskompetenzen 367
G. Problem der suboptimalen Verteilung der Verwaltungskompetenzen 367
I. Bedeutung der Verwaltungskompetenzverteilung und Parameter 368
II. Problemfelder 369
1. Unitarisierung und Verflechtung 370
2. Zentralisierung der Verwaltung 373
III. Zusammenfassung 376
H. Zusammenfassung zu den Kompetenzen 376
7. Kapitel: Problem der suboptimalen Verteilung der Finanzressourcen 377
A. Eingangsbemerkung 377
B. Finanzverfassung des Bundes (Art. 104a-108 GG) 378
I. Bedeutung der Finanzverfassung für das Bund-Länder-Verhältnis 378
II. Entwicklung der Finanzverfassung 380
C. Grundsätzliche Aufgaben- und Lastenverteilung gem. Art. 104 a GG 394
I. Probleme der geschriebenen Finanzierungszuständigkeit des Bundes 397
1. Konnexitätsprinzip 397
2. Durchbrechungen des Konnexitätsprinzips 399
a) Geldleistungsgesetze des Bundes (Art. 104 Abs. 3 GG) 400
b) Finanzhilfekompetenz des Bundes (Art. 104 Abs. 4 GG) 402
c) Gemeinschaftsaufgabenfinanzierung (Art. 91a, 91b GG) 407
d) Sonstige Durchbrechung im parafiskalischen Bereich 409
e) Gemeinsame Strukturdefizite der „kooperativen Finanzverfassung“ 411
II. Probleme der ungeschriebenen Finanzierungszuständigkeiten des Bundes 416
1. Zulässigkeit zusätzlicher Finanzierungskompetenzen des Bundes 416
2. Defizite 420
D. Verteilung der öffentlichen Einnahmen 422
I. Steuergesetzgebung 423
1. Grundprinzip 423
2. Defizite 424
a) Geringer steuergesetzgeberischer Spielraum für die Länder 424
b) Verwischung der Kompetenzen im Bund-Länder-Verhältnis durch das BVerfG 425
II. Vertikale Steuereinnahmenverteilung 426
1. Systematik des Grundgesetzes 426
2. Tatsächliche Einnahmenverteilung 429
a) Gesamtsteueranteile von Bund und Ländern 429
b) Einzelverteilungsverhältnis zwischen Bund und Ländern, insbesondere bei der Umsatzsteuer 433
3. Strukturelle Defizite der vertikalen Steuereinnahmenverteilung 439
a) Auseinanderfallen von Ausgaben- bzw. Aufgabenverantwortlichkeit und der Einnahmeverantwortlichkeit 439
b) Ungereimtheiten beim Umsatzsteuervorwegausgleich 444
c) Defizit einer fehlenden Gesamt-Finanzplanung 444
III. Sonstige Einnahmen 446
E. Finanzausgleich (Art. 107 GG) 447
I. Systematik des Finanzausgleichssystems im Bund-Länder-Verhältnis 447
II. Abriss der Entwicklung des Finanzausgleichs 450
III. Bestandsaufnahme des gegenwärtigen horizontalen Finanzausgleiches im weiteren Sinne 455
1. Horizontale Steuerertragsverteilung 455
2. Horizontaler Länderfinanzausgleich im engeren Sinne 457
a) Normalfall 457
b) Haushaltsnotlage einzelner Länder 460
3. Bundesergänzungszuweisungen und Hilfeleistungspflicht des Bundes 461
IV. Defizite 463
1. Anreizmangel 466
2. Verteilungsschwächen 475
3. Systematisches Problem: Unechte Bestandteile des Länderfinanzausgleiches 478
4. Intransparenz und mangelnde Verfahrensflexibilität 480
5. Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit – BVerfG-Urteile als Konsensersatz? 482
6. Einseitige Belastung des Bundes 483
a) Das bis 2004 geltende Finanzausgleichssystem 483
b) Der ab 2005 geltende, neugestaltete Finanzausgleich 489
7. Fazit zu den Defiziten 490
F. Verschuldungsproblematik (Grenzen der Kreditaufnahme) 491
I. Verschuldungssituation bei Bund und Ländern 491
1. Finanzierungssaldo 491
2. Nettoneuverschuldung 494
3. Gesamtverschuldung 495
a) Ist-Situation 496
aa) Situation beim Bund 496
bb) Situation bei den Ländern 498
b) Ursachen und Folgen der zunehmenden Verschuldung 500
c) Grenze der Kreditaufnahme des Bundes und der Länder 502
II. Strukturelle Defizite 507
1. Mangelnde Koordinierung der Haushalts- und Finanzplanung unter dem Verschuldungsaspekt 507
2. Fehlende Transparenz bei der öffentlichen Verschuldung 509
3. Fehlende institutionelle Schuldengrenze 510
G. Zusammenfassung 512
8. Kapitel: Problemlösungsfähigkeit und Fazit zur Analyse der Schwachstellen des Bundesstaates 513
A. Problemlösungsfähigkeit der Bundesrepublik als Bundesstaat 513
I. Problemlösungsfähigkeit bei Mehrebenensystemen 513
1. Typische Problemlösungsarenen und zahlreiche Verhandlungszwänge 515
2. Problemlösungsmechanismen: Trend zum „Kleinarbeiten“, Hochzonung und Finanztransfers 521
II. Folgeproblem der Innovationsmüdigkeit 525
III. Zwischenergebnis zur Problemlösungsfähigkeit 527
B. Fazit zur Analyse der Schwachstellen des Bundesstaates 527
Dritter Teil: Poststrukturelle Überlegungen 529
9. Kapitel: Vorbemerkung zum postmodernen Paradigma 529
A. Der Bundesstaat als Objekt des Wandlungsdrucks 529
B. Begriffe der Reform und der Modernisierung des Bundesstaates 531
I. Reform durch Modernisierungsprozess 531
II. Reformgrund 532
1. Politikwissenschaftliche These vom Systemerhalt 533
2. Zusammenhang zwischen föderaler Optimierung und Legitimation des Bundesstaates 534
a) Statische Legitimation (1. Dimension) 534
b) Dynamische Legitimation (2. Dimension) 540
III. Reformweg 541
C. Responsivität 544
I. Der responsive Bundesstaat 544
II. Die Rolle der föderativen Strukturen 546
D. Zwischenergebnis 547
10. Kapitel: Bisherige abstrakte Versuche der Zielbestimmung 548
A. Grundproblem 548
B. Gegenwärtige „Angebote“ für die Zukunft 550
I. K. Hesses Ansatz des „unitarischen Bundesstaates“ 551
II. Kooperativ-verflochtene Föderalismusbeschreibungen 552
III. Zehs Theorie vom „Spätföderalismus“ 554
IV. Strikt kompetitive Föderalismusbeschreibungen 555
V. Positive (ökonomische) Theorie des Föderalismus 560
VI. Häberles Gedanke des „Kulturföderalismus“ 563
C. Zwischenergebnis 564
11. Kapitel: Eigener positiver Ansatz des postmodernen Föderalismus 565
A. Modernisierungsstrategie gerichtet auf Steigerung der Handlungskapazität mit den Postulaten der Balance und der Stabilität 566
I. Dynamik als Wesensmerkmal des Wandlungsprozesses 566
II. Steigerung der föderalen Handlungskapazität 568
1. Ausdifferenzierung 569
2. Grundsatz der Effektivität/Effizienz 569
a) Erste Annäherung an die Begriffe 569
b) Einführung in die Sichtweise der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften 570
c) Die rechtswissenschaftliche Diskussion um die Geltung eines Effizienzgebots 575
aa) Vorklärungen 575
(1) Zu Grunde liegende gesellschaftliche Fokussierung 575
(2) Grundlage der Effizienzüberlegungen 577
(3) Raum für Effizienzüberlegungen im rechtlichen Bereich 578
(4) Juristischer, weiter Effizienzbegriff 579
(5) Die Diskussion in den gesamten Rechtswissenschaften 581
bb) Erste rechtliche Ausprägungen einer Effizienzkontrolle 583
cc) Bundesstaatliche Effizienzsteigerung 589
(1) Einfache Kosteneinsparungen 589
(2) Konsequente Anwendung des Subsidiaritätsgrundsatzes sowie des Äquivalenzprinzips 590
(a) Subsidiarität und Effizienz 590
(b) Fiskalische Äquivalenz und Effizienz 596
3. Operationalisierbarkeit der Steigerung der föderalen Handlungskapazität 599
4. Prozessplanung und -steuerung 600
a) Föderales Zero-Base-Budgeting 600
b) Sunsetting im föderalen Staat 604
c) Balanced Scorecard (BSC) 607
5. Zwischenergebnis zur föderalen Handlungskapazität 610
III. Normative Ziele der Modernisierung 611
1. Grunderfordernis der Balance, aber auch der Asymmetrie unter dem Aspekt der vertikalen Gewaltenteilung 611
2. Stabilität 611
a) Integration 612
b) Subsidiarität im Lichte der Effizienzsteigerung 614
c) Territoriale Komponente 615
B. Wichtige postmoderne Gestaltungselemente 615
I. Gefahren einer rein modernen Sichtweise 616
II. Korrektur des modernen Ansatzes in Richtung eines postmodernen Paradigmas 618
1. Begriff der Postmoderne 619
a) Betrachtungen aus der Binnenperspektive der Disziplinen 619
b) Kritik am Begriff der Postmoderne 628
2. Rezeption des Postmoderne-Begriffs in der Rechtswissenschaft 632
a) Die postmoderne Rechtstheorie Ladeurs und Habels 633
b) Kramers Ansatz der Vergegenständlichung 642
c) Der Ansatz von Litowitz 646
d) Bewertung 651
3. Übertragbarkeit des postmodernen Ansatzes auf das Staatsorganisationsrecht 653
a) Entwicklungsoffenheit des bundesdeutschen Föderalstaates 655
b) Rückkehr zur Wirklichkeit 658
c) Ethische Verantwortung für den Bundesstaat 660
d) Radikale Pluralität und Heterogenität als föderale Grundelemente – Konflikt als Integrationsfunktion 664
e) Bedeutungsverlust der Institutionen 670
f) Kultivierung des föderalen Miteinanders 672
III. Folgerungen für den Bundesstaat 673
1. Inhaltliche Konsequenzen 674
a) Entbehrlichkeit einer ideologisierenden Bundesstaatstheorie 674
b) Normative Bezugspunkte einer postmodernen (Bundesstaats-)Reform 677
aa) Höhere Selbstverantwortung 677
(1) Postmoderne Pluralität 677
(2) Subsidiarität und Äquivalenz im Lichte der Postmoderne – Verflechtungsabbau 677
(3) Entzauberung der Solidarität 680
bb) Föderale Gerechtigkeit 682
(1) Der philosophisch-politische Diskurs 683
(a) Egalitaristische Ideen 684
(b) Systemtheoretischer Ansatz 685
(c) Gerechtigkeitstheorie John Rawls 685
(d) Die Habermassche Gerechtigkeitskonzeption 689
(e) Die Gerechtigkeitskonzeption Etzionis 690
(f) Die Sphärentheorie Walzers 690
(g) Die Positionen Kerstings und Nussers 693
(h) Die Gerechtigkeitskonzeption Lyotards 693
(i) Die Gerechtigkeitskonzeption Lévinas und Derridas 694
(2) Sozialwissenschaftliche Ansätze 696
(3) Der wirtschaftswissenschaftliche Diskurs 697
(4) Der juristische Gerechtigkeitsdiskurs 700
(5) Zwischenergebnis 702
(6) Konsequenzen für den Bundesstaat 703
(a) Bundesstaatliche Chancengleichheit 703
(b) Hilfe zur Selbsthilfe als Ausdruck postmoderner Solidarität 704
cc) Akzeptanz für ein System unterschiedlicher Fortschrittsgeschwindigkeiten und Wohlfahrtsgrade 705
dd) Modifizierter Stabilitätsbegriff 707
ee) Effizienz im postmodernen Sinne 710
(1) Grundaussage für eine Präferenzentscheidung zu Gunsten der Effizienz 710
(2) Institutionelle Sichtweise zwecks Ressourcenschonung 713
(3) Leitgedanke des Wettbewerbs 715
(a) Vorteile des institutionellen Wettbewerbs im föderalen Staatsaufbau 717
(b) Public-choice bedingte Schwierigkeiten beim Wettbewerb 719
(c) Distributives Korrektiv 722
(d) Postmoderner Wettbewerb funktionaler Kollektive? 725
(e) Die Verfassung als institutionelle Wettbewerbssicherung 727
(4) Zwischenergebnis zum postmodernen Effizienzbegriff 729
ff) Bürgergesellschaft als Antwort auf die Präferenzrückbesinnung 729
gg) Selbstreferenz und Selbstbeobachtung 732
2. Formelle Konsequenzen 735
3. Methodische Konsequenzen 738
a) Die Dekonstruktion als Herangehensweise 738
aa) Dekonstruktion als Strategie 739
bb) Dekonstruktion in der Literaturkritik 739
cc) Kritik an der Dekonstruktion 743
b) Vorfragen für eine Übertragbarkeit auf das Recht 745
c) Die juristische Dekonstruktion 746
aa) Derridas Sichtweise 746
bb) Die amerikanische Schule der Critical Legal Studies (CLS), insbesondere der Ansatz von Jack M. Balkin 749
cc) Die Rezeption im deutschsprachigen Raum 755
d) Dekonstruktion des Staatsorganisationsrechts 762
e) Verhältnis der Dekonstruktion zu den herkömmlichen juristischen Auslegungsmethoden 768
f) Sonstige methodische Schlussfolgerungen 774
g) Zusammenfassung 776
C. Zwischenergebnis zum poststrukturellen Lösungsansatz 777
12. Kapitel: Bisherige konkrete Lösungsangebote 777
A. Bewertung der bisherigen Lösungsvorschläge 777
I. Vorschläge für die Neugliederung des Bundesgebiets 778
II. Vorschläge für die Neuabgrenzung der Kompetenzen 784
1. Vorschläge der Enquete-Kommission „Verfassungsreform“ von 1976 784
a) Vorschläge 785
b) Bewertung 788
2. Vorschläge der Gemeinsamen Verfassungskommission 1994 790
a) Einzelvorschläge 791
b) Bedeutung der Vorschläge 794
3. Der Vorstoß von v. Lambsdorff/v. Weizsäcker 796
4. Der bayerische Vorschlag 796
5. Diskussionspapier der Präsidenten der deutschen Landesparlamente 2000 und Anschlusspapiere 797
6. Der Vorschlag von Herzog 800
7. Der Vorschlag der Bertelsmann-Kommission 2000 801
8. Der hessische Vorschlag 804
9. Der Vorschlag der rheinland-pfälzischen CDU 805
10. Der saarländische Vorschlag 805
11. Der Vorschlag des FDP-Bundesvorstands 806
12. Der nordrhein-westfälische Vorschlag 808
13. Zwischenergebnis 809
III. Vorschläge für die Finanzbeziehungen 810
B. Fazit zu den existierenden Lösungsvorschlägen 813
C. Notwendigkeit einer bereichsübergreifenden Strukturreform des Bundesstaats 813
13. Kapitel: Vorschlag für die Gebietsneugliederung 816
A. Erste Ansätze einer Neugliederung des Bundesgebiets 816
B. Notwendigkeit und Haupteffekte einer Neugliederung 819
C. Kooperation, Planung und Finanzausgleichneuordnung keine Alternativen 825
I. Alternative der Kooperation 825
II. Alternative der intensivierten politischen Planung 829
III. Alternative der Revision des Finanzausgleichs 831
D. Zielraster für die Neugliederung 833
I. Vorgehensweise bei der Neugliederung 834
II. Vorschlag: Sieben Bundesländer 841
1. Übersicht 841
2. „Nordstaat“ 842
3. „Oststaat“ 848
4. „Weststaat“ 850
5. „Sachsen“ 851
6. „West-Süd-West-Staat“ 852
7. Bayern 855
8. „Rhein-Main-Thüringen“ 855
9. Zusammenschau 856
E. Ergebnis zum Aspekt der Neugliederung 857
14. Kapitel: Vorschlag für die Kompetenzzuordnung 858
A. Neuordnung der Kompetenzen im Bereich der Gesetzgebung 858
I. Vorschlag 858
1. Grundparadigma des Rückzugs auf die staatlichen Kernaufgaben sowie der „autonomiebezogenen Entflechtung“ im Lichte des föderalen Wettbewerbs 859
a) Festhalten am Grundmodell eines Kompetenzkatalogs 859
b) Operationalisierbarkeit (ökonomische und andere Kriterien) 860
2. Maßnahmen 863
a) Aufgabenreduzierung im föderalen Bundesstaat 863
b) Ausschließliche Übertragung bestimmter gesamtstaatlicher Aufgaben auf den Bund 868
c) Konkurrierende Gesetzgebung des Bundes 869
aa) Vorüberlegungen 869
bb) Konkrete Vorschläge 870
(1) Revision des Katalogs des Art. 74 Abs. 1 GG, Wegfall des Art. 74a GG 871
(2) Partielle Erweiterung der Zustimmungspflicht in Art. 74 Abs. 2 GG 884
(3) Weitere Kollisionskorrektive 885
(a) Betrachtung der „Erforderlichkeitsklausel“ in Art. 72 Abs. 2 GG 885
(b) Subsidiäre Gesetzgebung des Bundes 887
(c) Rückübertragungsklausel mit Vetorecht des Bundes, echte konkurrierende Gesetzgebung 888
(d) Flexibilisierungslösung mit Wettbewerbsziel 891
(4) Klarstellende Auslegung des Art. 72 Abs. 2 GG 897
(5) Einschränkung des Art. 72 Abs. 3 GG auf bestimmte Materien 897
(6) Beibehaltung des Art. 125 a GG 898
cc) Zwischenergebnis zur konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz 898
d) Revision der Rahmengesetzgebungskompetenz 898
e) Revision der Grundsatzgesetzgebung 902
f) Rückführung der Gemeinschaftsaufgaben 906
g) Revision der Steuergesetzgebungsbefugnis 907
h) Flexibilisierungsverfahren für „neue“, nicht ausdrücklich geregelte Kompetenzbereiche 914
i) Sonstige flankierende Maßnahmen im Bereich der Gesetzgebung 916
aa) Ausgliederung der echten Länderaufgaben aus den sog. parafiskalischen Aufgaben des Bundes 916
bb) Stärkung der fiskalischen Äquivalenz 917
II. Ergebnis zur Reform der Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen 921
B. Neuordnung der Kompetenzen im Bereich der Verwaltung 922
I. Konsequenzen für die Verwaltungskompetenzen 922
1. Grundüberlegungen 922
2. Überlegungen zu einer differenzierten Bundesverwaltung 923
3. Verwaltungsmodernisierung 924
a) Grundsätzliche Reformüberlegungen 925
b) Beispiel: Die Niedersächsische Verwaltungsmodernisierung 927
II. Konsequenzen für die Verwaltungsorganisation 928
1. Punktuelle Überlegungen der Gemeinsamen Verfassungskommission 928
2. Technologieorientierte Ansätze 929
3. Steuerungsbetonte Ansätze 930
C. Fazit zu den Kompetenzen 933
15. Kapitel: Vorschlag für die Finanzneuordnung 942
A. Basisgröße 942
B. Ziel 942
C. Konkrete Vorschläge 944
I. Strikte Konsolidierung 945
1. Materielle Anstrengungen 945
2. Institutionelle Reformen 946
a) Konsultationsmechanismus 946
b) Gemeinsame Haushaltskoordinierung des Bundes und der Länder 950
c) Institutionelle Begrenzung der Neuverschuldung und Verschuldungsüberwachung 954
II. Abschaffung der sog. Gemeinschaftssteuern und Stärkung des Steuererhebungsrechts der Länder 963
1. Wegfall der Gemeinschaftssteuern 963
2. Steuererhebungsrechte der Länder 966
III. Abbau der Mischfinanzierung 968
1. Wegfall der Gemeinschaftsaufgaben und der Finanzhilfen des Bundes 969
2. Finanzielle Verantwortung des Bundes bei Geldleistungsgesetzen 970
IV. Reform des Länderfinanzausgleichs 970
1. Grundsätze für eine Neuordnung 970
2. Konkrete Neugestaltung 972
D. Zusammenfassung zum Finanzbereich 974
16. Kapitel: Konsequenzen für die bundesstaatlichen Verfahren und Institutionen 981
A. Änderungsbedarf für das bundesstaatliche Prozedere 982
I. Formalisierte Verfahren im Bereich der Gesetzgebung und der Finanzen 982
II. Entwicklung eines neuen Weges der Zusammenarbeit 984
1. Reduzierte Felder für eine Bund-Länder-Zusammenarbeit 984
2. Entwicklung einer verbesserten Konfliktbewältigungsstrategie 985
III. Entwicklung eines neuen Koordinationsmodells als Reaktion auf das stärker eigenverantwortliche Länderhandeln 989
1. Weiterentwicklung der politischen Planung hin zu einer Steuerung 989
a) Ausgangspunkt der politischen Planung 989
b) Neue Steuerungsmodelle 994
2. Neue Koordinationsmodelle 996
B. Institutionelle Konsequenzen 999
I. Konsequenzen für den Bundesrat 1000
1. Neuverteilung der Stimmen im Bundesrat 1001
2. Rückführung der Zustimmungsbedürftigkeit 1003
3. Abgestimmte Länderpositionen 1005
4. Änderung bei europäischen Angelegenheiten 1007
II. Sonstige institutionelle Konsequenzen 1008
C. Zusammenfassung zu dem bundesstaatlichen Verfahren und den Institutionen 1009
17. Kapitel: Konsequenzen für die Reforminitialisierung und -begleitung 1012
A. Anstoßgeber für die Bundesstaatsreform und Reformkurs 1013
B. Maßnahmen der institutionellen Absicherung 1021
I. Gesellschaftlicher Reformprozess 1021
1. Fremdsteuerung und Selbstbeobachtung, Öffentlichkeitsbeteiligung 1021
2. Change Management, Benchmarking- und Controllingansätze 1023
a) Benchmarking im Rahmen der Bundesstaatsreform 1024
b) Veränderungsmanagement und Controlling bei der gesamten Bundesstaatsreform 1027
3. Evaluation des Reformprozesses 1031
II. Verfassungsrechtliche Flankierung 1032
III. Umsetzung durch die Regierungen 1033
1. Reformschritte auf der Bundesebene unterhalb der Verfassungsebene 1033
2. Reformschritte im Verantwortungsbereich der Länder 1034
C. Ergebnis zur Reforminitialisierung und -begleitung 1035
18. Kapitel: Fazit zu den poststrukturellen Überlegungen 1037
Vierter Teil: Vereinbarkeit des poststrukturellen Vorschlags mit der grundgesetzlichen Ordnung 1039
19. Kapitel: Vorüberlegungen zur Vereinbarkeit des poststrukturellen Vorschlags mit dem Grundgesetz 1039
A. Bezugspunkt der Vereinbarkeitsüberlegungen 1039
B. Nichtfestlegung auf eine Bundesstaatstheorie 1040
I. Frage der Ableitbarkeit einer Bundesstaatstheorie 1040
II. Dogmatische Tragweite des Bundesstaatsprinzips 1043
C. Kompatibilität des Paradigmas der Postmoderne 1044
I. Steigerung der föderalen Handlungskapazität 1045
1. Kollision mit dem Rechtsstaatsprinzip? 1045
2. Weiterentwicklung zu einem verfassungsrechtlichen Effizienzgebot 1048
II. Weitgehende Pluralität als wesentliches Kernelement des postmodernen (Bundes-)Staates 1054
1. Die Pluralitätsakzeptanz des Grundgesetzes 1054
2. Der Subsidiaritätsgedanke im Grundgesetz 1058
a) Prinzip der Subsidiarität 1058
b) Grundsatz der Entflechtung 1063
3. Die Wettbewerbsoffenheit des Grundgesetzes 1066
4. Die Rolle des Grundgesetzes in der plural-postmodernen Gesellschaft 1071
III. Vereinbarkeit der postmodernen föderalen Gerechtigkeitskonzeption mit dem Grundgesetz 1073
1. Hinweise auf eine Gerechtigkeitskonzeption in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 1074
2. Ableitung einer Gerechtigkeitskonzeption aus allgemeinen Rechtsprinzipien 1076
3. Nutzbarkeit der Dekonstruktion als Herangehensweise zur Interpretation des Grundgesetzes 1081
4. Konsequenzen für die Bundesstaatsreform 1083
IV. Zwischenergebnis 1083
D. Ergebnis zu den Vorüberlegungen 1083
20. Kapitel: Überprüfung des Vorschlags zur Neugliederung des Bundesgebietes 1083
A. Möglichkeit der Neugliederung (Art. 29 Abs. 1 Satz 1.1.Hs. GG) 1084
B. Primat der wirksamen Aufgabenerfüllung (Art. 29 Abs. 1 Satz 1 2. Hs. GG) 1089
I. Aufgabenbeschreibung 1091
II. Größe 1091
III. Leistungsfähigkeit 1093
IV. Gesamtschau der Kriterien des Art. 29 Abs. 1 Satz 1 2. Hs. GG 1097
C. Berücksichtigung der sonstigen Kriterien des Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG 1098
I. Landsmannschaftliche Verbundenheit, geschichtliche und kulturelle Zusammenhänge 1099
II. Wirtschaftliche Zweckmäßigkeit 1102
III. Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung 1104
D. Verfahrensaspekte 1106
E. Sonstige verfassungsrechtliche Auswirkungen 1108
I. Stimmenverteilung im Bundesrat 1109
II. Bund-Länder-Machtverteilung und Chancengleichheit der politischen Parteien (Bundesstaats- und Demokratieprinzip) 1109
F. Gebot der Neugliederung aus einer Gesamtschau der Verfassungsbestimmungen? 1111
G. Ergebnis 1115
21. Kapitel: Überprüfung des Vorschlags zur Kompetenzverteilung 1116
A. Grundparadigma des Rückzugs auf die staatlichen Kernaufgaben sowie der „autonomiebezogenen Entflechtung“ mit dem Ziel des föderalen Wettbewerbs 1117
I. Aufgabenreduzierung im föderalen Bundesstaat 1117
II. Paradigma der autonomiebezogenen Entflechtung mit Wettbewerbsziel 1118
B. Vorschläge bezüglich der Gesetzgebungskompetenzen 1119
I. Revision der Befugnisse der Art. 73-75 GG mit dem Ziel der Rückführung bestimmter Gesetzgebungsmaterien in die Ländergesetzgebung 1119
1. Die Vorschläge für die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz 1119
2. Die Vorschläge für die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz 1120
a) Revision des Katalogs des Art. 74 Abs. 1 GG und Streichung des Art. 74a GG 1121
b) Flexibles Kollisionskorrektiv mit Wettbewerbsziel 1122
aa) Kompatibilität mit Art. 72 Abs. 2 GG 1122
bb) Kompatibilität mit anderen Grundgesetzbestimmungen 1123
cc) Zwischenergebnis 1125
3. Die Vorschläge für die Rahmengesetzgebungskompetenz 1125
II. Die Vorschläge für die Grundsatzgesetzgebungskompetenz 1125
III. Die Vorschläge für die Steuergesetzgebung 1126
IV. Rückführung der Gemeinschaftsaufgaben 1127
V. Ausgliederung der echten Länderaufgaben aus den parafiskalischen Aufgaben des Bundes 1128
VI. Stärkung der fiskalischen Äquivalenz 1129
VII. Flexibilisierungsverfahren für neue Kompetenzbereiche 1129
VIII. Zusammenfassung zur Kompatibilität der auf die Gesetzgebungskompetenzen bezogenen Vorschläge 1130
C. Vorschläge bezüglich der Verwaltungskompetenzen 1131
22. Kapitel: Überprüfung des Vorschlags zur Finanzstruktur 1131
A. Strikte Konsolidierung 1131
I. Materielle Konsolidierung 1131
II. Formelle Sicherungen 1132
B. Gesamthaushaltskoordinierung 1134
C. Stärkung des Konnexitätsgrundsatzes 1136
D. Rückführung des Länderfinanzausgleichs 1136
E. Beseitigung der Mischfinanzierung 1137
F. Ergebnis zum Finanzbereich 1139
23. Kapitel: Überprüfung des institutionellen Vorschlags 1139
24. Kapitel: Überprüfung des Vorschlags zur Reforminitialisierung und -begleitung 1141
25. Kapitel: Fazit zur Vereinbarkeitsprüfung und zusammenfassender Gesamtvorschlag 1142
Fünfter Teil: Schlussfolgerungen und Zusammenfassung 1145
26. Kapitel: Schlussfolgerungen im gesamteuropäischen Kontext 1145
A. Vorbemerkung 1145
B. Die geltende Zuständigkeitsverteilung auf europäischer Ebene 1147
I. Das Prinzip der begrenzten Ermächtigungen der EU 1147
II. Subsidiäre und ungeschriebene Kompetenzen 1149
III. Subsidiaritätsprinzip 1150
C. Das Ineinandergreifen der Reformen auf europäischer und deutscher Ebene 1151
I. Post-Nizza-Prozess 1151
II. Diskussion im Europäischen Konvent 1154
III. Versuch der Systematisierung 1156
IV. Entwurf eines Europäischen Verfassungsvertrags 1156
27. Kapitel: Zusammenfassung 1158
Anlage 1: Aktuelle Reformvorschläge im Bereich der Kompetenzen 1179
Anlage 2: Änderungsbedarf für das Grundgesetz bei Verwirklichung der hier vorgeschlagenen Bundesstaatsreform 1185
Literaturverzeichnis 1200
Sach- und Personenregister 1278