Verdachts- und ereignisunabhängige Personenkontrollen

Susanne Graf

doi:10.3790/978-3-428-51822-7

Verdachts- und ereignisunabhängige Personenkontrollen

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Graf, S. (2006). Verdachts- und ereignisunabhängige Personenkontrollen. Polizeirechtliche und verfassungsrechtliche Aspekte der Schleierfahndung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51822-7

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Verdachts- und ereignisunabhängige Personenkontrollen

Polizeirechtliche und verfassungsrechtliche Aspekte der Schleierfahndung

Graf, Susanne

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1016

(2006)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-51822-7
978-3-428-11822-9 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-51822-7
Edition: 1
Language: German
Pages: 415
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 150.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 99.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Die Autorin stellt das polizeiliche Instrument der Schleierfahndung vor und analysiert die polizeirechtlichen und verfassungsrechtlichen Aspekte dieser neuartigen Maßnahme. Dabei geht es vor allem um die Beantwortung der Frage, ob die Schleierfahndung den besonderen rechtlichen Anforderungen genügt, die an Maßnahmen der Informationsgewinnung zu stellen sind.

Zunächst werden die polizeirechtlichen Voraussetzungen für die Durchführung einer Schleierfahndung dargestellt: sämtliche Tatbestandsmerkmale, die Kontrollörtlichkeiten, Lageerkenntnisse sowie die in den Normen vorgesehenen Zwecke der Kontrollen. Sodann werden die Rechtsfolgen sowie die Polizeipraxis betrachtet. Die Schleierfahndungsnormen in Bund und Ländern sind formell verfassungsgemäß zustande gekommen. Die umfassende materielle verfassungsrechtliche Prüfung legt Wert auf die Beachtung der normimmanenten Zweck-Mittel-Relation. Konsequent wird hierbei ein nicht notwendigerweise explizit zu regelndes Lagebild für erforderlich erachtet. In Bezug auf Folgemaßnahmen werden kleinere Einschränkungen aufgrund der Verhältnismäßigkeit erwogen. Susanne Graf kommt zu dem Ergebnis, daß in rechtspolitischer Hinsicht die Befragungsnormen mit der Möglichkeit der Erlangung sachdienlicher Hinweise zu grenzüberschreitender Kriminalität gegenüber den Identitätsfeststellungsnormen vorzugswürdig sind.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Abkürzungsverzeichnis	16
Einleitung	23
I. Schleierfahndung – Begriff und rechtspolitischer Rahmen	24
1. Der Begriff der Schleierfahndung	24
2. Die Begründung der Notwendigkeit der Schleierfahndung	25
3. Die Schleierfahndung im Kontext von Innerer Sicherheit und Organisierter Kriminalität	28
a) Der Begriff der „Inneren Sicherheit“	29
b) Der Begriff der „Organisierten Kriminalität“	30
II. Ziel der Arbeit und Gang der Untersuchung	30
Teil 1: Normative Grundlagen der Schleierfahndung und ihre rechtliche Einordnung	32
Kapitel 1: Entstehungsgeschichte der Normen über die Schleierfahndung	32
I. Die allgemeine Tendenz zur Durchführung verdachtsunabhängiger Maßnahmen	32
II. Der Einfluß des Schengener Durchführungsübereinkommens	35
III. Die Einführung von Normen über Schleierfahndung in Bund und Ländern	40
Kapitel 2: Ermächtigungsgrundlagen der Schleierfahndung	45
I. Normen zur verdachtsunabhängigen und lagebildunabhängigen Identitätsfeststellung	45
1. Bund	45
2. Baden-Württemberg	46
3. Bayern	47
4. Sachsen	47
5. Thüringen	48
II. Normen zur verdachtsunabhängigen und lagebildabhängigen Identitätsfeststellung	49
1. Brandenburg	49
2. Hessen	49
III. Normen zur verdachtsunabhängigen und lagebildunabhängigen Befragung	50
IV. Normen zur verdachtsunabhängigen und lagebildabhängigen beziehungsweise ereignisabhängigen Befragung	50
1. Bund	50
2. Berlin	52
3. Brandenburg	53
4. Rheinland-Pfalz	53
5. Saarland	54
6. Sachsen-Anhalt	54
V. Normen zur verdachtsunabhängigen und lagebildabhängigen Kontrolle	55
Kapitel 3: Rechtliche Einordnung der Schleierfahndung	56
I. Die Schleierfahndung als Standardmaßnahme	56
1. Zum Charakter der Schleierfahndung als Standardmaßnahme	56
2. Zur Möglichkeit der Durchführung einer Schleierfahndung auf der Basis der polizeilichen Generalklausel	58
II. Die Schleierfahndung als verdachts- und ereignisunabhängige Maßnahme	59
1. Verzicht auf das Erfordernis des Vorliegens einer Gefahrensituation	59
2. Möglichkeit der Inanspruchnahme jeder Person	63
III. Die Schleierfahndung im Umfeld repressiv-polizeilicher und straßenverkehrsrechtlicher Maßnahmen	68
1. Identitätsfeststellungen im Strafverfahren	68
2. Abgrenzung präventiver von repressiven Maßnahmen im Fall von Doppelfunktionalität	70
3. Verkehrskontrollen nach § 36 V StVO	72
Kapitel 4: Abgrenzung der Schleierfahndung zu anderen präventiv-polizeilichen Maßnahmen	73
I. Die Schleierfahndung in Abgrenzung zu anderen präventiv-polizeilichen Maßnahmen der Identitätsfeststellung	73
1. Die Identitätsfeststellung zur Abwehr einer Gefahr	73
2. Die Identitätsfeststellung an gefährlichen Orten	75
3. Die Identitätsfeststellung im Rahmen von Razzien	80
4. Die Identitätsfeststellung zur Objektsicherung	81
5. Die Identitätsfeststellung zur Personensicherung	84
6. Die Identitätsfeststellung an Kontrollstellen	85
7. Die Identitätsfeststellung in Kontrollbereichen	87
8. Die Identitätsfeststellung in sonstigen Fällen	88
II. Die Schleierfahndung in Abgrenzung zur Prüfung von Berechtigungsscheinen	90
III. Die Schleierfahndung in Abgrenzung zur verdachtsabhängigen Befragung	92
1. Normen mit beschränkter Auskunftspflicht	94
2. Normen mit umfassender an die Störereigenschaft des Betroffenen anknüpfender Aussagepflicht	95
3. Aussage- und Auskunftsverweigerungsrechte	96
4. Die polizeiliche Vorladung	97
Teil 2: Polizeirechtliche Aspekte der Schleierfahndung	98
Kapitel 5: Formelle und tatbestandliche Voraussetzungen der Polizeirechtsmäßigkeit einer Schleierfahndung	98
I. Formelle Voraussetzungen	99
1. Allgemeine formelle Voraussetzungen	99
2. Besondere formelle Voraussetzungen	102
II. Tatbestandsvoraussetzungen	103
1. Örtlichkeiten	103
a) Maßnahmen in internationalen Verkehrseinrichtungen beziehungsweise in Zügen, in Bahnanlagen und in Luftverkehrsanlagen	104
b) Maßnahmen im öffentlichen Verkehrsraum, auf Bundesfernstraßen beziehungsweise auf Straßen mit besonderer Bedeutung	109
c) Maßnahmen im Grenzgebiet	113
2. Besonderheit: Erfordernis eines Lagebildes	116
3. Zweck einer Personenkontrolle	122
a) Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität	123
b) Verhinderung oder Unterbindung einer unerlaubten Einreise beziehungsweise eines unerlaubten Aufenthalts	126
c) Verhütung von Straftaten	130
4. Zusammenfassung hinsichtlich der Tatbestandsvoraussetzungen	131
Kapitel 6: Zulässige Maßnahmen im Rahmen einer Schleierfahndung	131
I. Zulässige Maßnahmen nach den Befragungsnormen	132
1. Anhalten	132
2. Befragen	133
a) Abgrenzung einer Befragung zur Identitätsfeststellung	133
b) Auskunftspflicht	134
c) Auskunftsverweigerungsrechte	137
d) Verbotene Vernehmungsmethoden	137
e) Hinweispflichten	137
f) Verwaltungszwang	139
3. Aushändigenlassen mitgeführter Ausweispapiere	139
a) Pflicht zur Mitführung von Ausweispapieren	140
b) Folgen des Nichtaushändigens von Ausweispapieren	141
c) Prüfung ausgehändigter Papiere	143
4. Maßnahmen der Datenverwendung	143
5. Datenabgleich	145
a) Datenabgleich mit dem Fahndungsbestand	145
aa) Inhalt der Fahndungsdateien	146
bb) Das Problem der Vermischung präventiver und repressiver Daten	147
cc) Die Zweckänderungsbefugnis des § 481 StPO	150
dd) Zur Verfassungskonformität des § 481 StPO	152
ee) Abgleichsbefugnis mit dem Fahndungsbestand nach sonstigen Gesetzen	157
b) Datenabgleich mit sonstigen Dateien	157
c) Halteranfragen und automatisierte Kennzeichenerkennungssysteme	159
6. Inaugenscheinnahme mitgeführter Sachen	161
7. Fazit	162
II. Zulässige Maßnahmen nach den Identitätsfeststellungsnormen	162
1. Maßnahmen der 1. Stufe	164
a) Anhalten	165
b) Befragen	166
c) Aushändigenlassen mitgeführter Ausweispapiere	168
d) Sonstige Maßnahmen der 1. Stufe	169
2. Maßnahmen der 2. Stufe	170
a) Festhalten und Mitnahme zur Dienststelle	171
b) Durchsuchung der betroffenen Person und von ihr mitgeführter Sachen zur Identitätsfeststellung	174
c) Durchsuchungen zu anderen Zwecken als einer Identitätsfeststellung	177
d) Erkennungsdienstliche Maßnahmen	179
e) Identitätsgewahrsam	180
3. Maßnahmen der 3. Stufe: Datenverarbeitung	182
a) Speicherung, Veränderung und Nutzung von erhobenen Daten	182
b) Abgleich von erhobenen Daten	182
III. Zusammenfassung zu den im Rahmen einer Befragung und einer Identitätsfeststellung zulässigen Maßnahmen	184
IV. Zulässigkeit von Anschlußmaßnahmen	184
V. Ermessen auf der Rechtsfolgenseite und das Erfordernis polizeirechtlicher Verhältnismäßigkeit	185
Kapitel 7: Die Schleierfahndung in der polizeilichen Praxis	191
I. Amtliche Aussagen zur Schleierfahndung in den Ländern ohne Statistikpflicht	191
1. Aussagen zur bayerischen Schleierfahndungsnorm	192
2. Aussagen zur baden-württembergischen Schleierfahndungsnorm	195
3. Aussagen zur niedersächsischen Schleierfahndungsnorm	197
4. Aussagen zur thüringischen Schleierfahndungsnorm	198
5. Aussagen zur hessischen Schleierfahndungsnorm	198
6. Sonstige Aussagen	200
II. Amtliche Aussagen zu den Schleierfahndungsnormen des Bundes	201
III. Amtliche Aussagen zur Schleierfahndung in Sachsen	205
IV. Allgemeine amtliche Angaben zur Entwicklung der grenzüberschreitenden Kriminalität	209
Teil 3: Verfassungs- und europarechtliche Aspekte der Schleierfahndung	215
Kapitel 8: Die Schleierfahndung auf dem Prüfstand der Landesverfassungsgerichte	215
I. Die Bewertung der Schleierfahndung durch das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern	215
II. Die Bewertung der Schleierfahndung durch den Bayerischen Verfassungsgerichtshof	217
III. Die Bewertung der Schleierfahndung durch das Landesverfassungsgericht Sachsen	218
Kapitel 9: Die formelle Verfassungsmäßigkeit der Schleierfahndungsnormen	218
I. Formelle Verfassungsmäßigkeit der landesrechtlichen Schleierfahndungsnormen	219
1. Vorbemerkungen zur Gesetzgebungskompetenz in bezug auf das Polizeirecht	219
2. Einordnung der Schleierfahndungsnormen als präventive oder repressive polizeiliche Rechtsvorschriften	222
a) Die Bewertung durch die Landesverfassungsgerichte	222
b) Eigene Bewertung	223
aa) Die Abgrenzung und Einordnung von Maßnahmen der Gefahrenvorsorge, Straftatenverhütung und Strafverfolgungsvorsorge	224
(1) Gefahrenvorsorge	224
(2) Straftatenverhütung	224
(3) Strafverfolgungsvorsorge	225
bb) Der Zweck der Schleierfahndung	231
(1) Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität	231
(2) Verhinderung und Unterbindung unerlaubter Einreise und unerlaubten Aufenthalts	235
(3) Verhütung von Straftaten	236
c) Zwischenergebnis: Einordnung der Schleierfahndungsnormen als präventiv-polizeiliche Normen	236
3. Auswirkungen eines Rückgriffs auf Schleierfahndungsnormen bei repressiven Maßnahmen auf die formelle Verfassungsmäßigkeit der Normen	238
4. Spezielle Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes im Bereich des Gefahrenabwehrrechts	238
a) Die Bewertung durch die Landesverfassungsgerichte	239
b) Eigene Bewertung	239
aa) Landesrechtliche Schleierfahndungsnormen mit der Zielsetzung des Schutzes vor Grenzverletzungen	239
bb) Landesrechtliche Schleierfahndungsnormen mit der Zielsetzung der Bekämpfung der (grenzüberschreitenden) Kriminalität	241
5. Fazit: Gesetzgebungskompetenz der Länder gegeben	242
II. Formelle Verfassungsmäßigkeit der bundesrechtlichen Schleierfahndungsnormen	242
1. Die Kompetenz des Bundes zur Verhinderung und Unterbindung unerlaubter Einreisen und zur Verhütung grenzbezogener Straftaten	244
2. Die Kompetenz des Bundes zum Ergreifen bahn- und luftpolizeilicher Maßnahmen	244
3. Das Gebot der Beibehaltung des sonderpolizeilichen Gepräges des Bundesgrenzschutzes	247
4. Fazit: Gesetzgebungskompetenz des Bundes gegeben	248
Kapitel 10: Materielle Verfassungsmäßigkeit der Schleierfahndungsnormen	249
I. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndungsnormen mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung	250
1. Der Schutzbereich des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung nach dem Grundgesetz	250
2. Zu den Grundrechten auf informationelle Selbstbestimmung beziehungsweise Datenschutz in den Landesverfassungen	254
3. Zur Frage des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung	256
a) Der Eingriffsbegriff	256
b) Zur Möglichkeit einer Einwilligung in die Datenerhebung und Datenverarbeitung	259
c) Zum Vorliegen eines Eingriffs bei Folgemaßnahmen	261
4. Zur verfassungsrechtlichen Rechtfertigung des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung	263
a) Die Einschränkbarkeit des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung	263
b) Die Schleierfahndungsnormen als Schrankenregelungen	265
c) Das Wesentlichkeitsprinzip als Grenze der Schrankenregelung	265
d) Das Bestimmtheitsgebot als Grenze der Schrankenregelung	267
aa) Zur Bestimmbarkeit des räumlichen Bereichs der Zulässigkeit von Schleierfahndungen	268
bb) Zur Bestimmtheit des Normzwecks	272
(1) Die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität	273
(2) Die Unterbindung unerlaubter Aufenthalte und die Verhinderung unerlaubter Einreisen	275
cc) Ergebnis	275
e) Das Verhältnismäßigkeitsprinzip als Grenze der Schrankenregelung	276
aa) Zum Vorliegen eines legitimen Eingriffsziels	277
bb) Zur objektiven Eignung der Schleierfahndung zur Zielerreichung	278
cc) Zur Erforderlichkeit der Schleierfahndung	282
dd) Zur Verhältnismäßigkeit der Schleierfahndung im engeren Sinne	285
(1) Die Güterabwägung im Rahmen der Zweck-Mittel-Relation	286
(2) Zur Frage einer Pflicht des Staates zur Gewährleistung „Innerer Sicherheit“	287
(3) Zur Ableitung einer Pflicht zur Gewährung Innerer Sicherheit aus den Landesverfassungen	291
(4) Zur Frage der Existenz eines Grundrechts auf Sicherheit	291
(5) Zur Angemessenheit einer „Jedermann-Kontrolle“ ohne Vorliegen eines Gefahrenverdachts	293
(6) Zur Angemessenheit einer Kontrolle an den von den Schleierfahndungsnormen vorgesehenen Örtlichkeiten	303
(7) Zur Schwere des Eingriffs in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung	309
(8) Das Problem experimenteller Gesetzgebung	314
(9) Gesamtabwägung	317
5. Ergebnis	323
II. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndungsnormen mit dem Recht auf Freizügigkeit nach Art. 11 GG	324
III. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndungsnormen mit dem Recht auf Freiheit der Person nach Art. 2 II 2 und Art. 104 II GG	325
1. Zum Schutzbereich des Rechts auf Freiheit der Person und zum Vorliegen eines Eingriffs	326
a) Zum Vorliegen eines Eingriffs bei einem Anhalten	328
b) Zum Vorliegen eines Eingriffs bei einem Festhalten und einer Sistierung	329
c) Zum Vorliegen eines Eingriffs bei einer Ingewahrsamnahme	331
2. Zur Rechtfertigung des Eingriffs in das Recht auf Freiheit der Person	332
IV. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndungsnormen mit der allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 I GG	333
1. Zum Schutzbereich der allgemeinen Handlungsfreiheit und zum Vorliegen eines Eingriffs	333
2. Zur Rechtfertigung des Eingriffs in die allgemeine Handlungsfreiheit	334
V. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndungsnormen mit dem Gleichheitssatz des Art. 3 GG	336
1. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndungsnormen mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 I GG	336
2. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndungsnormen mit den speziellen Gleichheitsrechten des Art. 3 III GG	337
VI. Fazit	340
Teil 4: Sonstige Aspekte der Schleierfahndung	341
Kapitel 11: Die Vereinbarkeit der Schleierfahndung mit dem SDÜ und mit der EMRK	341
I. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndung mit Art. 2 I SDÜ	342
II. Zur Problematik einer möglichen Überkompensation des Wegfalls der Grenzkontrollen	346
III. Die Vereinbarkeit der Schleierfahndung mit der EMRK	350
Kapitel 12: Rechtsschutz gegen Schleierfahndungsmaßnahmen	352
I. Zu den Möglichkeiten verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes	352
1. Zur Eröffnung des Rechtswegs zum Verwaltungsgericht	352
2. Zu den in Betracht kommenden Klagearten	353
a) Der Normalfall: Die Schleierfahndung als Verwaltungsakt	353
b) Der Sonderfall: Die Schleierfahndung als Realakt	355
3. Sonstige prozessuale Voraussetzungen	357
II. Zu den Möglichkeiten verfassungsgerichtlichen Rechtsschutzes	358
1. Die abstrakte Normenkontrolle	358
2. Die konkrete Normenkontrolle	359
3. Die Verfassungsbeschwerde	359
a) Zur Antragsberechtigung bei der Verfassungsbeschwerde	359
b) Zur Beachtlichkeit einer Frist für die Erhebung einer Verfassungsbeschwerde	361
c) Zur Möglichkeit der Einlegung von Verfassungsbeschwerden gegen Urteile der Landesverfassungsgerichtshöfe	361
4. Die Möglichkeit einer Popularklage nach bayerischem Landesverfassungsrecht	361
Kapitel 13: Staatshaftungsrechtliche Folgen der Schleierfahndung	362
Teil 5: Zusammenfassung	368
Literaturverzeichnis	376
Sachwortverzeichnis	411

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