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Föderale Privatrundfunkaufsicht im demokratischen Verfassungsstaat

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Westphal, D. (2007). Föderale Privatrundfunkaufsicht im demokratischen Verfassungsstaat. Verwaltungs- und verfassungsrechtliche Analyse der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK). Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52318-4
Westphal, Dietrich. Föderale Privatrundfunkaufsicht im demokratischen Verfassungsstaat: Verwaltungs- und verfassungsrechtliche Analyse der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK). Duncker & Humblot, 2007. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52318-4
Westphal, D (2007): Föderale Privatrundfunkaufsicht im demokratischen Verfassungsstaat: Verwaltungs- und verfassungsrechtliche Analyse der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK), Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52318-4

Format

Föderale Privatrundfunkaufsicht im demokratischen Verfassungsstaat

Verwaltungs- und verfassungsrechtliche Analyse der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK)

Westphal, Dietrich

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1072

(2007)

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Abstract

Der 3. Rundfunkänderungsstaatsvertrag 1996 schuf die Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK) und führte damit zu einer massiven Umgestaltung des Systems der medienspezifischen Konzentrationskontrolle. Dadurch erzeugte Reibungen betreffen vor allem das Verhältnis zwischen der KEK und den Landesmedienanstalten, sie sind aber auch von rechtspraktischer Relevanz für die aufsichtsunterworfenen Rundfunkunternehmen. Beides ist im Zusammenhang mit der geplanten Übernahme von ProSiebenSat.1 durch Springer für eine breite Öffentlichkeit erstmalig deutlich geworden.

Zwar ist über einzelne mit der KEK zusammenhängende Rechtsprobleme bereits geschrieben worden, eine Untersuchung, die die Rechtsstruktur der KEK und die mit ihrer organisatorischen Ausgestaltung verbundenen verfassungsrechtlichen Fragen umfassend aufarbeitet, fehlte aber bislang. Von großer Bedeutung für die Praxis ist insbesondere die noch nicht geleistete systematische und vollständige Klärung der Frage, welche Kompetenzen der KEK im Einzelnen zustehen (veranstalterbezogene Kontrollen; Kontrolle durch Information; Konkretisierung durch Normsetzung). Gewissheit über Art und Umfang der Kompetenzen der KEK ist jedoch auch unabdingbare Voraussetzung dafür, die KEK verwaltungsorganisationsrechtlich zu durchdringen und angemessen abzubilden. Letzteres führt zu der Einsicht, dass die KEK aufgrund ihrer beachtlichen institutionellen Verfestigung und funktionalen Verselbständigung zu einer neuen Organisationsform auf Länderebene, der zentralen Länderkommission, gehört. Im Übrigen werden über den Bereich der föderalen Privatrundfunkaufsicht hinausgreifende verwaltungs- und verfassungsrechtliche Fragen - etwa der informatorischer Instrumente (insb. Mitteilungen) und der demokratischen Legitimation von entscheidungsbefugten Expertengremien (neues Modell: grundrechtlich-funktional) - beantwortet.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 11
Inhaltsverzeichnis 15
Abkürzungsverzeichnis 32
Einleitung 35
Erster Teil: Historische, verfassungsrechtliche und europarechtliche Rahmenaspekte der KEK 37
1. Abschnitt: Die föderale Organisationsstruktur der Privatrundfunkaufsicht 38
A. Die Genese der dezentralen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten 39
B. Die föderale Privatrundfunkaufsicht 42
I. Der begriffliche Rahmen 43
1. Rundfunkaufsicht 43
2. Externe Kontrolle privater Rundfunktätigkeit 45
II. Die Konzentrationskontrolle als wesentliche Aufgabe moderner Privatrundfunkaufsicht 46
III. Privatrundfunkaufsicht durch externe und dezentrale Landesmedienanstalten 50
C. Organisatorische Parallelen und Unterschiede zwischen Rundfunkanstalten und Landesmedienanstalten 52
D. Zusammenfassung 54
2. Abschnitt: Die KEK als Antwort auf Herausforderungen der föderalen Organisationsstrukturen 55
A. Komplexität, Unitarisierung und Kompetenzbehauptungen 56
I. Regulierungserschwerende Komplexität des privaten Rundfunks 56
II. Vielfältige Unitarisierungsfaktoren 58
III. Kompetenzbehauptungen der Landesmedienanstalten und der Länder 62
1. Institutionelle Kooperationen der Landesmedienanstalten 63
2. Staatsvertragliche Autorisierung der länderübergreifenden Kooperation der Landesmedienanstalten in Gestalt gemeinsamer Stellen 65
3. Reform durch die Länder: Gründung der KEK zur Bewältigung von Ineffizienzen der Konzentrationskontrolle 67
B. Die KEK: Eine neue, hybride Kontrollinstitution für die Medienaufsicht 70
I. Wesentliche Strukturelemente der KEK 71
1. Zentralisierung 71
2. Hybridisierung 73
3. Professionalisierung durch Expertentum 74
4. Instrumentalisierung als Kommission 76
a) Begriffliches 77
b) Kommissionen im Rundfunkwesen: von der KEF zur KEK 78
c) Kommission als Organ 81
5. Externalisierung der Konzentrationskontrolle 82
6. Disziplinierung der KEK durch die „Revisionsinstanz“ KDLM 83
II. Modellwirkungen für die weitere Modernisierung der Aufsicht über private Medien 84
1. Fortschreitende Unitarisierung der Medienaufsicht durch die Kommission für Jugendmedienschutz (KJM) 85
2. Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen KJM und KEK 88
a) Gemeinsamkeiten 88
b) Unterschiede 88
C. Zusammenfassung 91
3. Abschnitt: Vielfaltssicherung durch medienspezifische Konzentrationskontrolle 92
A. Der grundrechtsgebotene Schutz der Meinungsvielfalt im privaten Rundfunk 92
I. Dogmatischer Ausgangspunkt: Rundfunkfreiheit als dienende Freiheit 93
1. Begriff und Bedeutung der „dienenden“ Rundfunkfreiheit 94
a) Interpretation des Bundesverfassungsgerichts 94
b) Kritik des Schrifttums 96
c) Eigene Stellungnahme 98
2. Gesamtkonzeptionelle Folge: Das Erfordernis einer „positiven Ordnung“ 103
3. Rekonstruktion weiterer Elemente des Konzepts der dienenden Rundfunkfreiheit 104
a) Öffentliche Aufgabe 104
b) Schutzpflichten des Staates für die Rundfunkfreiheit 107
II. Zwischenergebnis: Pflicht der Länder zur Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht durch Konzentrationskontrolle 110
III. Die Kontrolle von Meinungs- statt Wirtschaftsmacht 111
1. Argumentation des Bundesverfassungsgerichts 111
2. Streit um das Verhältnis von Medien- und Kartellrecht in Literatur und Praxis 112
3. Eigene Stellungnahme 113
IV. Weiterhin bestehende Kontrollnotwendigkeit 116
B. Organisatorische Konkretisierung des Vielfaltssicherungsgebots durch die KEK; Fragen der Aufgabenträgerschaft 118
C. Zusammenfassung 121
4. Abschnitt: Vielfaltssicherung in Europa: Regulierungsbestrebungen, Kompetenzfragen und Kooperationsansätze 122
A. Ansätze einer europäischen Medienregulierung zum Zwecke der Vielfaltssicherung 123
B. Keine Verbandskompetenz der EU im Bereich medienspezifischer Vielfaltssicherung 126
I. Denkbare Kompetenznormen de lege lata 127
II. Art. II-71 Abs. 2 VVE: Kompetenz de constitutione ferenda? 129
1. Fragestellung 129
2. Entstehungsgeschichtliche Argumente sowie Positionen aus Schrifttum und Politik 130
3. Eigene Stellungnahme 132
C. Stärkung der Vielfaltssicherung durch Kooperationen nationaler Medienaufsichtsbehörden 134
I. Bisherige Kooperationsansätze 134
1. Formen der Zusammenarbeit nach der EG-Fernsehrichtlinie und der Europaratskonvention zum grenzüberschreitenden Fernsehen 134
2. European Platform of Regulatory Authorities (EPRA) 135
II. Vorschlag: Inklusion der KEK in das transnationale Kooperationsgremium EPRA als Vorstufe eines Kontrollnetzwerkes 137
D. Zusammenfassung 138
Zweiter Teil: Die Rechtsstruktur der KEK 140
1. Abschnitt: Grundlagen 141
A. Zusammensetzung: Unabhängige und weisungsfreie Sachverständige 141
B. Verwaltungstechnische Ausgestaltung und Finanzierung 143
C. Die Geschäftsordnung und die Geschäftsstelle der KEK 144
D. Grundsätzliche Verfahrensregeln 146
E. Beschlussfassung 146
F. Grundsätzliche Bindungswirkung der Beschlüsse der KEK 147
2. Abschnitt: Zuständigkeiten, Handlungsformen, Verfahren und informatorische Instrumente 148
A. Auf einzelne Unternehmer bzw. Veranstalter bezogene Kontrollzuständigkeiten 149
I. Prüfzuständigkeiten unter Anwendung von § 26 Abs. 1 und 2 RStV 150
1. Zulassungen und Zulassungsänderungen 150
a) Regelkonstellationen 150
b) Problemkonstellationen 152
aa) Zulassungsverlängerungen 153
bb) Zulassung anderer Konzernunternehmen 155
2. Veränderungen von Beteiligungsverhältnissen 156
3. Maßnahmen nach § 26 Abs. 4 RStV 158
4. Exkurs: Keine weiteren Prüfzuständigkeiten „in anderen Fällen“ nach § 37 Abs. 3 RStV 159
5. Modus der Entscheidungsfindung und Handlungsform 161
6. Verfahrensrechte 166
II. Bestimmung der Zuschaueranteile 166
1. Derzeitige Rechtslage: Die verfestigte Übergangslösung nach § 34 RStV 168
a) Zugrundelegung vorhandener Daten über Zuschaueranteile 168
b) Art der Zuschaueranteile und maßgeblicher Erhebungszeitraum 169
c) Vorläufigkeit der getroffenen Maßnahmen 170
d) Handlungsform und Modus der Entscheidungsfindung 171
e) Besteht ein Verfahrensrecht der KEK zur Datenerhebung gegenüber privaten Veranstaltern? 171
aa) Problematischer Wortlaut sowie uneindeutige amtliche Begründung 171
bb) Die Grundsatzregelung in § 36 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 22 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 RStV 173
cc) Auskunftsschreiben der KEK in der Verfahrenspraxis 173
2. Intendierte Rechtslage: § 36 Abs. 1 Satz 4 i.V. m. § 27 RStV 174
a) Voraussetzung: Entscheidung über Auftragsvergabe durch die KEK 175
aa) Vergaberechtliche Notwendigkeit einer vorherigen Ausschreibung 175
bb) Kompetenzkonflikte in der Ausschreibungspraxis 176
cc) Eigene Stellungnahme 177
dd) Exkurs: Rechtliche Problematik der Zurückstellung der Auftragsvergabe auf unbestimmte Zeit 179
b) Zweistufiges Verfahren der konzentrationsspezifischen Bestimmung der Zuschaueranteile 180
c) Handlungsform und Modus der Entscheidungsfindung 181
3. Die Bedeutung der Zuschaueranteile für den Umfang der Prüfkompetenzen der KEK 182
a) Bedeutung der Bonusregelungen des § 26 Abs. 2 Satz 3 RStV für die Kontrolltätigkeit der KEK 183
b) Berücksichtigung anderer meinungsmachtrelevanter Gesichtspunkte neben den Zuschaueranteilen 183
III. Pluralismussichernde Mitwirkung bei Auswahl und Zulassung von Fensterprogrammveranstaltern 189
1. Fensterprogrammarten 190
2. Auswahl und Zulassung von Fensterprogrammveranstaltern 191
3. Mitwirkung der KEK anlässlich der Herstellung des Benehmens mit der zuständigen Landesmedienanstalt 192
a) Dreistufiges Auswahlverfahren durch die zuständige Landesmedienanstalt (§ 31 RStV) 193
b) Fragen der Mitwirkung der KEK, insbesondere die Herstellung des Benehmens 194
aa) Zeitpunkt der ersten Unterrichtung der KEK 194
bb) Mitwirkung durch Herstellung des Benehmens 196
4. Modus der Entscheidungsfindung und Handlungsform 199
IV. Mitwirkung im Hinblick auf Maßnahmen zur Beseitigung vorherrschen der Meinungsmachteines Unternehmens 200
1. Kooperation von KEK und Unternehmen 200
a) Vorschlag von Beseitigungsmaßnahmen durch die KEK 200
b) Konsensorientierte Erörterung 201
c) Vereinbarung bestimmter Maßnahmen 202
d) Verfahrensrechtliche Besonderheiten 204
2. Vorbereitung des Widerrufs von Programmzulassungen 205
a) Feststellung fehlender Einigung oder nicht fristgerechter Durchführung 205
b) Auswahl zu widerrufender Zulassungen 206
3. Modus der Entscheidungsfindung und Handlungsformen 206
V. Widerrufsvorbereitende Feststellungen im Übrigen 207
1. Bei fehlender Einräumung von Sendezeit für unabhängige Dritte 207
2. Nach rechtswidrigem Vollzug von Veränderungen der Beteiligungsverhältnisse oder sonstiger Einflüsse 208
3. Bei Nichterfüllung der Mitwirkungspflicht nach § 27 Abs. 3 Satz 2 RStV 209
4. Modus der Entscheidungsfindung und Handlungsform 210
B. Verfahrens- und veranstalterunabhängige Zuständigkeiten 210
I. Kontrolle durch Information 211
1. Kontinuierliche Bestimmung der Zuschaueranteile als Voraussetzung von Konzentrationsberichten und Programmlisten 212
2. Erstellung von Konzentrationsberichten 212
a) Kompetenzinhalt und praktische Durchführung 212
b) Zulässige Reichweite des Konzentrationsberichts 215
aa) Problembeispiel „Oschmann“ 215
bb) Stellungnahme 217
(1) Relevanz des § 39 Satz 1 RStV 217
(2) § 26 Abs. 6 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 RStV 218
(3) Zwischenergebnis 220
c) Fragen im Zusammenhang mit der Informationsbeschaffung 221
aa) Keine selbständig ausübbaren Informationsbeschaffungsrechte 221
(1) Wortlaut des § 26 Abs. 6 RStV sowie der §§ 27 Abs. 3, 21 Abs. 5, 22 Abs. 5 RStV 222
(2) Anwendbarkeit des § 36 Abs. 1 Satz 3 RStV auf § 26 Abs. 6 RStV 223
bb) Einschätzungsspielraum der KEK 225
cc) Zwischenbilanz 226
d) Handlungsform 226
3. Erstellung von Programmlisten 227
a) Kompetenzinhalt und praktische Durchführung 227
b) Handlungsform und Modus der Verabschiedung 229
c) Verfahren: Keine selbständig ausübbaren Informationsbeschaffungsrechte 229
4. Rechtspolitischer Reformbedarf? 230
II. Konkretisierung durch Normsetzung: Erlass von Richtlinien 231
1. Kompetenzinhalt und Regelungszweck 231
2. Die rechtliche Problematik von Richtlinien i.S.v. § 29 Satz 5 RStV 234
a) Denkbare herkömmliche Handlungsformen 234
aa) Satzung 236
bb) Verwaltungsvorschrift 237
(1) Ermessensrichtlinien 239
(2) Norminterpretierende Verwaltungsvorschriften 239
(3) Normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften 239
b) Die Richtlinie der KEK als ausgeübte Beurteilungsermächtigung und Rechtsnorm 245
c) Begründungs- und Publikationspflicht 249
d) Publikationsinstanzen 251
e) Ermächtigung oder Verpflichtung zum Richtlinienerlass? 254
f) Verfassungsmäßigkeit von Richtlinien der KEK im Übrigen 256
3. Zwischenbilanz und Konsequenzen 257
C. Das besondere Verfahren nach § 37 Abs. 1 und 3 RStV 258
I. Das besondere Verfahren bei der Zulassung privater Veranstalter nach § 37 Abs. 1 RStV 258
II. Das besondere Verfahren „in anderen Fällen“ nach § 37 Abs. 3 i.V.m. Abs. 1 RStV 258
D. Informatorische Instrumente der KEK 265
I. Jahresberichte 265
1. Struktur 265
2. Funktionen 266
3. Handlungsform 267
4. Rechtlicher Rahmen 268
II. Mitteilungen 271
1. Gegenstand und Struktur der ersten Mitteilung der KEK 271
2. Funktionen und Betroffene 272
a) Funktionen 272
b) Betroffene 274
3. Handlungsform 274
a) Beispiele für Verwaltungshandeln in Gestalt von Mitteilungen 274
b) Nähere dogmatische Einordnung in das System der Handlungsformen 276
4. Exkurs: Die Mitteilung der KEK als Anwendungsfall der Europäisierung schlichten Verwaltungshandelns 279
5. Rechtswirkungen 282
6. Rechtlicher Rahmen 284
a) Zuständigkeit 284
b) Vorbehalt des Gesetzes 285
7. Veröffentlichung und Modus der Entscheidungsfindung 286
E. Zusammenfassung 286
3. Abschnitt: Organisationsrechtliche Stellung 289
A. Vorüberlegungen 290
I. Medienaufsicht und Verwaltungsorganisation 290
II. Keine Relevanz des organisationsrechtlichen Unikats Artikel 111a Bayerische Verfassung 293
B. Verwaltungsorganisationsrechtliche Klassifizierung der KEK 294
I. Tradierte organisationsrechtliche Kategorien 295
1. Organ 295
a) Die Organkonstruktion des § 35 Abs. 2 Satz 2 RStV 295
b) Der verwaltungsorganisationsrechtliche Organbegriff 296
c) Friktionen des verwaltungsorganisationsrechtlichen Organbegriffs mit der Organkonstruktion des RStV 297
aa) Im Kontext der verfahrensbezogenen Kontrollzuständigkeiten 299
bb) Im Kontext der Bestimmung der Zuschaueranteile 301
cc) Im Kontext der verfahrens- und veranstalterunabhängigen Zuständigkeiten 304
d) Exkurs 1: Kein Tätigwerden der KEK im Wege der Organleihe 305
e) Exkurs 2: Die KEK ist kein Leihorgan 307
f) Zwischenbilanz 309
2. Behörde 309
a) Behandlung als Behörde in der Praxis 309
b) Der verwaltungsorganisationsrechtliche Behördenbegriff 310
c) Anwendung auf die KEK 311
3. Amt 313
4. Stelle 313
5. Körperschaft und Anstalt 314
6. Verwaltungseinheit 317
7. Institution 318
8. Verwaltungseinrichtung 319
9. Gemeinsame Ländereinrichtung 324
a) Koordinationsgremium 327
b) Gemeinsame Behörde der Länder 328
c) Gemeinsamer Verwaltungsträger der Länder 333
10. Zwischenbilanz 337
II. Kein numerus clausus der Organisationsformen 340
III. Zentrale Länderkommission: Eine neue, funktional verselbständigte Organisationsform auf Länderebene 342
1. Kollegialverwaltung in Gestalt einer Experten-Kommission 342
a) Definition des Kollegiums 342
b) Differenzierungskriterien 343
2. Zentral 348
3. Funktional verselbständigt 352
a) Allgemeine Gründe für Verselbständigung 352
b) Formen der Verselbständigung 354
4. Neue Organisationsform 358
C. Zusammenfassung 360
4. Abschnitt: Das Verhältnis zur KDLM und zu den Landesmedienanstalten im Übrigen 361
A. Die Rolle der Konferenz der Direktoren der Landesmedienanstalten (KDLM) 363
I. Organisatorische Ausgestaltung 363
1. Zusammensetzung und Stellung der Mitglieder 363
2. Vorsitz, Koordinierungsstelle, Beschlussfassung und Finanzierung 365
II. Zuständigkeiten, Verfahren und Handlungsform 368
1. Zuständigkeiten 368
a) Ausgangspunkt: § 36 Abs. 1 Sätze 1 und 2 RStV 368
b) Rechtsdogmatische Bedeutung der Formulierung „nach Maßgabe des § 37 Abs. 2“ 369
c) Bestimmung der Kompetenzen unter Berücksichtigung des § 37 Abs. 2, ggf. i.V. m. Abs. 3 RStV 372
d) Formelle und materielle Grenzen der Entscheidungsmacht der KDLM: 37 Abs. 2 374
aa) Tätigwerden der KDLM anstelle der KEK? 374
(1) § 37 Abs. 2 RStV: verfahrensbeendender Beschluss der KEK 375
(2) Keine Ausnahmen vom Wortlaut des § 37 Abs. 2 RStV 376
(3) Keine analoge Anwendung von § 37 Abs. 2 RStV 377
(4) Exkurs: Keine Notkompetenz von Exekutivorganen nach Landesrecht 380
bb) Keine Anrufungs- und inhaltlichen Beschlusserlasskompetenzen außerhalb von aktuellen Verfahren 381
(1) Discovery Channel 381
(2) Geplante Fusion Springer/ProSiebenSat.1 383
(a) Zulässigkeit von (Fortsetzungs-)Feststellungsanträgen 384
(b) Inhaltliche Äußerung nach Verfahrensbeendigung 385
cc) Kein beliebiges inhaltliches Abweichen von Beschlüssen der KEK 386
e) Zwischenbilanz 390
2. Handlungsform 391
III. Verfahrensrechte 392
IV. Organisationsrechtliche Klassifizierung 392
1. Organ 393
a) Die Organkonstruktion des § 35 Abs. 2 Satz 2 RStV 393
b) Unvereinbarkeit mit dem verwaltungsorganisationsrechtlichen Organbegriff 393
c) Exkurs: Kein Fall der Organleihe 395
2. Gemeinsame Einrichtung der Länder? 395
3. Gemeinschaftseinrichtung der Landesmedienanstalten in Gestalt einer nichtständigen Konferenz 396
B. Verbleibende Rolle der Landesmedienanstalten im Bereich der Konzentrationskontrolle im bundesweiten Fernsehen 397
I. Erlass von gemeinsamen Drittsendezeitrichtliniennach § 33 RStV 398
1. Gesetzessystematischer Kontext und Bedeutung für die KEK 398
2. Bindungswirkung und Rechtscharakter von Drittsendezeitrichtlinien 399
II. Gemeinsame Feststellungskompetenz der Landesmedienanstalten nach § 36 Abs. 2 Satz 2 RStV n.F. 402
1. Gesetzessystematische Bedeutung der Neufassung des § 36 Abs. 2 Satz 2 RStV 402
2. Kompetenzrechtliche Bewertung der Verschiebung einer Beurteilungskompetenz zu Lasten der KEK 403
a) Die Rechtsauffassung der KEK 404
b) Die amtliche Begründung zu § 36 Abs. 2 Satz 2 RStV n.F. 405
c) Stellungnahme 405
C. Zusammenfassung 409
5. Abschnitt: Rechtsschutz, Aufsicht und Haftung 411
A. Rechtsschutz 411
I. Fehlen einer expliziten Regelung im Rundfunkstaatsvertrag 412
II. Kein Rechtsschutz Dritter unmittelbar gegen Handlungen der KEK 413
1. Intern bindende Kontrollentscheidungen der KEK 413
a) Rechtsschutzmöglichkeiten 413
b) Gerichtliche Kontrolldichte 415
2. Außenwirksame Richtlinien der KEK nach § 29 Satz 5 RStV 418
a) Inzidente Überprüfung 418
b) Kein Rechtsschutz unmittelbar gegen die Richtlinie der KEK 419
3. Schlichtes Verwaltungshandeln der KEK 420
III. Streitigkeiten innerhalb der Privatrundfunkaufsicht 421
1. Problemstellung 421
2. Zulassungs- und ähnliche Verfahren: Die Relevanz des § 37 Abs. 2 RStV 422
a) Positionen in der rundfunkrechtlichen Literatur 423
b) Eigene Stellungnahme: Grundsätzliche prozessuale Ausschlusswirkung des § 37 Abs. 2 RStV 424
c) Ausnahmen 425
aa) Verwaltungsgerichtliche Durchsetzung von Verfahrensrechten der KEK 426
bb) Verwaltungsgerichtliche Durchsetzung der Entscheidungszuständigkeit der KEK 429
3. Sonstige rundfunkstaatsvertraglich vorgesehene Verfahrenskonstellationen 431
a) Kein Rechtsschutz der KEK gegen Entscheidungen der Landesmedienanstalten nach § 35 Abs. 8 Satz 1 und § 27 Abs. 2 Satz 1 RStV 431
b) Rechtswidrige Beschlüsse der KDLM 432
c) Konzentrationsberichte, Programmlisten und Richtlinien 432
4. Kein Rechtsschutz der Landesmedienanstalten gegen das informatorische Instrument der Mitteilung 433
IV. Zusammenfassung 434
B. Aufsicht 435
I. Keine Fachaufsicht über die KEK 435
II. Rechtsaufsicht über die Tätigkeit der KEK 436
1. Divergierende Ansichten im Schrifttum 437
2. Eigene Stellungnahme 439
III. Einschaltung der Rechtsaufsicht durch die KEK 442
IV. Zusammenfassung 444
C. Haftung 444
I. Keine Haftung der KEK gegenüber der zuständigen Landesmedienanstalt 445
II. Keine Haftung der Mitglieder der KEK gegenüber der zuständigen Landesmedienanstalt 446
1. Keine speziellen Haftungsregeln 446
2. Anwendbarkeit des Haftungsinstituts der positiven Vertragsverletzung 446
a) Stefan Hepachs Konzeption 446
b) Christian Bambergers Konzeption unter Rückgriff auf BVerwGE 101, 51 447
c) Eigene Stellungnahme 448
d) Exkurs: Ausschlusswirkung des § 37 Abs. 4 RStV? 450
III. Zusammenfassung 450
Dritter Teil: Verfassungsrechtliche Bindungen 451
1. Abschnitt: Vereinbarkeit des Besetzungsverfahrens mit dem Gebot der Staatsferne 451
A. Begriffliche Klarstellung: Staatsferne statt Staatsfreiheit 452
B. Dogmatische Herleitung des Gebotes 455
C. Inhalt und Funktion des Staatsfernegebots sowie seine Anwendbarkeit auf die KEK 456
D. Das Verfahren der personellen Besetzung der KEK 458
I. Würdigung der amtlichen Begründung zu § 35 RÄStV 1996 458
II. Weitere Argumente aus der Literatur 460
III. Übertragbare Schlüsse aus dem Gebührenurteil? 462
1. Diskussionsstand in Bezug auf die KEF 463
2. Keine Anwendung auf die KEK 464
E. Fazit 465
F. Rechtspolitischer Exkurs: Alternative Besetzungsmodelle 466
2. Abschnitt: Vereinbarkeit der personellen Zusammensetzung mit dem Grundsatz der Pluralität 468
A. Thematische und begriffliche Klärungen 468
B. Dogmatische Herleitung 472
C. Verhältnis des Pluralitätsgrundsatzes zum Staatsfernegebot 474
I. Pluralität als Unterfall von Staatsferne 474
II. Pluralität als eigenständiger Grundsatz 475
III. Stellungnahme 476
1. Unterscheidung nach Regelungsgegenständen 476
2. Querschnittsproblem der Inkompatibilitätsregeln 478
D. Reichweite des Grundsatzes der Pluralität 478
I. Argumente für die Pflicht zur pluralen Zusammensetzung von Kontrollgremien 479
II. Argumente gegen den Verfassungszwang zur pluralen Gremienzusammensetzung 480
III. Das Urteil des Sächsischen Verfassungsgerichtshofs vom 10. Juli 1997 482
IV. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 482
1. Ausgangspunkt 483
2. Niedersachsen-Urteil vom 4. November 1986 484
3. Beschluss des ersten Senats vom 24. März 1987 (Landesmediengesetz Baden-Württemberg) 484
4. Beschluss der ersten Kammer des ersten Senats vom 30. November 1989 485
5. WDR-Urteil vom 5. Februar 1991 486
6. Rundfunkgebühren-Urteil vom 22. Februar 1994 488
7. Zwischenergebnis 488
V. Stellungnahme 489
1. Differenzierung zwischen Kontrollgremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten und solchen der Privatrundfunkaufsicht 489
2. Relevanz des Kriteriums der effektiven Aufgabenerfüllung 490
E. Fazit 494
3. Abschnitt: Vereinbarkeit mit dem Verfassungsgebot demokratischer Legitimation 494
A. Problemkontext, Fragestellung und Vorgehen 495
I. Problemkontext und Fragestellung 495
II. Vorgehen 497
B. Zulässigkeit nach Art. 20 Abs. 2, 28 Abs. 1 Satz 1 GG in klassischer Lesart? 498
I. Dogmatische Herleitung 498
II. Legitimationssubjekt: Das „Volk“ 499
III. Legitimationsobjekt: Die Ausübung von „Staatsgewalt“ 499
1. Bedarf die staatsferne Verwaltung von vornherein keiner demokratischen Legitimation? 500
2. Handeln die KEK-Sachverständigen als „Privatpersonen“? 502
3. Setzt die Ausübung von „Staatsgewalt“ Außenwirkung voraus? 504
a) Rechtsverbindliches Handeln mit Entscheidungscharakter maßgebend 505
b) Außenwirkung also nicht zwingend erforderlich 506
c) Zwischenergebnis 507
IV. Legitimationsformen 507
1. Funktionelle und institutionelle Legitimationsform 508
2. Organisatorisch-personelle Legitimationsform 508
a) Die maßgeblichen Kriterien 508
b) Derzeitiges Verfahren der Bestellung der Experten 510
c) Alternativmodell eines strikt staatsfernen Besetzungsverfahrens 511
aa) Literatur 511
bb) Rechtsprechung 513
d) Zwischenergebnis zur organisatorisch-personellen Legitimationsform 514
3. Sachlich-inhaltliche Legitimationsform 514
a) Gesetzesbindung, Art. 20 Abs. 3 GG 515
b) Demokratische Verantwortlichkeit durch Weisungsabhängigkeit 515
c) Rechtfertigung von Weisungsfreiheit 516
aa) Fallgruppen und Lösungsansätze 517
bb) Anwendung auf die KEK 518
d) Zwischenbilanz zur sachlich-inhaltlichen Legitimation 520
4. Zwischenergebnisse zu den Legitimationsformen 520
V. Kein insgesamt hinreichendes Legitimationsniveau im Falle eines strikt staatsfern ausgestalteten Besetzungsverfahrens 521
VI. Ergebnisse und Prüfungskonsequenzen 522
C. Neuere Modelle demokratischer Verwaltungslegitimation 523
I. Vorüberlegungen, Kritik an der herrschenden Meinung und Begriffsklärungen 523
1. Vorüberlegungen zur Fragestellung 523
2. Gemeinsamer Ausgangspunkt der Kritik an der herrschenden Meinung 524
3. Begriffsklärungen 525
a) Verwaltungstypen 525
aa) Etablierte Verwaltungstypen 526
bb) Innovativer Verwaltungstypus der funktionalen Expertenverwaltung 526
b) Legitimationstypen 528
c) Verwaltungslegitimation 529
II. Autonome Legitimation 530
1. Verhältnis zu Art. 20 Abs. 2 GG 530
2. Grundlagen des Verwaltungstypus der funktionalen Selbstverwaltung 532
a) Selbstverwaltung 533
aa) Begriffsanalytische Eckpunkte 533
bb) Anwendung auf Verwaltungseinheiten des Rundfunkwesens 535
cc) Stellungnahme 539
b) Funktionalität 542
aa) Begriffsanalytische Eckpunkte 542
bb) Anwendung auf Verwaltungseinheiten des Rundfunkwesens 545
c) Zwischenbetrachtung 546
3. Kategorien autonomer Legitimation 548
a) Aus Grundrechtspositionen 548
b) Aus bloßer sachlicher Betroffenheit 548
c) Anwendung auf Verwaltungseinheiten des Rundfunkwesens 550
4. Zwischenergebnis zur autonomen Legitimation 552
III. Kollektive personelle Legitimation 552
1. Modellskizze 553
2. Anwendung auf die KEK 554
3. Zwischenergebnis 555
IV. Keine Begründung demokratischer Legitimation der Verwaltung über die Aufgabenadäquanz ihrer Tätigkeit 555
1. Konzeptioneller Ansatz 556
2. Anwendung auf die KEK 557
3. Fehlende dogmatische Überzeugungskraft 557
4. Zwischenergebnis 559
V. Ergebnis zu den neueren Modellen demokratischer Verwaltungslegitimation 560
D. Eigenes Modell grundrechtlich-funktionaler Legitimation 560
I. Fragestellung und weiteres Vorgehen 560
II. Systematisierende Inbezugsetzung zum Selbstbestimmungsgedanken als Kern des Demokratieprinzips 561
1. Bisherige Konzeptionen 561
a) Klassische Konzeption: Repräsentative Selbstbestimmung 561
b) Modell der autonomen Legitimation: Direkte Selbstbestimmung 562
c) Konzept kollektiver personeller Legitimation: Repräsentative und direkte Selbstbestimmung 563
d) Exkurs: Fehlende Selbstbestimmungsrelevanz im Ansatz zur Begründung von Legitimation aufgrund aufgabenadäquater Verwaltungstätigkeit 564
2. Neuer Ansatz: Gewährleistete Selbstbestimmung 565
III. Verdeutlichung am Beispiel der KEK als Kernhoheitlicher Vielfaltssicherung im Privatrundfunk 566
1. Hoheitliche Gewährleistungstätigkeit 566
2. Dadurch ermöglichte Selbstbestimmung der Bürger 566
3. Deshalb Legitimationsrelevanz im Sinne des Demokratieprinzips 567
IV. Denkbare Einwände gegen das Konzept grundrechtlich-funktionaler Legitimation 568
1. Verzicht auf klassische Legitimationsmodi? 568
2. Entfernt sich der Ansatz zu stark von Art. 20 Abs. 2 GG? 571
a) Insgesamt hinreichende Anbindung an die Anforderungen des Art. 20 Abs. 2 GG 571
b) Strikte Trennung der Legitimationsquellen nicht überzeugend durchzuhalten 574
3. Unzulässige Materialisierung des Demokratieprinzips? 577
V. Verhältnis grundrechtlich-funktionaler Legitimation zur funktionalen Expertenverwaltung 578
VI. Ergebnis zum Modell grundrechtlich-funktionaler Legitimation 580
E. Zusammenfassung 581
4. Abschnitt: Bundesstaatsrechtliche Zulässigkeit 582
A. Begriffliche Vorklärungen 582
I. Das Verhältnis von Bundesstaatsprinzip und Föderalismus 583
II. Die KEK als Ausprägung des kooperativen Rundfunkföderalismus 585
1. Kooperativer Föderalismus 587
2. Kooperativer Rundfunkföderalismus 589
B. Organisationskompetenz der Länder 591
I. Allgemeine Gesetzgebungskompetenz der Länder im Rundfunkbereich 592
II. Insbesondere: Länderkompetenz zur Schaffung gemeinsamer Einrichtungen mit bundesweiter Zuständigkeit 593
C. Grenzen institutioneller Länderkooperationen 596
I. Einzelne Bestimmungen des Grundgesetzes 596
II. Aus dem Bundesstaatsprinzip folgende Grundsätze 597
1. Unverfügbarkeit der Länderkompetenzen 598
2. Verbot der Selbstpreisgabe 600
3. Verbot der Schaffung einer so genannten „dritten Ebene“ 602
D. Zusammenfassung 605
Zusammenfassende Thesen 607
Erster Teil 607
Zweiter Teil 608
Dritter Teil 612
Literaturverzeichnis 615
Sachwortverzeichnis 659