Die Weiterentwicklung der föderalen Strukturen der Bundesrepublik Deutschland

Joachim Sanden

doi:10.3790/978-3-428-51632-2

Die Weiterentwicklung der föderalen Strukturen der Bundesrepublik Deutschland

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Sanden, J. (2005). Die Weiterentwicklung der föderalen Strukturen der Bundesrepublik Deutschland. Staatsrechtliche Studie zu einem postmodernen Ansatz der Bundesstaatsreform. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51632-2

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Die Weiterentwicklung der föderalen Strukturen der Bundesrepublik Deutschland

Staatsrechtliche Studie zu einem postmodernen Ansatz der Bundesstaatsreform

Sanden, Joachim

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 986

(2005)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-51632-2
978-3-428-11632-4 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-51632-2
Edition: 1
Language: German
Pages: 1287
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Political structure & processes
Constitution

Pricing

Institution: € 226.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 149.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Mit der vorliegenden staatsrechtlichen Studie unterbreitet Joachim Sanden einen Vorschlag für die Neugestaltung des Strukturgefüges zwischen Bund und Ländern. Ausgehend von der Schaffung leistungsfähiger Bundesländer im Wege der Neugliederung des Bundesgebietes, sind eigenständige kompetenzielle und finanzielle Verantwortungsbereiche für die Länder zu schaffen sowie prozedurale und institutionelle Verbesserungen des föderalen Miteinanders zu finden. Angestrebt wird eine Strukturoptimierung in den Bereichen Gebiet, Kompetenzen, Finanzen und Prozedere.

Nach einer umfangreichen Schwachstellenanalyse formuliert Sanden ein postmodernes Paradigma der weiteren Entwicklung der Bundesrepublik. Auf dieser Basis unterbreitet er Vorschläge für die Neugliederung des Bundesgebiets sowie für die Kompetenzordnung und die Finanzbeziehungen. Ferner stehen die Reformkonsequenzen für die bundesstaatlichen Verfahren und Institutionen im Mittelpunkt. Schließlich prüft Sanden die Vereinbarkeit des poststrukturellen Vorschlags mit der grundgesetzlichen Ordnung.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	9
Tabellenverzeichnis	32
Abbildungsverzeichnis	34
Abkürzungsverzeichnis	35
Einleitung	41
A. Bedeutung der Thematik	41
I. Erkenntnisobjekt Bundesstaat und erkenntnistheoretische Grundbetrachtung	41
1. Ansicht des „Kritischen Rationalismus“	42
2. Auffassung der „Kritischen Theorie“	43
3. Systemtheoretischer Ansatz	45
4. Konfliktbezogen-pragmatischer Ansatz	47
5. Auswahl	49
II. Erkenntnisinteresse an einer realitätsorientierten Aufarbeitung des Strukturproblems Bundesstaat	50
1. Der Bundesstaat als Prinzip – Begriff und argumentative Funktionalität	54
2. Absicherung des Bundesstaatsprinzips als Organisationsprinzip und Nutzen des föderalen Aufbaus	58
3. Diskrepanz zwischen Verfassungslage und Verfassungswirklichkeit	66
a) Erstes Beispiel: Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern	67
b) Zweites Beispiel: Kooperative Elemente der Bund-Länder-Zusammenarbeit	68
4. Ausloten aller Potenziale	69
III. Erkenntnisinteresse an gerade einer staatsrechtlichen Problemlösung	71
1. Problemlösung als Aufgabe der Staatsrechtswissenschaft	71
2. Aufgabe der Skizze der künftigen Gestaltung	72
B. Ziele der Untersuchung	75
I. Vorbemerkung	75
II. Vorschlag für die Neugestaltung des Bund-Länder-Gefüges	75
1. Antwort auf die Frage der Neugestaltung der Bund-Länder-Strukturen	75
2. Überprüfung des Ansatzes im Hinblick auf seine Durchführbarkeit	80
C. Methodische Überlegungen	81
I. Induktiv-integrativer Ansatz	81
II. Deskriptive, analytische und normative Herangehensweise	89
III. Maßgaben für die Überschreitung der Grenzen der rechtswissenschaftlichen Disziplin	93
1. Interdisziplinarität als Erkenntnisvoraussetzung	94
a) Versuch der Begriffsbestimmung	94
b) Funktionale Überlegungen	95
2. Einsatzfelder eines interdisziplinären Ansatzes	100
a) Erkenntnisse der Volkswirtschaftslehre	100
b) Erkenntnisse der Politikwissenschaft	105
c) Erkenntnisse der Soziologie	106
3. Grenzen des interdisziplinären Ansatzes	108
IV. Verfassungsauslegung	113
1. Aufgabe der Verfassungsinterpretation	113
2. Methode der Verfassungsauslegung	114
3. Offenheit der Verfassungsauslegung	117
V. Rechtskundliche Anregungen aus dem ausländischen Recht	123
D. Gang der Darstellung	124
Erster Teil: Der Bundesstaat des Grundgesetzes als Problemfall	129
1. Kapitel: Der deutsche Föderalismus als Jahrhundertthema und -problem	129
A. Bundesstaatsprinzip als ein dynamisches staatsrechtliches Strukturprinzip	129
I. Funktionale Aspekte des Föderalismus	129
1. Technisch-funktionale Sichtweise	130
2. Integrativ-funktionale Sichtweise	132
3. Dynamisch-funktionale Sichtweise	134
II. Rolle des Grundgesetzes: Ordnungs- und „Weiterentwicklungsrahmen“ für das Bund-Länder-Zusammenspiel	137
1. Konstruktive Grundannahme	139
2. Festlegung auf ein Modell?	143
3. Ausrichtung des grundgesetzlichen Bundesstaatsprinzips im Spannungsfeld zwischen Dualismus und Unitarismus	148
a) Dualistische Erklärungsansätze	148
aa) Der Erklärungsansatz eines verfassungsrechtlich geprägten dualistischen Modells	148
bb) Der Erklärungsansatz des völkerrechtlichen Zweistaatenmodells	150
b) Monistisch-unitarische Erklärungsansätze	153
c) Stellungnahme: Mischmodell	157
aa) Kooperativer/paktierender Föderalismus	159
bb) Beteiligungsföderalismus	166
cc) Kompetitiver Föderalismus	169
4. Gedanke des Bundesstaates als „konkret geschichtliche Individualität“	172
a) Mehrschichtige Bundesstaatstheorie	172
b) Das Versagen der Bundesstaatstheorie	174
c) Hauptvorteil der Flexibilität	179
d) Konkret-geschichtliche Individualität des Bonner bzw. Berliner Bundesstaates	180
B. Krisenzeichen	181
C. „Rettungsversuche“	183
I. Bemühungen der Enquete-Kommission „Verfassungsreform“ in den 70er-Jahren	183
II. Gemeinsame Verfassungskommission von 1992-1994	186
III. Entschließung der Konferenz der Präsidenten der deutschen Landesparlamente vom 23.5.2000 und Folgeaktivitäten	190
IV. Die Kommission von Bundestag und Bundesrat zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung	192
V. Exkurs: Die schweizerische und die österreichische Bundesstaatsreform	193
D. Erfordernis einer Schwachstellenanalyse	199
2. Kapitel: Optimierung des deutschen Bundesstaates	202
A. Reformziel	202
B. Voraussetzungen für eine Strukturoptimierung des Bundesstaats	204
3. Kapitel: Kompatibilität der optimierten Struktur mit den grundgesetzlichen Vorstellungen	210
A. Vereinbarkeitsüberlegungen	210
I. Fragmentarische „gemischte“ Regelung des Bundesstaats im Grundgesetz	210
II. Weg der Weiterentwicklung des Grundgesetzes	214
B. Weiterentwicklung des Grundgesetzes statt „Totalrevision“	215
Zweiter Teil: Schwachstellen des Bundesstaats	219
4. Kapitel: Methodische Vorbemerkung zur Schwachstellenanalyse	219
5. Kapitel: Problem der suboptimalen Gliederung des Bundesgebiets	221
A. Relevanz der Gliederung des Bundesgebietes für die bundesstaatliche Ordnung und die Leistungsfähigkeit des Systems „Bundesstaat“	221
B. Gefahren durch die Inhomogenität der Länderlandschaft	223
I. Anforderungen an die Länder	223
1. Allgemeine Finanzsituation	223
2. Herausforderung europäische Einigung	224
3. Folgen der Wiedervereinigung	226
II. Voraussetzungen der Bundesländer	228
1. Größe	228
2. Hohe Bandbreite bei der wirtschaftlichen und finanziellen Leistungsfähigkeit	232
a) Wirtschaftliche und finanzielle Leistungskraft	234
b) Zergliederung von Wirtschaftsräumen durch die heutige Ländergrenzziehung	240
c) Zwischenergebnis	241
3. „Totalausfall“ einzelner Bundesländer	242
a) Gesamtsituation	242
b) Kriterien einer extremen Haushalts(not)lage	244
c) Beurteilung Bremens, des Saarlands sowie Berlins	247
d) Zwischenergebnis	253
III. Folgen der Inhomogenität und der Spanne zwischen Anforderungen und Leistungskraft	254
1. Gefahr für die politische Machtverteilung im Sinne der föderalen Gewaltenteilung	254
2. Gefahr für die effiziente Aufgabenerfüllung	255
3. Zusammenfassung zu den Folgen	256
C. Föderale Steuerungsprobleme durch die Vielzahl der Beteiligten	257
D. Verwaltungseffizienz/Kostenaufwand	257
E. Rechtszersplitterung	259
6. Kapitel: Problem der suboptimalen Verteilung der Kompetenzen	260
A. Bedeutung der Gesetzgebungskompetenzverteilung und Parameter	260
B. Gefahr der ausufernden Gesetzgebung	263
I. Befund	264
II. Bewertung	267
C. Gefahr der übermäßigen Zentralisierung der Gesetzgebung	267
I. Entwicklung bei den grundgesetzlich genannten Regelungsmaterien	270
1. Ausschließliche Gesetzgebungskompetenz	270
2. Konkurrierende Gesetzgebungskompetenz	271
3. Rahmengesetzgebung	276
a) Grundsätzliches	276
b) Beispiel des Wasserrechts	277
4. Grundsatzgesetzgebungskompetenz	286
5. Gemeinschaftliche Kompetenzen	287
6. „Erosion“ der Länderkompetenzen	287
II. Entwicklung bei den im Grundgesetz nicht explizit genannten Gesetzgebungsmaterien	288
1. Klassischerweise den Ländern zugerechnete Regelungsbereiche	291
2. Neue Regelungsbereiche	295
a) Erstes Beispiel: Umweltschutz	297
aa) Umweltinformation	299
bb) Bodenschutz	303
(1) Diskussion	303
(2) Einordnung der Materie Bodenschutz in den Katalog der Gesetzgebungskompetenzen	305
(3) Abrundende Regelungen des Bundes – Erlass spezieller ordnungsrechtlicher Vorschriften auf der Grundlage einer ungeschriebenen Gesetzgebungskompetenz	312
b) Zweites Beispiel: Neue Medien	317
III. Einfluss der europäischen Rechtsetzung	321
1. Erstes Beispiel: Kulturmaßnahmen	323
2. Zweites Beispiel: Innere Sicherheit	326
3. Art. 23 GG als wirksames Absicherungsinstrument für die Länder?	327
4. Ergebnis	332
IV. „Rückhol-Versuche“	332
1. Änderungen der Kompetenzkataloge	332
2. Änderung der „Bedürfnisklausel“ in eine „Erforderlichkeitsklausel“ in Art. 72 Abs. 2 GG	334
3. Erhöhte Anforderungen bei der Rahmengesetzgebung (Art. 75 Abs. 2 GG)	340
4. Rückübertragungsbefugnis in Art. 72 Abs. 3 GG	342
5. Die spezielle Übergangsvorschrift des Art. 125a GG	344
a) Relevanz des Art. 125a Abs. 1 GG	345
b) Relevanz des Art. 125a Abs. 2 GG	345
6. Korrektur bei der Sperrwirkung (Art. 72 Abs. 1 GG)	349
V. Bewertung	351
VI. Zusammenfassung	352
D. Gefahr der übermäßigen Verflechtung der Gesetzgebung	353
I. Kompetenzbezogene Anwendungsfälle der Verflechtung	357
1. Erstes Beispiel: Hochschulbereich	357
2. Zweites Beispiel: Küstenwache	358
II. Verfahrensbezogene Verflechtung	360
E. Gefahr der mangelnden Flexibilität der Gesetzgebung	363
I. Erstes Beispiel: Europäische Integration	364
II. Zweites Beispiel: Inflexibilität bei Wahrnehmung durch Bund oder Länder im Bereich der Staatshaftung	365
III. Zusammenfassung	366
F. Zwischenergebnis zu den Gesetzgebungskompetenzen	367
G. Problem der suboptimalen Verteilung der Verwaltungskompetenzen	367
I. Bedeutung der Verwaltungskompetenzverteilung und Parameter	368
II. Problemfelder	369
1. Unitarisierung und Verflechtung	370
2. Zentralisierung der Verwaltung	373
III. Zusammenfassung	376
H. Zusammenfassung zu den Kompetenzen	376
7. Kapitel: Problem der suboptimalen Verteilung der Finanzressourcen	377
A. Eingangsbemerkung	377
B. Finanzverfassung des Bundes (Art. 104a-108 GG)	378
I. Bedeutung der Finanzverfassung für das Bund-Länder-Verhältnis	378
II. Entwicklung der Finanzverfassung	380
C. Grundsätzliche Aufgaben- und Lastenverteilung gem. Art. 104 a GG	394
I. Probleme der geschriebenen Finanzierungszuständigkeit des Bundes	397
1. Konnexitätsprinzip	397
2. Durchbrechungen des Konnexitätsprinzips	399
a) Geldleistungsgesetze des Bundes (Art. 104 Abs. 3 GG)	400
b) Finanzhilfekompetenz des Bundes (Art. 104 Abs. 4 GG)	402
c) Gemeinschaftsaufgabenfinanzierung (Art. 91a, 91b GG)	407
d) Sonstige Durchbrechung im parafiskalischen Bereich	409
e) Gemeinsame Strukturdefizite der „kooperativen Finanzverfassung“	411
II. Probleme der ungeschriebenen Finanzierungszuständigkeiten des Bundes	416
1. Zulässigkeit zusätzlicher Finanzierungskompetenzen des Bundes	416
2. Defizite	420
D. Verteilung der öffentlichen Einnahmen	422
I. Steuergesetzgebung	423
1. Grundprinzip	423
2. Defizite	424
a) Geringer steuergesetzgeberischer Spielraum für die Länder	424
b) Verwischung der Kompetenzen im Bund-Länder-Verhältnis durch das BVerfG	425
II. Vertikale Steuereinnahmenverteilung	426
1. Systematik des Grundgesetzes	426
2. Tatsächliche Einnahmenverteilung	429
a) Gesamtsteueranteile von Bund und Ländern	429
b) Einzelverteilungsverhältnis zwischen Bund und Ländern, insbesondere bei der Umsatzsteuer	433
3. Strukturelle Defizite der vertikalen Steuereinnahmenverteilung	439
a) Auseinanderfallen von Ausgaben- bzw. Aufgabenverantwortlichkeit und der Einnahmeverantwortlichkeit	439
b) Ungereimtheiten beim Umsatzsteuervorwegausgleich	444
c) Defizit einer fehlenden Gesamt-Finanzplanung	444
III. Sonstige Einnahmen	446
E. Finanzausgleich (Art. 107 GG)	447
I. Systematik des Finanzausgleichssystems im Bund-Länder-Verhältnis	447
II. Abriss der Entwicklung des Finanzausgleichs	450
III. Bestandsaufnahme des gegenwärtigen horizontalen Finanzausgleiches im weiteren Sinne	455
1. Horizontale Steuerertragsverteilung	455
2. Horizontaler Länderfinanzausgleich im engeren Sinne	457
a) Normalfall	457
b) Haushaltsnotlage einzelner Länder	460
3. Bundesergänzungszuweisungen und Hilfeleistungspflicht des Bundes	461
IV. Defizite	463
1. Anreizmangel	466
2. Verteilungsschwächen	475
3. Systematisches Problem: Unechte Bestandteile des Länderfinanzausgleiches	478
4. Intransparenz und mangelnde Verfahrensflexibilität	480
5. Grenzen der Verfassungsgerichtsbarkeit – BVerfG-Urteile als Konsensersatz?	482
6. Einseitige Belastung des Bundes	483
a) Das bis 2004 geltende Finanzausgleichssystem	483
b) Der ab 2005 geltende, neugestaltete Finanzausgleich	489
7. Fazit zu den Defiziten	490
F. Verschuldungsproblematik (Grenzen der Kreditaufnahme)	491
I. Verschuldungssituation bei Bund und Ländern	491
1. Finanzierungssaldo	491
2. Nettoneuverschuldung	494
3. Gesamtverschuldung	495
a) Ist-Situation	496
aa) Situation beim Bund	496
bb) Situation bei den Ländern	498
b) Ursachen und Folgen der zunehmenden Verschuldung	500
c) Grenze der Kreditaufnahme des Bundes und der Länder	502
II. Strukturelle Defizite	507
1. Mangelnde Koordinierung der Haushalts- und Finanzplanung unter dem Verschuldungsaspekt	507
2. Fehlende Transparenz bei der öffentlichen Verschuldung	509
3. Fehlende institutionelle Schuldengrenze	510
G. Zusammenfassung	512
8. Kapitel: Problemlösungsfähigkeit und Fazit zur Analyse der Schwachstellen des Bundesstaates	513
A. Problemlösungsfähigkeit der Bundesrepublik als Bundesstaat	513
I. Problemlösungsfähigkeit bei Mehrebenensystemen	513
1. Typische Problemlösungsarenen und zahlreiche Verhandlungszwänge	515
2. Problemlösungsmechanismen: Trend zum „Kleinarbeiten“, Hochzonung und Finanztransfers	521
II. Folgeproblem der Innovationsmüdigkeit	525
III. Zwischenergebnis zur Problemlösungsfähigkeit	527
B. Fazit zur Analyse der Schwachstellen des Bundesstaates	527
Dritter Teil: Poststrukturelle Überlegungen	529
9. Kapitel: Vorbemerkung zum postmodernen Paradigma	529
A. Der Bundesstaat als Objekt des Wandlungsdrucks	529
B. Begriffe der Reform und der Modernisierung des Bundesstaates	531
I. Reform durch Modernisierungsprozess	531
II. Reformgrund	532
1. Politikwissenschaftliche These vom Systemerhalt	533
2. Zusammenhang zwischen föderaler Optimierung und Legitimation des Bundesstaates	534
a) Statische Legitimation (1. Dimension)	534
b) Dynamische Legitimation (2. Dimension)	540
III. Reformweg	541
C. Responsivität	544
I. Der responsive Bundesstaat	544
II. Die Rolle der föderativen Strukturen	546
D. Zwischenergebnis	547
10. Kapitel: Bisherige abstrakte Versuche der Zielbestimmung	548
A. Grundproblem	548
B. Gegenwärtige „Angebote“ für die Zukunft	550
I. K. Hesses Ansatz des „unitarischen Bundesstaates“	551
II. Kooperativ-verflochtene Föderalismusbeschreibungen	552
III. Zehs Theorie vom „Spätföderalismus“	554
IV. Strikt kompetitive Föderalismusbeschreibungen	555
V. Positive (ökonomische) Theorie des Föderalismus	560
VI. Häberles Gedanke des „Kulturföderalismus“	563
C. Zwischenergebnis	564
11. Kapitel: Eigener positiver Ansatz des postmodernen Föderalismus	565
A. Modernisierungsstrategie gerichtet auf Steigerung der Handlungskapazität mit den Postulaten der Balance und der Stabilität	566
I. Dynamik als Wesensmerkmal des Wandlungsprozesses	566
II. Steigerung der föderalen Handlungskapazität	568
1. Ausdifferenzierung	569
2. Grundsatz der Effektivität/Effizienz	569
a) Erste Annäherung an die Begriffe	569
b) Einführung in die Sichtweise der Wirtschafts- und Sozialwissenschaften	570
c) Die rechtswissenschaftliche Diskussion um die Geltung eines Effizienzgebots	575
aa) Vorklärungen	575
(1) Zu Grunde liegende gesellschaftliche Fokussierung	575
(2) Grundlage der Effizienzüberlegungen	577
(3) Raum für Effizienzüberlegungen im rechtlichen Bereich	578
(4) Juristischer, weiter Effizienzbegriff	579
(5) Die Diskussion in den gesamten Rechtswissenschaften	581
bb) Erste rechtliche Ausprägungen einer Effizienzkontrolle	583
cc) Bundesstaatliche Effizienzsteigerung	589
(1) Einfache Kosteneinsparungen	589
(2) Konsequente Anwendung des Subsidiaritätsgrundsatzes sowie des Äquivalenzprinzips	590
(a) Subsidiarität und Effizienz	590
(b) Fiskalische Äquivalenz und Effizienz	596
3. Operationalisierbarkeit der Steigerung der föderalen Handlungskapazität	599
4. Prozessplanung und -steuerung	600
a) Föderales Zero-Base-Budgeting	600
b) Sunsetting im föderalen Staat	604
c) Balanced Scorecard (BSC)	607
5. Zwischenergebnis zur föderalen Handlungskapazität	610
III. Normative Ziele der Modernisierung	611
1. Grunderfordernis der Balance, aber auch der Asymmetrie unter dem Aspekt der vertikalen Gewaltenteilung	611
2. Stabilität	611
a) Integration	612
b) Subsidiarität im Lichte der Effizienzsteigerung	614
c) Territoriale Komponente	615
B. Wichtige postmoderne Gestaltungselemente	615
I. Gefahren einer rein modernen Sichtweise	616
II. Korrektur des modernen Ansatzes in Richtung eines postmodernen Paradigmas	618
1. Begriff der Postmoderne	619
a) Betrachtungen aus der Binnenperspektive der Disziplinen	619
b) Kritik am Begriff der Postmoderne	628
2. Rezeption des Postmoderne-Begriffs in der Rechtswissenschaft	632
a) Die postmoderne Rechtstheorie Ladeurs und Habels	633
b) Kramers Ansatz der Vergegenständlichung	642
c) Der Ansatz von Litowitz	646
d) Bewertung	651
3. Übertragbarkeit des postmodernen Ansatzes auf das Staatsorganisationsrecht	653
a) Entwicklungsoffenheit des bundesdeutschen Föderalstaates	655
b) Rückkehr zur Wirklichkeit	658
c) Ethische Verantwortung für den Bundesstaat	660
d) Radikale Pluralität und Heterogenität als föderale Grundelemente – Konflikt als Integrationsfunktion	664
e) Bedeutungsverlust der Institutionen	670
f) Kultivierung des föderalen Miteinanders	672
III. Folgerungen für den Bundesstaat	673
1. Inhaltliche Konsequenzen	674
a) Entbehrlichkeit einer ideologisierenden Bundesstaatstheorie	674
b) Normative Bezugspunkte einer postmodernen (Bundesstaats-)Reform	677
aa) Höhere Selbstverantwortung	677
(1) Postmoderne Pluralität	677
(2) Subsidiarität und Äquivalenz im Lichte der Postmoderne – Verflechtungsabbau	677
(3) Entzauberung der Solidarität	680
bb) Föderale Gerechtigkeit	682
(1) Der philosophisch-politische Diskurs	683
(a) Egalitaristische Ideen	684
(b) Systemtheoretischer Ansatz	685
(c) Gerechtigkeitstheorie John Rawls	685
(d) Die Habermassche Gerechtigkeitskonzeption	689
(e) Die Gerechtigkeitskonzeption Etzionis	690
(f) Die Sphärentheorie Walzers	690
(g) Die Positionen Kerstings und Nussers	693
(h) Die Gerechtigkeitskonzeption Lyotards	693
(i) Die Gerechtigkeitskonzeption Lévinas und Derridas	694
(2) Sozialwissenschaftliche Ansätze	696
(3) Der wirtschaftswissenschaftliche Diskurs	697
(4) Der juristische Gerechtigkeitsdiskurs	700
(5) Zwischenergebnis	702
(6) Konsequenzen für den Bundesstaat	703
(a) Bundesstaatliche Chancengleichheit	703
(b) Hilfe zur Selbsthilfe als Ausdruck postmoderner Solidarität	704
cc) Akzeptanz für ein System unterschiedlicher Fortschrittsgeschwindigkeiten und Wohlfahrtsgrade	705
dd) Modifizierter Stabilitätsbegriff	707
ee) Effizienz im postmodernen Sinne	710
(1) Grundaussage für eine Präferenzentscheidung zu Gunsten der Effizienz	710
(2) Institutionelle Sichtweise zwecks Ressourcenschonung	713
(3) Leitgedanke des Wettbewerbs	715
(a) Vorteile des institutionellen Wettbewerbs im föderalen Staatsaufbau	717
(b) Public-choice bedingte Schwierigkeiten beim Wettbewerb	719
(c) Distributives Korrektiv	722
(d) Postmoderner Wettbewerb funktionaler Kollektive?	725
(e) Die Verfassung als institutionelle Wettbewerbssicherung	727
(4) Zwischenergebnis zum postmodernen Effizienzbegriff	729
ff) Bürgergesellschaft als Antwort auf die Präferenzrückbesinnung	729
gg) Selbstreferenz und Selbstbeobachtung	732
2. Formelle Konsequenzen	735
3. Methodische Konsequenzen	738
a) Die Dekonstruktion als Herangehensweise	738
aa) Dekonstruktion als Strategie	739
bb) Dekonstruktion in der Literaturkritik	739
cc) Kritik an der Dekonstruktion	743
b) Vorfragen für eine Übertragbarkeit auf das Recht	745
c) Die juristische Dekonstruktion	746
aa) Derridas Sichtweise	746
bb) Die amerikanische Schule der Critical Legal Studies (CLS), insbesondere der Ansatz von Jack M. Balkin	749
cc) Die Rezeption im deutschsprachigen Raum	755
d) Dekonstruktion des Staatsorganisationsrechts	762
e) Verhältnis der Dekonstruktion zu den herkömmlichen juristischen Auslegungsmethoden	768
f) Sonstige methodische Schlussfolgerungen	774
g) Zusammenfassung	776
C. Zwischenergebnis zum poststrukturellen Lösungsansatz	777
12. Kapitel: Bisherige konkrete Lösungsangebote	777
A. Bewertung der bisherigen Lösungsvorschläge	777
I. Vorschläge für die Neugliederung des Bundesgebiets	778
II. Vorschläge für die Neuabgrenzung der Kompetenzen	784
1. Vorschläge der Enquete-Kommission „Verfassungsreform“ von 1976	784
a) Vorschläge	785
b) Bewertung	788
2. Vorschläge der Gemeinsamen Verfassungskommission 1994	790
a) Einzelvorschläge	791
b) Bedeutung der Vorschläge	794
3. Der Vorstoß von v. Lambsdorff/v. Weizsäcker	796
4. Der bayerische Vorschlag	796
5. Diskussionspapier der Präsidenten der deutschen Landesparlamente 2000 und Anschlusspapiere	797
6. Der Vorschlag von Herzog	800
7. Der Vorschlag der Bertelsmann-Kommission 2000	801
8. Der hessische Vorschlag	804
9. Der Vorschlag der rheinland-pfälzischen CDU	805
10. Der saarländische Vorschlag	805
11. Der Vorschlag des FDP-Bundesvorstands	806
12. Der nordrhein-westfälische Vorschlag	808
13. Zwischenergebnis	809
III. Vorschläge für die Finanzbeziehungen	810
B. Fazit zu den existierenden Lösungsvorschlägen	813
C. Notwendigkeit einer bereichsübergreifenden Strukturreform des Bundesstaats	813
13. Kapitel: Vorschlag für die Gebietsneugliederung	816
A. Erste Ansätze einer Neugliederung des Bundesgebiets	816
B. Notwendigkeit und Haupteffekte einer Neugliederung	819
C. Kooperation, Planung und Finanzausgleichneuordnung keine Alternativen	825
I. Alternative der Kooperation	825
II. Alternative der intensivierten politischen Planung	829
III. Alternative der Revision des Finanzausgleichs	831
D. Zielraster für die Neugliederung	833
I. Vorgehensweise bei der Neugliederung	834
II. Vorschlag: Sieben Bundesländer	841
1. Übersicht	841
2. „Nordstaat“	842
3. „Oststaat“	848
4. „Weststaat“	850
5. „Sachsen“	851
6. „West-Süd-West-Staat“	852
7. Bayern	855
8. „Rhein-Main-Thüringen“	855
9. Zusammenschau	856
E. Ergebnis zum Aspekt der Neugliederung	857
14. Kapitel: Vorschlag für die Kompetenzzuordnung	858
A. Neuordnung der Kompetenzen im Bereich der Gesetzgebung	858
I. Vorschlag	858
1. Grundparadigma des Rückzugs auf die staatlichen Kernaufgaben sowie der „autonomiebezogenen Entflechtung“ im Lichte des föderalen Wettbewerbs	859
a) Festhalten am Grundmodell eines Kompetenzkatalogs	859
b) Operationalisierbarkeit (ökonomische und andere Kriterien)	860
2. Maßnahmen	863
a) Aufgabenreduzierung im föderalen Bundesstaat	863
b) Ausschließliche Übertragung bestimmter gesamtstaatlicher Aufgaben auf den Bund	868
c) Konkurrierende Gesetzgebung des Bundes	869
aa) Vorüberlegungen	869
bb) Konkrete Vorschläge	870
(1) Revision des Katalogs des Art. 74 Abs. 1 GG, Wegfall des Art. 74a GG	871
(2) Partielle Erweiterung der Zustimmungspflicht in Art. 74 Abs. 2 GG	884
(3) Weitere Kollisionskorrektive	885
(a) Betrachtung der „Erforderlichkeitsklausel“ in Art. 72 Abs. 2 GG	885
(b) Subsidiäre Gesetzgebung des Bundes	887
(c) Rückübertragungsklausel mit Vetorecht des Bundes, echte konkurrierende Gesetzgebung	888
(d) Flexibilisierungslösung mit Wettbewerbsziel	891
(4) Klarstellende Auslegung des Art. 72 Abs. 2 GG	897
(5) Einschränkung des Art. 72 Abs. 3 GG auf bestimmte Materien	897
(6) Beibehaltung des Art. 125 a GG	898
cc) Zwischenergebnis zur konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz	898
d) Revision der Rahmengesetzgebungskompetenz	898
e) Revision der Grundsatzgesetzgebung	902
f) Rückführung der Gemeinschaftsaufgaben	906
g) Revision der Steuergesetzgebungsbefugnis	907
h) Flexibilisierungsverfahren für „neue“, nicht ausdrücklich geregelte Kompetenzbereiche	914
i) Sonstige flankierende Maßnahmen im Bereich der Gesetzgebung	916
aa) Ausgliederung der echten Länderaufgaben aus den sog. parafiskalischen Aufgaben des Bundes	916
bb) Stärkung der fiskalischen Äquivalenz	917
II. Ergebnis zur Reform der Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen	921
B. Neuordnung der Kompetenzen im Bereich der Verwaltung	922
I. Konsequenzen für die Verwaltungskompetenzen	922
1. Grundüberlegungen	922
2. Überlegungen zu einer differenzierten Bundesverwaltung	923
3. Verwaltungsmodernisierung	924
a) Grundsätzliche Reformüberlegungen	925
b) Beispiel: Die Niedersächsische Verwaltungsmodernisierung	927
II. Konsequenzen für die Verwaltungsorganisation	928
1. Punktuelle Überlegungen der Gemeinsamen Verfassungskommission	928
2. Technologieorientierte Ansätze	929
3. Steuerungsbetonte Ansätze	930
C. Fazit zu den Kompetenzen	933
15. Kapitel: Vorschlag für die Finanzneuordnung	942
A. Basisgröße	942
B. Ziel	942
C. Konkrete Vorschläge	944
I. Strikte Konsolidierung	945
1. Materielle Anstrengungen	945
2. Institutionelle Reformen	946
a) Konsultationsmechanismus	946
b) Gemeinsame Haushaltskoordinierung des Bundes und der Länder	950
c) Institutionelle Begrenzung der Neuverschuldung und Verschuldungsüberwachung	954
II. Abschaffung der sog. Gemeinschaftssteuern und Stärkung des Steuererhebungsrechts der Länder	963
1. Wegfall der Gemeinschaftssteuern	963
2. Steuererhebungsrechte der Länder	966
III. Abbau der Mischfinanzierung	968
1. Wegfall der Gemeinschaftsaufgaben und der Finanzhilfen des Bundes	969
2. Finanzielle Verantwortung des Bundes bei Geldleistungsgesetzen	970
IV. Reform des Länderfinanzausgleichs	970
1. Grundsätze für eine Neuordnung	970
2. Konkrete Neugestaltung	972
D. Zusammenfassung zum Finanzbereich	974
16. Kapitel: Konsequenzen für die bundesstaatlichen Verfahren und Institutionen	981
A. Änderungsbedarf für das bundesstaatliche Prozedere	982
I. Formalisierte Verfahren im Bereich der Gesetzgebung und der Finanzen	982
II. Entwicklung eines neuen Weges der Zusammenarbeit	984
1. Reduzierte Felder für eine Bund-Länder-Zusammenarbeit	984
2. Entwicklung einer verbesserten Konfliktbewältigungsstrategie	985
III. Entwicklung eines neuen Koordinationsmodells als Reaktion auf das stärker eigenverantwortliche Länderhandeln	989
1. Weiterentwicklung der politischen Planung hin zu einer Steuerung	989
a) Ausgangspunkt der politischen Planung	989
b) Neue Steuerungsmodelle	994
2. Neue Koordinationsmodelle	996
B. Institutionelle Konsequenzen	999
I. Konsequenzen für den Bundesrat	1000
1. Neuverteilung der Stimmen im Bundesrat	1001
2. Rückführung der Zustimmungsbedürftigkeit	1003
3. Abgestimmte Länderpositionen	1005
4. Änderung bei europäischen Angelegenheiten	1007
II. Sonstige institutionelle Konsequenzen	1008
C. Zusammenfassung zu dem bundesstaatlichen Verfahren und den Institutionen	1009
17. Kapitel: Konsequenzen für die Reforminitialisierung und -begleitung	1012
A. Anstoßgeber für die Bundesstaatsreform und Reformkurs	1013
B. Maßnahmen der institutionellen Absicherung	1021
I. Gesellschaftlicher Reformprozess	1021
1. Fremdsteuerung und Selbstbeobachtung, Öffentlichkeitsbeteiligung	1021
2. Change Management, Benchmarking- und Controllingansätze	1023
a) Benchmarking im Rahmen der Bundesstaatsreform	1024
b) Veränderungsmanagement und Controlling bei der gesamten Bundesstaatsreform	1027
3. Evaluation des Reformprozesses	1031
II. Verfassungsrechtliche Flankierung	1032
III. Umsetzung durch die Regierungen	1033
1. Reformschritte auf der Bundesebene unterhalb der Verfassungsebene	1033
2. Reformschritte im Verantwortungsbereich der Länder	1034
C. Ergebnis zur Reforminitialisierung und -begleitung	1035
18. Kapitel: Fazit zu den poststrukturellen Überlegungen	1037
Vierter Teil: Vereinbarkeit des poststrukturellen Vorschlags mit der grundgesetzlichen Ordnung	1039
19. Kapitel: Vorüberlegungen zur Vereinbarkeit des poststrukturellen Vorschlags mit dem Grundgesetz	1039
A. Bezugspunkt der Vereinbarkeitsüberlegungen	1039
B. Nichtfestlegung auf eine Bundesstaatstheorie	1040
I. Frage der Ableitbarkeit einer Bundesstaatstheorie	1040
II. Dogmatische Tragweite des Bundesstaatsprinzips	1043
C. Kompatibilität des Paradigmas der Postmoderne	1044
I. Steigerung der föderalen Handlungskapazität	1045
1. Kollision mit dem Rechtsstaatsprinzip?	1045
2. Weiterentwicklung zu einem verfassungsrechtlichen Effizienzgebot	1048
II. Weitgehende Pluralität als wesentliches Kernelement des postmodernen (Bundes-)Staates	1054
1. Die Pluralitätsakzeptanz des Grundgesetzes	1054
2. Der Subsidiaritätsgedanke im Grundgesetz	1058
a) Prinzip der Subsidiarität	1058
b) Grundsatz der Entflechtung	1063
3. Die Wettbewerbsoffenheit des Grundgesetzes	1066
4. Die Rolle des Grundgesetzes in der plural-postmodernen Gesellschaft	1071
III. Vereinbarkeit der postmodernen föderalen Gerechtigkeitskonzeption mit dem Grundgesetz	1073
1. Hinweise auf eine Gerechtigkeitskonzeption in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	1074
2. Ableitung einer Gerechtigkeitskonzeption aus allgemeinen Rechtsprinzipien	1076
3. Nutzbarkeit der Dekonstruktion als Herangehensweise zur Interpretation des Grundgesetzes	1081
4. Konsequenzen für die Bundesstaatsreform	1083
IV. Zwischenergebnis	1083
D. Ergebnis zu den Vorüberlegungen	1083
20. Kapitel: Überprüfung des Vorschlags zur Neugliederung des Bundesgebietes	1083
A. Möglichkeit der Neugliederung (Art. 29 Abs. 1 Satz 1.1.Hs. GG)	1084
B. Primat der wirksamen Aufgabenerfüllung (Art. 29 Abs. 1 Satz 1 2. Hs. GG)	1089
I. Aufgabenbeschreibung	1091
II. Größe	1091
III. Leistungsfähigkeit	1093
IV. Gesamtschau der Kriterien des Art. 29 Abs. 1 Satz 1 2. Hs. GG	1097
C. Berücksichtigung der sonstigen Kriterien des Art. 29 Abs. 1 Satz 2 GG	1098
I. Landsmannschaftliche Verbundenheit, geschichtliche und kulturelle Zusammenhänge	1099
II. Wirtschaftliche Zweckmäßigkeit	1102
III. Erfordernisse der Raumordnung und Landesplanung	1104
D. Verfahrensaspekte	1106
E. Sonstige verfassungsrechtliche Auswirkungen	1108
I. Stimmenverteilung im Bundesrat	1109
II. Bund-Länder-Machtverteilung und Chancengleichheit der politischen Parteien (Bundesstaats- und Demokratieprinzip)	1109
F. Gebot der Neugliederung aus einer Gesamtschau der Verfassungsbestimmungen?	1111
G. Ergebnis	1115
21. Kapitel: Überprüfung des Vorschlags zur Kompetenzverteilung	1116
A. Grundparadigma des Rückzugs auf die staatlichen Kernaufgaben sowie der „autonomiebezogenen Entflechtung“ mit dem Ziel des föderalen Wettbewerbs	1117
I. Aufgabenreduzierung im föderalen Bundesstaat	1117
II. Paradigma der autonomiebezogenen Entflechtung mit Wettbewerbsziel	1118
B. Vorschläge bezüglich der Gesetzgebungskompetenzen	1119
I. Revision der Befugnisse der Art. 73-75 GG mit dem Ziel der Rückführung bestimmter Gesetzgebungsmaterien in die Ländergesetzgebung	1119
1. Die Vorschläge für die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz	1119
2. Die Vorschläge für die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz	1120
a) Revision des Katalogs des Art. 74 Abs. 1 GG und Streichung des Art. 74a GG	1121
b) Flexibles Kollisionskorrektiv mit Wettbewerbsziel	1122
aa) Kompatibilität mit Art. 72 Abs. 2 GG	1122
bb) Kompatibilität mit anderen Grundgesetzbestimmungen	1123
cc) Zwischenergebnis	1125
3. Die Vorschläge für die Rahmengesetzgebungskompetenz	1125
II. Die Vorschläge für die Grundsatzgesetzgebungskompetenz	1125
III. Die Vorschläge für die Steuergesetzgebung	1126
IV. Rückführung der Gemeinschaftsaufgaben	1127
V. Ausgliederung der echten Länderaufgaben aus den parafiskalischen Aufgaben des Bundes	1128
VI. Stärkung der fiskalischen Äquivalenz	1129
VII. Flexibilisierungsverfahren für neue Kompetenzbereiche	1129
VIII. Zusammenfassung zur Kompatibilität der auf die Gesetzgebungskompetenzen bezogenen Vorschläge	1130
C. Vorschläge bezüglich der Verwaltungskompetenzen	1131
22. Kapitel: Überprüfung des Vorschlags zur Finanzstruktur	1131
A. Strikte Konsolidierung	1131
I. Materielle Konsolidierung	1131
II. Formelle Sicherungen	1132
B. Gesamthaushaltskoordinierung	1134
C. Stärkung des Konnexitätsgrundsatzes	1136
D. Rückführung des Länderfinanzausgleichs	1136
E. Beseitigung der Mischfinanzierung	1137
F. Ergebnis zum Finanzbereich	1139
23. Kapitel: Überprüfung des institutionellen Vorschlags	1139
24. Kapitel: Überprüfung des Vorschlags zur Reforminitialisierung und -begleitung	1141
25. Kapitel: Fazit zur Vereinbarkeitsprüfung und zusammenfassender Gesamtvorschlag	1142
Fünfter Teil: Schlussfolgerungen und Zusammenfassung	1145
26. Kapitel: Schlussfolgerungen im gesamteuropäischen Kontext	1145
A. Vorbemerkung	1145
B. Die geltende Zuständigkeitsverteilung auf europäischer Ebene	1147
I. Das Prinzip der begrenzten Ermächtigungen der EU	1147
II. Subsidiäre und ungeschriebene Kompetenzen	1149
III. Subsidiaritätsprinzip	1150
C. Das Ineinandergreifen der Reformen auf europäischer und deutscher Ebene	1151
I. Post-Nizza-Prozess	1151
II. Diskussion im Europäischen Konvent	1154
III. Versuch der Systematisierung	1156
IV. Entwurf eines Europäischen Verfassungsvertrags	1156
27. Kapitel: Zusammenfassung	1158
Anlage 1: Aktuelle Reformvorschläge im Bereich der Kompetenzen	1179
Anlage 2: Änderungsbedarf für das Grundgesetz bei Verwirklichung der hier vorgeschlagenen Bundesstaatsreform	1185
Literaturverzeichnis	1200
Sach- und Personenregister	1278

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Die Weiterentwicklung der föderalen Strukturen der Bundesrepublik Deutschland

Staatsrechtliche Studie zu einem postmodernen Ansatz der Bundesstaatsreform

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