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Naturschutzrecht und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland

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Kourakou, E. (2007). Naturschutzrecht und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52304-7
Kourakou, Eftychia. Naturschutzrecht und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland. Duncker & Humblot, 2007. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52304-7
Kourakou, E (2007): Naturschutzrecht und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52304-7

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Naturschutzrecht und städtebauliche Planung im Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland

Kourakou, Eftychia

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1054

(2007)

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Abstract

Bei dieser Arbeit handelt es sich um einen Vergleich zwischen dem deutschen und dem griechischen Recht. Anders als üblicherweise die rechtsvergleichenden Darstellungen, in denen die beteiligten Rechtsordnungen zunächst jeweils getrennt referiert und dann verglichen werden, geht es hier darum, analytisch in die einzelnen Rechtsinstitute einzudringen und die Lösungsmodelle Punkt für Punkt einander gegenüberzustellen. Wichtige Anhaltspunkte sind die Schutzgebietsausweisungen, die Landschaftsplanung, der Wald-, Arten- und Biotopschutz sowie die Eingriffsregelung. Das aktuelle Thema des Schutzstatus der Überschwemmungsgebiete wird auf der Basis der WHG-Novelle von 2005 behandelt.

Die Autorin kommt zu dem Ergebnis, dass trotz der oft großen Unterschiede der beiden Rechtsordnungen dank der umweltfreundlichen Rechtsprechung des griechischen Staatsrates die Lösungen der Rechtsprobleme sich einander annähern.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 20
Einführung 23
A. Struktur der Bauplanungssysteme in Deutschland und in Griechenland 23
I. Städtebauliche Planung 23
1. In Deutschland 23
2. In Griechenland 25
3. Unterschied zwischen den beiden Systemen der städtebaulichen Planung 29
II. Planersatz 31
1. Innen- und Außenbereich in Deutschland 32
2. Die "Bebauung ohne Städtebauliche Studie" in Griechenland 35
3. Vergleich zwischen Deutschland und Griechenland 36
4. Exkurs: Bebauung ohne Genehmigung 38
B. Definition des Naturschutzrechts und Abgrenzungen 40
C. Gegenstand und Gang der Untersuchung 42
I. Bestimmung des Untersuchungsgegenstandes 42
II. Schilderung des Untersuchungsgangs 43
D. Erläuterung der benutzten Methodik des Rechtsvergleichs 45
E. Die Zitierweise bei griechischer Rechtsprechung 46
1. Teil: Wie kann es zu Konflikten zwischen dem Naturschutzrecht und der städtebaulichen Planung kommen (Spannungsfelder) 48
Kapitel 1: Konflikte zwischen Schutzgebietsausweisungen und städtebaulicher Planung 48
A. Schutzgebietsausweisungen des Naturschutzrechts i.e.S. 49
I. Ausweisung von Naturschutzgebieten (im untechnischen Sinne) 49
1. Einführung 49
2. Zuständige Behörde und Ermessen bei der Unterschutzstellung 51
3. Mindestinhalt der Naturschutzgebietsausweisungen 53
4. Kategorien von Naturschutzgebietsausweisungen 54
5. Parallele Geltung von Naturschutzgebietsausweisungen und städtebaulichen Plänen 55
II. Unterschutzstellung von Gebieten eines städtebaulichen Plans 57
1. Lösungen im deutschen Recht 58
a) Unterschutzstellung bei Bestehen eines Flächennutzungsplans 58
aa) Regel: Anpassungsgebot an den Flächennutzungsplan 58
bb) Ausnahmen 59
cc) Parallele zum Entwicklungsgebot? 61
b) Unterschutzstellung bei Bestehen eines Bebauungsplans 63
aa) Ablehnung der allgemeinen Vorrangregeln 63
bb) Analoge Anwendung des Anpassungsgebots 65
cc) Rechtsfragen der Beeinträchtigungen des Rechts auf Eigentum 67
2. Lösungen im griechischen Recht 70
a) Unterschutzstellung bei Bestehen eines Allgemeinen Städtebaulichen Plans 70
aa) Regel: Spezielles Anpassungsgebot an den Allgemeinen Städtebaulichen Plan 70
bb) Ausnahmen 71
b) Unterschutzstellung bei Bestehen einer Städtebaulichen Studie 73
c) Eigentumsrechte (hinsichtlich beider Stufen der städtebaulichen Planung) 74
3. Speziell bei Bestehen einer Baugenehmigung 76
a) Im deutschen Recht 76
b) Im griechischen Recht 78
c) Vergleich 79
4. Zwischenergebnis 79
III. Überplanung eines geschützten Gebiets 80
1. Regel: Strenge Bindung der städtebaulichen Planung an bestehende Naturschutzgebietsausweisungen 82
a) Grundlage im deutschen Recht 82
b) Grundlage im griechischen Recht 84
c) Spezielles Problem in Deutschland: Beeinträchtigung der Planungshoheit 86
2. Abweichungen von der Regel: Möglichkeiten zur abweichenden Überplanung von Naturschutzgebieten 87
a) Gerichtliche Aufhebung der Naturschutzgebietsausweisung 87
aa) In Deutschland 87
bb) In Griechenland 89
cc) Fragen der gerichtlichen Überprüfung 90
(1) Gerichtliche Aufhebung aufgrund förmlicher Mängel 90
(2) Inzidente Kontrolle 91
b) Ausnahmen und Befreiungen vom Inhalt der Naturschutzgebietsausweisungen 92
aa) Voraussetzungen der Ausnahmen und Befreiungen 93
(1) Im deutschen Recht 93
(2) Im griechischen Recht 95
(3) Vorläufiges vergleichendes Ergebnis 96
bb) Speziell in Deutschland thematisierte Rechtsprobleme 97
(1) Problematik der Überplanung in einer Befreiungslage 97
(a) Neueste Rechtsprechung 98
(b) Kritische Betrachtung 100
(2) Ausnahmen vom Inhalt der Schutzgebietsausweisungen für zukünftige städtebauliche Pläne – die Problematik der Öffnungsklauseln 104
(a) Darstellung der Problematik 104
(b) Ablehnung der Zulässigkeit der Öffnungsklauseln 106
3. Zwischenergebnis 108
IV. Einstweilige Sicherstellung der Naturschutzgebietsausweisung und Berührungen mit der Städtebauplanung 109
1. Möglichkeit des einstweiligen Schutzes der Naturschutzgebietsausweisungen und eventuelle Verschränkungen mit der städtebaulichen Planung 109
2. Ausgestaltung des einstweiligen Schutzes in den beiden Rechtsordnungen 110
3. Zwischenergebnis 113
B. Schutzgebietsausweisungen des Wasserschutzrechts 113
I. Wasserschutzgebiete 115
1. Deutsches Recht 115
a) Allgemein 115
aa) Festsetzung von Wasserschutzgebieten 115
bb) Zur Abgrenzung der Wasserschutzgebietsausweisungen nach § 19 WHG von den Naturschutzgebietsausweisungen von §§ 31 i.V.m. 22 ff. BNatSchG 117
b) Konflikte mit der Bauleitplanung 118
aa) Wasserschutzgebietsfestsetzung und nachträgliche Bauleitpläne 118
(1) Regel: Rechtswidrigkeit der abweichenden Bauleitpläne 118
(2) Beeinträchtigung der Planungshoheit 120
bb) Unterschutzstellung von beplanten Gebieten 121
(1) Anpassungsgebot an die bestehenden städtebaulichen Pläne 121
(2) Beeinträchtigung von Eigentumsrechten 123
2. Griechisches Recht 125
3. Zwischenergebnis 128
II. Überschwemmungsgebiete 128
1. Definition und Funktionen 129
2. Gebundene Entscheidung 131
3. Verschränkungen mit der städtebaulichen Planung 134
a) Im deutschen Recht 134
aa) Überplanung von Überschwemmungsgebieten 135
(1) Voraussetzungen der Überplanung 135
(2) Befreiungslage 137
(3) Ausgleichsmaßnahmen 140
bb) Überschwemmungsgebietsfestsetzung auf beplante Flächen 141
b) Im griechischen Recht 144
aa) Überplanung von Überschwemmungsgebieten 144
bb) Festsetzung eines Überschwemmungsgebiets auf beplanten Flächen 146
4. Zwischenergebnis 147
Kapitel 2: Gesetzlicher Naturschutz im Spannungsverhältnis mit der städtebaulichen Planung anhand von drei Beispielen: gesetzlicher Waldschutz, gesetzlicher Biotop- und gesetzlicher Artenschutz 149
A. Gesetzlicher Waldschutz im Spannungsverhältnis zur städtebaulichen Planung 149
I. Rechtsgrundlagen des Waldschutzes 150
1. Im griechischen Recht 150
2. Im deutschen Recht 153
II. Waldschutz und Städtebauplanung 155
1. Im griechischen Recht 155
a) Grundsätzliches Verbot der Nutzungsänderung von Wäldern und Waldgebieten 155
b) Ausnahmen 156
c) Gerichtliche Kontrolle 159
2. Im deutschen Recht 161
a) Umwandlungsgenehmigung 161
b) Beteiligung der Forstbehörden bei der Aufstellung von Bauleitplänen 163
c) Bauleitplanung in Wäldern 165
aa) Überplanung von Waldflächen 165
(1) Umwandlungsgenehmigung nicht schon im Planungsstadium 165
(2) Erforderlichkeit einer Umwandlungsgenehmigung trotz Festsetzungen eines Bebauungsplans 168
bb) Entscheidung über die Umwandlungsgenehmigung nach Überplanung der Waldflächen 170
(1) Flächennutzungsplan 170
(2) Bebauungsplan 170
cc) Schutz- und Erholungswälder 171
dd) Eingriffsregelung 172
d) Forstrechtliche Rahmenplanung 174
III. Waldschutz und Bebauung 175
1. Im griechischen Recht 175
a) Grundsätzliches Verbot der Bebauung 175
b) Eigentumsrechte 176
2. Im deutschen Recht 176
IV. Parks und Gärten bzw. Gehölze innerhalb eines Bebauungsplans 179
1. Im griechischen Recht 179
2. Im deutschen Recht 181
V. Zwischenergebnis 182
B. Gesetzlicher Arten- und Biotopschutz im Spannungsverhältnis zur städtebaulichen Planung 184
I. Gesetzlicher Artenschutz im Kollisionsverhältnis zur städtebaulichen Planung 186
1. Gesetzlicher Rahmen des Artenschutzes 186
2. Fälle von Kollisionen mit der städtebaulichen Planung 187
3. Artenschutzregelungen als zwingendes Recht für die Städtebauplanung 188
4. Ausnahmen und Befreiungen vom gesetzlichen Artenschutz 189
a) Ausnahmen 190
b) Befreiungen und Möglichkeit der Überplanung in einer Befreiungslage 194
II. Biotopschutz 196
1. Gesetzlicher Biotopschutz und Bauleitplanung (nur hinsichtlich Deutschlands) 196
a) Strikt verbindliche Vorschriften zum gesetzlichen Biotopschutz für die Bauleitplanung 197
b) Nachträgliche Entstehung eines Biotops auf dem Gebiet eines Bebauungsplans 199
2. Zwischen dem gesetzlichen Biotopschutz und den Schutzgebietsausweisungen: Schutz von Biotopverbunden und Bauleitplanung 200
III. Zwischenergebnis 202
2. Teil: Mechanismen zur Harmonisierung von Naturschutzrecht und städtebaulicher Planung (Kooperationsfelder und Strategien zur Bewältigung von Konflikten) 204
Kapitel 1: Allgemeine Mechanismen der Kooperation zwischen Naturschutzrecht und städtebaulicher Planung (Kooperationsfelder) 204
A. Naturschutzrecht als interdisziplinärer Rechtsbereich 205
I. Deutschland: Querschnittscharakter des Naturschutzrechts 205
II. Griechenland: Parallelen zu den deutschen Unterstützungs- und Integrationspflichten 208
III. Zwischenergebnis 209
B. Einbeziehung der Belange der städtebaulichen Planung in die naturschutzrechtlichen Entscheidungen: Insbesondere am Beispiel der Naturschutzgebietsausweisungen 210
I. Materiellrechtliche Berücksichtigung 210
1. Im deutschen Recht 210
a) Naturschutzrechtliches Abwägungsgebot allgemein und speziell bei der Erstellung von Schutzgebietsausweisungen 210
b) Berücksichtigung der Belange der Bauleitplanung 212
2. Im griechischen Recht 215
II. Einbeziehung der städtebaulichen Belange in das Verfahren zur Unterschutzstellung 216
1. Beteiligung der kommunalen Planungsträger in Deutschland 216
2. Beteiligung des Rats der Präfektur und Durchführung einer Umweltprüfung in Griechenland 216
3. Zwischenergebnis 218
C. Einbeziehung der naturschutzrechtlichen Belange in die Abwägung bei der städtebaulichen Planung 218
I. Rechtliche Grundlagen im Städtebaurecht: die allgemeinen Klauseln 219
1. Einschlägige Vorschriften 220
a) Im deutschen Recht 220
aa) Allgemein: Bauleitplanung als räumliche Gesamtplanung 220
bb) Grundlagen der Einbeziehung der naturschutzrechtlichen Belange in die bauleitplanerische Abwägung 222
b) Im griechischen Recht 224
aa) Verfassungsrechtliche Vorschriften und aus der Verfassung abgeleitete Regeln 224
bb) Einfachgesetzliche Vorschriften 226
(1) Berücksichtigung der naturschutzrechtlichen Belange bei der städtebaulichen Planung im Normalfall 226
(2) Berücksichtigung der naturschutzrechtlichen Belange im besonderen Fall der städtebaulichen Planung auf Gebieten mit Zweit- und Ferienwohnungen 230
c) Zwischenergebnis 231
2. Durchführung der planerischen Abwägung im Hinblick auf die Einbeziehung der naturschutzrechtlichen Belange 232
a) Kein abstrakter Vorrang und kein Optimierungsgebot in Deutschland 232
b) Tendenz zu einem abstrakten Vorrang der umweltrechtlichen Belange bei der städtebaulichen Planung in Griechenland 234
c) Insbesondere: Vorgang der städtebauplanerischen Abwägung, wenn Eigentumsrechte zu berücksichtigen sind 237
II. Die Rolle von fachspezifischen naturschutzrechtlichen Planungen 239
1. Rolle der Landschaftsplanung bei der Bauleitplanung in Deutschland 239
a) Darstellung der Landschaftsplanung 239
aa) Allgemein 239
bb) Rechtliche Natur der Landschaftsplanung als raumplanungsbezogene Fachplanung – Flächendeckungsprinzip 240
cc) Inhalt der Landschaftsplanung 245
dd) Zuständige Behörden für die Landschaftsplanung 247
ee) Rechtswirkung der aus der Landschaftsplanung entstehenden Pläne 248
b) Verzahnung mit der Bauleitplanung 249
aa) Verhältnis der Landschaftsplanung allgemein zu anderen Planungen und Verwaltungsverfahren 249
bb) Regeln speziell zum Verhältnis zwischen Landschaftsplanung und Bauleitplanung 251
(1) Berücksichtigung bzw. Beachtung der bauleitplanerischen Belange bei der Landschaftsplanung 251
(2) Berücksichtigung bzw. Integration des Inhalts der Landschaftsplanung in die Bauleitpläne 253
(a) Modell der parallelen Planungen 254
(b) Modell der Integration 256
(c) Beeinträchtigung der Planungshoheit 258
(3) Vollzugsdefizit der Landschaftsplanung bei der Bauleitplanung 259
2. Keine Landschaftsplanung in Griechenland – stattdessen "Umweltschutzprogramme" in den Regelungsplänen 260
a) Darstellung der "Umweltschutzprogramme" 260
b) Vergleich der Umweltschutzprogramme mit der Landschaftsplanung 261
3. Zwischenergebnis 263
D. Einbeziehung der naturschutzrechtlichen Belange in die Aussagemöglichkeiten und das Instrumentarium der städtebaulichen Planung 264
I. "Naturschutzfreundlicher" Inhalt der städtebaulichen Pläne 265
1. Bestimmung von geeigneten Bodennutzungen 265
a) Deutsches Recht 266
b) Griechisches Recht 269
c) Zwischenergebnis 270
2. Strikte Trennung oder Vermischung der baulichen Nutzungen? 271
a) Problemdarstellung 271
b) Lösung im deutschen Recht 272
c) Lösung im griechischen Recht 274
d) Zwischenergebnis 275
II. Reichweite der städtebaulichen Pläne 275
1. Reichweite der städtebaulichen Pläne in Deutschland 276
2. Reichweite der städtebaulichen Pläne in Griechenland 277
3. Zwischenergebnis 279
III. In Griechenland: Gebiete besonderen Schutzes und Zonen baulicher Kontrolle 279
1. Darstellung des Instituts der Zonen baulicher Kontrolle 280
2. Der Zweck der Ausweisung von Zonen baulicher Kontrolle und ihr Beitrag zum Naturschutz 281
3. Verschränkungen der Ausweisung von Zonen baulicher Kontrolle mit dem Recht auf Eigentum 284
Kapitel 2: Strategien zur Bewältigung von konkreten Konflikten zwischen Naturschutzrecht und städtebaulicher Planung (Bewältigungsstrategien) 286
A. Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung in Deutschland 286
I. Die allgemeine naturschutzrechtliche Eingriffsregelung der §§ 18 ff. BNatSchG und die Frage ihrer Anwendung bei der Bauleitplanung 287
1. Darstellung der allgemeinen naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung der §§ 18 ff. BNatSchG als Instument zur Bewältigung von Konflikten 287
2. Anwendung der Eingriffsregelung des BNatSchG bei der Bauleitplanung 289
a) Argumente 289
b) Gesetzliche Lösung – Baurechtskompromiss 291
c) Änderung des Bebauungsplans und Anwendung der Eingriffsregelung 293
3. Exkurs: Eingriffsregelung im Außen- und im unbeplanten Innenbereich (Planersatz) 295
II. Ausgestaltung der Anwendung der Eingriffsregelung bei der Bauleitplanung und Abweichungen von der allgemeinen Eingriffsregelung der §§ 18 ff. BNatSchG 296
1. Kriterien für die Annahme eines Eingriffs 296
a) Definition des Eingriffs 297
b) Prüfung der Tatbestandsvoraussetzungen 297
2. Unterlassung von vermeidbaren Beeinträchtigungen 300
a) Vermeidungspflicht bei der allgemeinen naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung 300
b) Berücksichtigung von Vermeidungsmöglichkeiten bei der Bauleitplanung 301
3. Maßnahmen zum Ausgleich und zum Ersatz des Eingriffs 305
a) Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen in der allgemeinen Eingriffsregelung 305
aa) Unterscheidung von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen 305
bb) Verhältnis von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen 306
b) Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen im Falle der Anwendung der Eingriffsregelung bei der Bauleitplanung 308
aa) Verhältnis von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen 308
bb) Ausgestaltung des Ausgleichsgebots 311
4. Abwägungsgebot 314
a) Entwicklung des Abwägungsgebots bei der allgemeinen Eingriffsregelung 314
b) Abwägungsgebot im Falle der Anwendung der Eingriffsregelung bei der Bauleitplanung 315
aa) Integration der Eingriffsregelung in die bauleitplanerische Abwägung 315
bb) Gewicht der naturschutzrechtlichen Belange in der bauleitplanerischen Abwägung bei Anwendung der Eingriffsregelung – Optimierungsgebot 316
(1) Kein allgemeiner Vorrang der naturschutzrechtlichen Belange 317
(2) Besondere Bedeutung der naturschutzrechtlichen Belange bei der bauleitplanerischen Abwägung 318
5. Zwischenergebnis 321
III. Art der Kompensation der Eingriffe 322
1. Kompensation durch Darstellungen in Flächennutzungsplänen und Festsetzungen in Bebauungsplänen 322
a) Ausgleich durch Darstellungen im Flächennutzungsplan 322
b) Ausgleich durch Festsetzungen im Bebauungsplan 324
2. Kompensation durch städtebauliche Verträge 325
a) Regelungen in städtebaulichen Verträgen zur Kompensation 325
b) Sicherstellung der Verwirklichung des Ausgleichs 327
3. Kompensation durch "sonstige geeignete Maßnahmen" 329
a) "Sonstige geeignete Maßnahmen" als Kompensation des Eingriffs 329
b) Absicherung der Kompensation 330
4. Räumliche und zeitliche Entkoppelung von Eingriff und Ausgleich 332
a) Räumliche Entkoppelung von Eingriff und Ausgleich 333
b) Zeitliche Entkoppelung von Eingriff und Ausgleich – Ökokonto 335
c) Mit der räumlichen und zeitlichen Entkoppelung von Eingriff und Ausgleich verbundene Rechtsprobleme 337
aa) Probleme der räumlichen Entkoppelung 337
bb) Probleme der zeitlichen Entkoppelung – Ökozinsen 343
IV. Fragen der Durchführung der Eingriffsregelung bei der Bauleitplanung 345
1. Kosten der Ausgleichs- und Kompensationsmaßnahmen 345
a) Verursacherprinzip bei der Anwendung der allgemeinen naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung 345
b) Abweichung vom Verursacherprinzip im Fall der Anwendung der Eingriffsregelung bei der Bauleitplanung 346
2. Vollzugsdefizit 349
B. Fehlende allgemeine Eingriffsregelung in Griechenland 352
I. Rechtsprechung des gr. Staatsrates zu den einzelnen Gebietskategorien 352
1. Küstenzonen und kleine Inseln 352
a) Ökologische Bedeutung von Küstenzonen und kleinen Inseln 353
b) Verfassungsrechtliche Vorschriften 354
c) Städtebauplanung in Küstenzonen und auf kleinen Inseln 356
aa) Zuständigkeit zur Aufstellung von städtebaulichen Plänen in Küstenzonen und auf kleinen Inseln 357
bb) Sanfte städtebauliche Entwicklung 359
2. Landwirtschaftsflächen ("Flächen hoher landwirtschaftlicher Produktivität") 361
3. Olivenbaumgebiete und Landschaften besonderer natürlicher Schönheit 362
a) Olivenbaumgebiete 363
b) Landschaften besonderer natürlicher Schönheit 364
4. Fazit 365
II. Der von der Rechtsprechung des gr. Staatrates entwickelte allgemeine Grundsatz "Grün gegen Grün" 365
1. Darstellung der Regel "Grün gegen Grün" 365
2. Vergleich mit dem Kompensationsgebot der Eingriffsregelung 368
C. Versuch einer allgemeinen Dogmatik und vergleichende Bemerkungen 370
Schlussfolgerungen in Thesen 374
Anhang 377
Literaturverzeichnis 381
Rechtsprechungsverzeichnis 396
Sachwortverzeichnis 407