Standortsteuerung durch Landesplanung und kommunale Bauleitplanung
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Standortsteuerung durch Landesplanung und kommunale Bauleitplanung
Hoheitliche Einflussnahme auf die Standortwahl Privater, dargestellt am Beispiel der Factory Outlet Center
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1047
(2006)
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Abstract
Factory Outlet Center stehen seit mehreren Jahren im Blickfeld der Diskussion um Möglichkeiten und Grenzen der Ansiedlungssteuerung privater Großvorhaben mit landesplanerischen und bauleitplanerischen Mitteln. Nach einleitenden Ausführungen zum Strukturwandel im Einzelhandel und zum Betriebstyp der Factory Outlet Center nebst seiner Ansiedlungsvoraussetzungen beschäftigt sich die Autorin schwerpunktmäßig mit der landesplanerischen Regelung von Factory Outlet Centern. Dabei wird auf Zulässigkeit sog. Soll- und In-der-Regel-Zielen ebenso eingegangen wie auf das zentralörtliche Gliederungsprinzip und dessen Anwendbarkeit auf private Vorhaben. Ausgewählte landesplanerische Regelungen werden im Hinblick auf die Wettbewerbsfreiheit und die kommunale Planungshoheit einer Rechtmäßigkeitskontrolle unterworfen. Dabei kommt die Verfasserin zum Ergebnis, dass insbesondere die Einbindung privater Vorhaben in ein durch das Kongruenzgebot erweitertes zentralörtliches Gliederungsprinzip zu starr ist. Des weiteren werden kooperative Handlungsinstrumente als Alternative zu landesplanerischen Regelungen dargestellt. Im dritten Kapitel geht Kathleen Ernst auf Möglichkeiten und Grenzen der städtebaulichen Steuerung der Ansiedlung ein. Dabei findet die Regelung des § 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB besondere Berücksichtung, wobei die Verfasserin die Auffassung vertritt, dass allein die Geltendmachung der zentralörtlichen Funktion nicht ausreicht, um gegen die Ansiedlung eines Factory Outlet Centers in einer Nachbargemeinde vorzugehen. Vielmehr bedarf es einer Beeinträchtigung der zentralörtlichen Funktion, welche durch einen prognostizierten Kaufkraftabzug festgestellt werden kann.
Table of Contents
Section Title | Page | Action | Price |
---|---|---|---|
Vorwort | 5 | ||
Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
Einleitung | 19 | ||
Α. Problemstellung | 19 | ||
Β. Gang der Arbeit | 21 | ||
Erstes Kapitel: Der Strukturwandel im Einzelhandel - dargestellt am Beispiel der Factory Outlet Center | 22 | ||
Α. Der Strukturwandel im Einzelhandel | 22 | ||
I. Verbraucherverhalten und Strukturwandel im Einzelhandel | 22 | ||
II. Suburbanisierung des großflächigen Einzelhandels als Folge des Strukturwandels | 23 | ||
B. Factory Outlet Center als Beispiel des Strukturwandels im Einzelhandel | 25 | ||
I. Die wesentlichen Merkmale des Betriebstypus Factory Outlet Center | 25 | ||
II. Die Ansiedlungsvoraussetzungen von Factory Outlet Centern | 32 | ||
1. Die allgemeinen Standortfaktoren zur Ansiedlung privater Unternehmen | 32 | ||
2. Die Standortfaktoren von Factory Outlet Centern | 34 | ||
III. Die Auswirkungen von Factory Outlet Centern auf den Wettbewerb, die Raumordnung und den Städtebau | 37 | ||
1. Einzelbetriebliche Auswirkungen | 37 | ||
2. Raumordnerische Auswirkungen | 38 | ||
3. Städtebauliche Auswirkungen | 39 | ||
Zweites Kapitel: Die standortbezogene Steuerung von Factory Outlet Centern durch raumordnerische Rahmenbedingungen | 42 | ||
A. Auftrag und Eignung der Raumordnung und Landesplanung zur Standortsteuerung | 42 | ||
I. Die Regelungskompetenz der Raumordnung nach dem ROG | 42 | ||
II. Die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse als Aufgabe der Raumordnung | 44 | ||
III. Die Aufgabe der Raumordnung als Regelungsgrenze | 45 | ||
1. Abgrenzung zur kommunalen Bauleitplanung und zu Fachplanungen | 46 | ||
2. Die Wettbewerbsneutralität der Raumordnung als Regelungsgrenze | 48 | ||
B. Die raumordnerische Regelung von Factory Outlet Centern | 51 | ||
I. Planungs- und wirtschaftspolitische Aussagen als Grundlage landesplanerischer Festsetzungen | 51 | ||
II. Einzelhandelserlasse als Handlungshinweise für die Planungspraxis | 52 | ||
1. Keine rechtliche Bindung der Träger der kommunalen Bauleitplanung | 53 | ||
2. Keine rechtliche Bindung privater Unternehmen | 56 | ||
III. Landesplanerische Festsetzungen zu Factory Outlet Centern | 56 | ||
1. Bestehende Regelungen in Plänen und Programmen | 56 | ||
2. Die Zulässigkeit landesplanerischer Festsetzungen als Soll- und In-der- Regel-Ziele | 59 | ||
a) Die Frage der Zulässigkeit von Sollzielen in Rechtsprechung und Literatur | 60 | ||
b) Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zu Regel-Ausnahme- Tatbeständen - Urteil vom 18. September 2003, Az: 4 CN 20/02 | 62 | ||
c) Stellungnahme | 64 | ||
d) Aufrechterhaltung „fehlerhafter" Sollziele | 69 | ||
3. Zielfestlegungen und das Verbot der Negativplanung | 70 | ||
4. Die Reichweite der Bindungswirkung der landesplanerischen Zielfestlegungen zur Ansiedlung Privater | 72 | ||
IV. Factory Outlet Center als Gegenstand der Regionalplanung | 75 | ||
C. Das zentralörtliche Gliederungssystem als raumordnerisches Mittel zur Steuerung von Factory Outlet Centern | 77 | ||
I. Funktion und Vorgaben des zentralörtlichen Gliederungssystems | 77 | ||
II. Charakter des zentralörtlichen Gliederungssystems | 80 | ||
1. Das Kongruenzgebot | 80 | ||
2. Das Beeinträchtigungsverbot | 82 | ||
3. Das Integrationsgebot | 83 | ||
D. Die Steuerung von Factory Outlet Centern durch das landesplanerische Kongruenzgebot | 84 | ||
I. Ansiedlungsansprüche zentraler Orte als Basis eines Kongruenzgebots? | 84 | ||
1. Ziele der Raumordnung als subjektive Rechte von zentralen Orten | 84 | ||
2. Keine Vermittlung subjektiver Rechte in landesplanerischen Zielfestlegungen durch § 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB | 87 | ||
II. Die kommunale (Bau-)Planungshoheit als verfassungsrechtliche Grenze des Kongruenzgebots | 90 | ||
1. Die Ausweisung von Flächen zur Ansiedlung von Factory Outlet Centern als „Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft" im Sinne des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG | 90 | ||
2. Kein Eingriff in den Kernbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts | 92 | ||
3. Maßstab der Rechtmäßigkeitsprüfung | 94 | ||
4. Unzulässigkeit eines Kongruenzgebotes als Ansiedlungsbeschränkung privater Vorhaben | 96 | ||
III. Die Unternehmerfreiheit als verfassungsrechtliche Schranke des Kongruenzgebots | 101 | ||
1. Das Kongruenzgebot als Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG | 101 | ||
a) Abgrenzung zu anderen Wirtschaftsgrundrechten | 101 | ||
aa) Die Gewährleistung des Eigentums nach Art. 14 GG | 102 | ||
bb) Die Wettbewerbsfreiheit als Teil der Berufsfreiheit | 103 | ||
b) Mittelbare Eingriffe als Verletzung der Berufsfreiheit | 104 | ||
2. Die Wahrung des Verhältnismäßigkeitsprinzips | 106 | ||
a) Die Vorgaben der Drei-Stufen-Lehre | 106 | ||
b) Das Kongruenzgebot als Berufsausübungs- oder Berufswahlregelung? | 107 | ||
c) Die gleichmäßige Versorgung der Bevölkerung als eingriffsrechtfertigendes Gemeinwohlinteresse | 109 | ||
d) Das Übermaßverbot als Schranke des Kongruenzgebots | 111 | ||
aa) Verstoß gegen das Übermaßverbot durch strikte Standortbindungen | 112 | ||
bb) Sollziele und Übermaßverbot | 113 | ||
IV Ergebnis | 115 | ||
E. Die Steuerung von Factory Outlet Centern durch das landesplanerische Beeinträchtigungsverbot | 117 | ||
I. Anforderungen an die landesplanerischen Festsetzungen einer „wesentlichen Beeinträchtigung" unter Beachtung des Bestimmtheitsgebots | 117 | ||
1. Anforderungen des Bestimmtheitsgebots | 118 | ||
2. Hinreichende Bestimmtheit der „wesentlichen Beeinträchtigung" | 118 | ||
II. Kaufkraftabzugsgrenzen als Maßstab des Beeinträchtigungsverbots | 122 | ||
1. Die Geeignetheit des Kaufkraftabzugs als Indikator zur Bestimmung einer raumordnerisch relevanten Beeinträchtigung | 122 | ||
2. Die Erforderlichkeit einer Einzelfallprüfung | 125 | ||
3. Der Einbezug von Fremdfaktoren | 129 | ||
III. Der Betriebstyp Factory Outlet Center und die Geltung des Beeinträchtigungsverbots | 130 | ||
IV. Ergebnis | 131 | ||
F. Die Steuerung von Factory Outlet Centern durch das landesplanerische Integrationsgebot | 133 | ||
G. Kooperative Handlungsinstrumente zur Steuerung von Factory Outlet Centern | 137 | ||
I. Regionale Einzelhandelskonzepte als Handlungsinstrument zur Steuerung von Factory Outlet Centern | 137 | ||
1. Einzelhandelskonzepte als Teil regionalplanerischer Festlegungen | 138 | ||
2. Regionale Einzelhandelskonzepte als raumordnerische Verträge | 140 | ||
3. Schranken raumordnerischer Verträge | 141 | ||
a) Planungsrechtliche Schranken | 141 | ||
aa) Die Gesamtsystematik des Planungsrechts als Grenze vertraglichen Handelns | 142 | ||
bb) Das planerische Vorwegbindungsverbot als Grenze vertraglichen Handelns | 143 | ||
b) Verfassungsrechtliche Schranken | 144 | ||
II. Kooperationen auf der europäischen Ebene zur planerischen Konfliktbewältigung bei der Ansiedlung von Factory Outlet Centern | 146 | ||
1. Initiativen einer europäischen Planungspolitik | 147 | ||
2. Zwischenstaatliche Kooperationen zur planerischen Konfliktbewältigung bei der Ansiedlung von Factory Outlet Centern | 150 | ||
Η. Schlussfolgerungen | 153 | ||
Drittes Kapitel: Die Steuerung der Ansiedlung von Factory Outlet Centern durch städtebauliche Planung | 155 | ||
A. Die Ansiedlungssteuerung als Teil der städtebaulichen Planung | 155 | ||
I. Die Kompetenz der kommunalen Bauleitplanung zur Steuerung der Ansiedlung privater Vorhaben | 156 | ||
1. Aufgabe und Ziel der städtebaulichen Planung | 156 | ||
2. Die „Belange der Wirtschaft" als Planungsauftrag | 158 | ||
II. Grenzen bauleitplanerischer Ansiedlungssteuerung | 160 | ||
1. Die Wettbewerbsneutralität der Bauleitplanung | 161 | ||
a) Die Wettbewerbsfreiheit und bauleitplanerische Ansiedlungssteuerung | 161 | ||
b) Die Unzulässigkeit einer Bedürfnisprüfung im Bauplanungsrecht | 164 | ||
c) Zulässige Beeinflussung der Wirtschaft und des privaten Wettbewerbs aus städtebaulichen Gründen | 164 | ||
2. Die städtebauliche Erforderlichkeit der Planung und die Ansiedlungssteuerung von Factory Outlet Centern | 166 | ||
a) Das Prinzip der städtebaulichen Erforderlichkeit der Planung und Positivplanung | 167 | ||
b) Das Prinzip der städtebaulichen Erforderlichkeit der Planung und das Verbot der Negativplanung | 168 | ||
III. Die bauplanungsrechtliche Pflicht zur planerischen Steuerung privater Großvorhaben | 170 | ||
1. Planungspflichten als Einschränkung der kommunalen Planungshoheit | 170 | ||
2. Die Planungspflicht nach § 1 Abs. 4 BauGB und Ziele der Raumordnung | 172 | ||
3. Das interkommunale Abstimmungsgebot gem. § 2 Abs. 2 BauGB als Planungspflicht bei der Ansiedlung von Factory Outlet Centern | 175 | ||
a) Das interkommunale Abstimmungsgebot als Planungspflicht im unbeplanten Außenbereich | 176 | ||
aa) Planungspflichten als öffentlicher Belang | 176 | ||
bb) Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zur Errichtung des Designer Outlet Zweibrücken (DOZ) | 177 | ||
cc) Stellungnahme | 178 | ||
b) Das interkommunale Abstimmungsgebot als Planungspflicht im unbeplanten Innenbereich | 182 | ||
aa) Planungserfordernisse sind keine entgegenstehenden Belange im Sinne des § 34 BauGB | 182 | ||
bb) Das interkommunale Abstimmungsgebot als Planungspflicht - die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts zum Gewerbepark Mühlheim-Kärlich | 184 | ||
cc) Stellungnahme | 185 | ||
IV. Die Ansiedlung von Factory Outlet Centern als besonderes Problem des interkommunalen Abstimmungsgebots | 188 | ||
1. Umfang der Erweiterung der nachbargemeindlichen Rechtsposition durch § 2 Abs. 2 Satz 2 BauGB | 189 | ||
2. Der Schutz der Nachbargemeinde durch das interkommunale Abstimmungsgebot | 191 | ||
B. Sondergebietsausweisungen nach § 11 Abs. 2 und 3 BauNVO als Instrument zur Steuerung der Ansiedlung von Factory Outlet Centern | 195 | ||
I. § 11 Abs. 3 BauNVO als zentrale Norm zur bauplanungsrechtlichen Steuerung von Factory Outlet Centern | 195 | ||
II. Factory Outlet Center als Einkaufszentren gem. § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauNVO | 196 | ||
1. Magnetwirkung des Vorhabens | 197 | ||
2. Erforderlichkeit einer Mindestgröße | 198 | ||
III. Sondergebietsfestsetzungen zur Ansiedlung von Factory Outlet Centern | 201 | ||
1. Die Gestaltungsfreiheit der planenden Gemeinde bei der Darstellung von Sondergebieten | 201 | ||
2. Sondergebietsfestsetzung „Factory Outlet Center" | 202 | ||
3. Die Festsetzung betriebstypischer Sortimente zur Konkretisierung der Zweckbestimmung | 204 | ||
4. Die Zulässigkeit bauleitplanerischer Festsetzungen zur Sicherung einer hochwertigen Markenqualität | 205 | ||
IV. Die Vereinbarung von Markenqualität in städtebaulichen Verträgen | 207 | ||
C. Die Anpassung bestehender Bauleitpläne und Ansiedlungsbeschränkungen nach § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO | 209 | ||
I. Die Anpassung bestehender Sondergebietsfestsetzungen für den großflächigen Einzelhandel | 209 | ||
II. Änderungen bei anderen durch Bebauungspläne festgesetzten Baugebieten | 211 | ||
1. Betroffene Baugebiete | 211 | ||
2. Ansiedlungsbeschränkungen nach § 1 Abs. 5 und Abs. 9 BauNVO | 212 | ||
a) Der Ausschluss von Factory Outlet Centern nach § 1 Abs. 5 BauNVO | 213 | ||
b) Der Ausschluss von Factory Outlet Centern nach § 1 Abs. 9 BauNVO | 215 | ||
3. Der Ausschluss von Factory Outlet Centern in Kerngebieten nach § 7 BauNVO | 217 | ||
D. Bebauungsplanänderung und Entschädigungspflichten | 218 | ||
I. Entschädigungspflichten nach dem BauGB | 218 | ||
II. Schadensersatzansprüche bei Scheitern städtebaulicher Verträge | 219 | ||
Viertes Kapitel: Zusammenfassung und Thesen | 221 | ||
Literaturverzeichnis | 227 | ||
Sachwortregister | 247 |