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Staatliches Liegenschaftsmanagement, Staatsverschuldung und Staatsvermögen

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Schmid, N. (2007). Staatliches Liegenschaftsmanagement, Staatsverschuldung und Staatsvermögen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52196-8
Schmid, Nils. Staatliches Liegenschaftsmanagement, Staatsverschuldung und Staatsvermögen. Duncker & Humblot, 2007. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52196-8
Schmid, N (2007): Staatliches Liegenschaftsmanagement, Staatsverschuldung und Staatsvermögen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52196-8

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Staatliches Liegenschaftsmanagement, Staatsverschuldung und Staatsvermögen

Schmid, Nils

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 76

(2007)

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Abstract

Die Neuordnung der Liegenschaftsverwaltung von Bund und Ländern als Teil der Verwaltungsmodernisierung - ein bisher eher stiefmütterlich behandeltes Thema - wirft grundsätzliche haushaltsverfassungsrechtliche Fragen auf, die unter Einbeziehung des Landesverfassungsrechts behandelt werden. Angesichts des gewaltigen Ausmasses der Staatsverschuldung ist die vorliegende Publikation auch von hohem praktischem Interesse.

Nils Schmid fasst die Merkmale von staatlichem Liegenschaftsmanagement zusammen und stellt die Entwicklung in Bund und Ländern systematisch dar. Trotz privatrechtlicher Ansätze bleibt der Landesbetrieb die Standardlösung. Neben Strukturfragen wie der Eigentumszuordnung und der Wirtschaftlichkeit stellen die regelmäßig in Nebenhaushalte mündenden Reformen grundsätzliche Fragen nach der Geltung der Haushaltsverfassung. Die Einheit des Budgets und die Kreditgrenzen der Verfassung müssen ihrem Sinn und Zweck nach auch hier gelten. Schließlich machen Immobilien einen beträchtlichen Teil des Staatsvermögens aus. Eine "Renaissance des Staatsvermögensrechts", gestützt auf die Vermögensbilanz des Staates und das Werterhaltungsgebot, ist daher geboten.
Introducing new facility management methods and re-organizing state and federal agencies accordingly has been part of modernizing public administration in Germany since the 1990s. This raises various constitutional issues treated in this book.

The first part gives a brief survey of how the state and federal real estate management agencies have been reformed since the mid-1990s, mostly leading to a »Landesbetrieb« (a public sector agency with a certain degree of managerial independence).

The second part concentrates on state and federal constitutional norms regulating budgeting and borrowing. Financing public needs through off-budget funds, as created by the new structures of real estate management on the state and federal level, violates Art. 110 and 115 of the Constitution, which aim at comprehensive parliamentary control over public expenses and borrowing.

The last section discusses the nucleus of public property law that can be found in the German Constitution. Particular emphasis is put on state constitutional law since real estate owned by the Länder underpins their sovereignty. Full-fledged public accounting rules and the principle of maintaining public property are important checks to overborrowing and to selling off public assets.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Einführung 13
1. Teil: Von der Liegenschaftsverwaltung zum Liegenschaftsmanagement 16
A. Grundlagen: Facility Management und Liegenschaftsmanagement 16
I. Facility Management als Teil der Betriebswirtschaftslehre 16
II. Liegenschaftsmanagement als Teil von Verwaltungsreformprozessen 20
III. Potentiale von Liegenschaftsmanagement 23
B. Entwicklung und Bestandsaufnahme staatlichen Liegenschaftsmanagements in Deutschland 25
I. Ausgangslage 26
II. Schleswig-Holstein: Vorreiter mit Problemen 28
1. Vorgeschichte: „Enquêtekommission zur Verbesserung der Effizienz der öffentlichen Verwaltung“ 1994 29
2. Das Schleswig-Holsteiner Modell: Gebäudemanagement Schleswig-Holstein A.ö.R. (GMSH) 32
3. Die zwei Dimensionen des „Kieler Immobiliengeschäfts“ 34
4. Verdeckte Kreditaufnahme durch das „Kieler Immobiliengeschäft“? 35
5. Fazit 36
III. Die Hauptrichtung der Reformbewegung: Landesbetriebe 37
1. Rheinland-Pfalz: Landesbetrieb „Liegenschafts- und Baubetreuung“ (LBB) 37
2. Thüringen: Landesbetrieb „Thüringer Liegenschaftsmanagement“ (THÜLIMA) 38
3. Hessen: Landesbetrieb „Hessisches Immobilienmanagement“ (HI) 39
4. Sachsen: Staatsbetrieb „Sächsisches Immobilien- und Baumanagement“ (SIB) 40
5. Baden-Württemberg: Zwei Landesbetriebe – je einer für Landes- und Bundesbau 41
6. Sachsen-Anhalt: Sondervermögen „Grundstock“ und Landesbetrieb „Liegenschafts- und Immobilienmanagement Sachsen-Anhalt“ (LIMSA) 42
7. Nordrhein-Westfalen: Landesbetrieb „Bau- und Liegenschaftsbetrieb“ (BLB) 44
8. Mecklenburg-Vorpommern: Landesbetrieb „Betrieb für Bau und Liegenschaften“ (BBL) 46
9. Niedersachsen: Sondervermögen „Landesliegenschaftsfonds Niedersachsen“ (LFN) ohne weitere rechtliche Veränderungen 47
IV. Verschachtelte Gebilde mit privatrechtlichen Gesellschaftsformen 49
1. Bremen: „Sondervermögen Immobilien und Technik“ (SVIT) als Endpunkt 50
2. Berlin: „Sondervermögen Immobilien des Landes Berlin“ als Dreh- und Angelpunkt 52
V. Der Sprung ins Privatrecht: Bundeswehrstrukturreform 55
1. Scharpings Bundeswehrstrukturreform: GEBB als Ausgangspunkt 55
2. Fazit 57
VI. Typologie der Liegenschaftsverwaltung in Bund und Ländern 57
C. Strukturfragen der Reorganisation: Rechtsform, Wirtschaftlichkeit und Eigentumszuordnung 60
I. Wahl der Rechtsform 60
1. Die Wahlfreiheit und die Liegenschaftsverwaltung 60
a) Die Lehre von der Wahlfreiheit der Verwaltung 60
b) Einordnung der Liegenschaftsverwaltung 61
c) Grenzen der Rechtsformwahl der Liegenschaftsverwaltung 63
aa) Formelle Privatisierung und Art. 87 GG 63
bb) Der Sonderfall b. l. g. und Art. 87b GG 64
d) Materielle Privatisierung und „unvertretbare Staatsaufgaben“ 65
2. Die Rechtswirklichkeit der gewählten Rechtsform 67
II. Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit 69
III. Eigentumszuordnung und Eigentumsübertragung 72
1. Die rechtliche Stellung des Staates als Grundstückseigentümer 73
a) Staatliche Liegenschaften als öffentliche Sachen 73
b) Öffentliches Sachenrecht und Eigentumsübertragung staatlicher Liegenschaften 74
aa) Herrschende Meinung: Öffentlich-rechtliche Sachherrschaft kraft Widmung 74
bb) Bedenken gegen die herrschende Meinung 75
cc) Eigener Lösungsvorschlag für Liegenschaften im Verwaltungsgebrauch 76
dd) Grenzen und Probleme dieses Lösungsansatzes 78
ee) Ergebnis 89
2. Die Rechtswirklichkeit der Eigentumsübertragung 91
2. Teil: Staatliches Liegenschaftsmanagement im Nebenhaushalt als Herausforderung für die Haushaltsverfassung 93
A. Das Problem Nebenhaushalt: Verfassungsregeln für die Budgetflucht 93
I. Staatliches Liegenschaftswesen als Nebenhaushalt 93
II. Vom Nebenhaushalt zum Schattenhaushalt – Zulässigkeit der Nebenhaushalte 94
1. Nebenhaushalte und die Einheit und Vollständigkeit des Haushalts 95
a) Das Einheitsprinzip und seine Durchlöcherung 95
b) Ein Gesetzesvorbehalt für Nebenhaushalte 100
aa) Der haushaltsrechtliche Gesetzesvorbehalt für Nebenhaushalte 100
bb) Kein organisationsrechtlicher Gesetzesvorbehalt für Nebenhaushalte 101
c) Ein Numerus Clausus von Rechtfertigungsgründen für Nebenhaushalte 104
d) Eine rote Linie für Nebenhaushalte 111
2. Der Befund im staatlichen Liegenschaftswesen mit Blick auf die Einheit des Budgets 112
B. Nebenhaushalte und die Verfassungsregeln für die Staatsverschuldung 114
I. Das Regelungskonzept des Art. 115 GG 114
1. Erste Annäherung: Einschränkungen aufgrund des Wortlauts der Norm 115
2. Konturierung I: Auslegung des Art. 115 Abs. 1 S. 1 GG 116
3. Konturierung II: Auslegung des Art. 115 Abs. 1 S. 2 und Art. 115 Abs. 2 GG 116
II. Das Staatsschuldenregime der Landesverfassungen und seine Geltung für Nebenhaushalte 119
III. Der Befund im staatlichen Liegenschaftswesen mit Blick auf die Kreditaufnahme 121
IV. Verdeckte Kreditaufnahme durch Sale-Lease-Back von Liegenschaften 123
C. Möglichkeiten und Grenzen der Ertüchtigung der Haushaltsverfassung 127
I. Staatsverschuldung als verfassungspolitische Herausforderung 127
II. Eine vorläufige Bilanz der Haushaltsverfassung 128
III. Die Ertüchtigung der Haushaltsverfassung durch teleologische Auslegung und ihre Grenzen 130
1. Antwort 1: Erstreckung des Direktionsgehalts der Haushaltsverfassung auf Nebenhaushalte 130
2. Grenzen der teleologischen Auslegung der Haushaltsverfassung 131
3. Antwort 2: Wirtschaftliche Betrachtungsweise bei staatlicher Kreditaufnahme 133
4. Behelfsantwort: Begrenzungswirkung des Art. 109 Abs. 2 GG 139
5. Die schwache Begrenzungswirkung des Art. 104 EGV 141
6. Publizität, Transparenz und Darlegungslast 143
IV. Entgrenzung und Neubegrenzung der Staatsverschuldung 146
D. Weitere Regeln der Haushaltsverfassung für das Liegenschaftsmanagement im Nebenhaushalt 147
I. Liegenschaftsmanagement im Nebenhaushalt und gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht 147
II. Rechnungslegung und Rechnungsprüfung bei Liegenschaftsmanagement im Nebenhaushalt 148
1. Rechnungslegung im Nebenhaushalt 148
2. Rechnungsprüfung im Nebenhaushalt 150
3. Teil: Eine Renaissance des Staatsvermögensrechts? 154
A. Staatliche Liegenschaften und Staatsvermögen 155
I. Die Bedeutung staatlicher Liegenschaften für das Staatsvermögen 155
II. Die verborgene Dynamik des Liegenschaftsmanagements und der Hochschulreformen für das Staatsvermögen 156
B. Sachstand und Aussagekraft des deutschen Staatsvermögensrechts 160
I. Die Staatsvermögensordnung als Desiderat des deutschen Staatsrechts 160
II. Die Vermögensrechnung des Staates 161
III. Der Grundsatz der Vermögenserhaltung im deutschen Staatsvermögensrecht 169
1. Die vermögenswirtschaftlichen Regelungen um §§ 63 bis 65 BHO/LHO 169
2. Salva rerum substantia – die Pflicht zur Substanzerhaltung des Staatsvermögens 170
IV. Die besondere Stellung des Grundvermögens im Staatsvermögensrecht 174
1. Staatliches Grundvermögen im aktuellen Haushaltsrecht 174
2. Staatliches Grundvermögen in der Geschichte des deutschen Haushaltsrechts 175
3. Der Grundstock 177
4. Zur Sonderstellung von Liegenschaften im deutschen Recht überhaupt 180
a) Die Sonderstellung von Liegenschaften im Zivilrecht 181
b) Staatliche Liegenschaften als Gegenstand des Zivilrechts 181
c) Liegenschaften im Zivilrecht und im Staatsvermögensrecht 182
5. Der Grundsatz der Werterhaltung und staatliches Grundvermögen – Zusammenfassung 182
C. Die Renaissance des Staatsvermögensrechts 183
D. Die Ertüchtigung der Haushaltsverfassung durch diese Wiedergeburt des Staatsvermögensrechts 184
E. Ausblick: Liegenschaften, Staatsvermögen – und am Ende der Verlust von staatlicher Souveränität? 186
I. Staatliches Grundvermögen und die Funktionsfähigkeit des Staates 187
II. Staatliches Grundvermögen und staatliche Souveränität: Der „vermögenslose“ Staat 190
1. Innere Souveränität und staatliches Grundvermögen 191
2. Eigenstaatlichkeit und Grundvermögen in der deutschen Verfassungsgeschichte 192
a) Der föderale Vermögenskonflikt im Deutschen Kaiserreich und seine Lösung 193
b) Verfassungsrechtliche Ansprüche auf adäquate Vermögensausstattung im Bundesstaat? 194
F. Warum staatliches Grundvermögen für die staatliche Souveränität wichtig ist 196
Schlussfolgerungen 200
Literaturverzeichnis 209
Sachverzeichnis 217