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Das kommende Umweltgesetzbuch
Tagungsband zur Fachtagung »Auf dem Weg zum Umweltgesetzbuch« des Forschungszentrums Umweltrecht - FZU der Humboldt-Universität zu Berlin am 21. Juni 2006
Editors: Kloepfer, Michael
Schriften zum Umweltrecht, Vol. 155
(2007)
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About The Author
Prof. em. Dr. Michael Kloepfer war von 1974–1976 Professor an der Freien Universität Berlin, von 1976–1992 Professor an der Universität Trier, dort Direktor des Instituts für Umwelt- und Technikrecht. Von 1992–2011 war er Professor für Staats- und Verwaltungsrecht, Europarecht, Umweltrecht, Finanzrecht und Wirtschaftsrecht an der Humboldt-Universität zu Berlin und Direktor am Walter Hallstein-Institut für Europäisches Verfassungsrecht. Seit 2011 ist er Emeritus. Von 1992–1998 war er Stellvertretender Vorsitzender der unabhängigen Sachverständigenkommission »Umweltgesetzbuch« und von 1999–2001 und 2005–2007 Vorsitzender der Berliner Wissenschaftlichen Gesellschaft e.V. Von 2008–2016 war er Mitglied der Schutzkommission beim Bundesministerium des Innern. Er absolvierte zahlreiche Forschungsaufenthalte im Ausland (u.a. Kobe/Japan; Lausanne/Schweiz; Stanford/USA). Er ist zudem Präsident der Forschungszentren Umweltrecht (FZU), Technikrecht (FZT), Katastrophenrecht (FZK) sowie des Instituts für Gesetzgebung und Verfassung (IGV) und ist seit 2011 Leiter des Forschungszentrums Recht an der Humboldt-Universität zu Berlin. Seit 2017 ist er als Rechtsanwalt bei der Kanzlei Köhler & Klett tätig.Abstract
Die Kodifikation des deutschen Umweltrechts in einem Umweltgesetzbuch ist seit mehr als 30 Jahren Gegenstand von wissenschaftlicher und politischer Diskussion. Obwohl Vorteile und Realisierbarkeit eines Umweltgesetzbuches (UGB) durch umfangreiche wissenschaftliche Vorarbeiten dargelegt und die Schaffung eines UGB von Gesellschaft und Wirtschaft stets gefordert worden waren, fehlte es den verantwortlichen politischen Akteuren für dessen Realisierung bislang an Mut und Durchsetzungskraft. Seit dem Bestehen der Großen Koalition und der zum 1.9.2006 in Kraft getretenen Föderalismusreform I steht das Projekt UGB jedoch ganz oben auf den politischen Agenden und wird voraussichtlich noch in der aktuellen 16. Legislaturperiode zumindest teilweise realisiert werden. Mit dem Referentenentwurf des BMU ist noch im Jahre 2007 zu rechnen.Die vom Forschungszentrum Umweltrecht, Berlin, am 21. Juni 2006 durchgeführte Tagung "Auf dem Weg zum Umweltgesetzbuch", die durch diesen Tagungsband wissenschaftlich dokumentiert wird, stellte den gewandelten verfassungs- und europarechtlichen Vorgaben für ein UGB vor allen Dingen die inhaltlichen Aspekte einer künftigen Umweltrechtskodifikation in den Vordergrund. Kernpunkte stellten insoweit die Harmonisierung des Anlagenzulassungsrechts in Form der integrierten Vorhabengenehmigung und der Ausbau ökonomischer Instrumente des Umweltrechts dar. Weitere inhaltliche Anforderungen - wie etwa die Europarechtstauglichkeit - waren Gegenstand einer lebhaften Podiumsdiskussion. Referenten und Teilnehmer der Tagung waren dabei teilweise hochkarätige Vertreter aus Politik, Wissenschaft und Praxis. Professor Michael Kloepfer selbst war Vorsitzender bzw. stellvertretender Vorsitzender der beiden Kommissionen zur Erarbeitung von Entwürfen eines UGB.Die dokumentierte Tagung unterstrich erneut die Vorteile eines UGB, offenbarte zugleich aber auch mögliche Stolpersteine auf dem Weg zur endgültigen Realisierung einer Kodifikation des deutschen Umweltrechts. Zudem stellte die Tagung in gewisser Weise die Auftaktveranstaltung zur wissenschaftlichen Begleitung eines der ambitioniertesten aber auch lohnenswertesten Gesetzgebungsverfahren der vergangenen und kommenden Jahre dar. Die gefundenen Ergebnisse sind dabei Maßstab und Hilfestellung zugleich.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Michael Kloepfer: Einführung | 9 | ||
| Hubert Steinkemper: Das kommende Umweltgesetzbuch – Chancen, Konzepte und gegenwärtiger Stand des Gesetzgebungsprozesses | 13 | ||
| I. | 13 | ||
| II. | 14 | ||
| III. | 15 | ||
| IV | 18 | ||
| V. | 20 | ||
| Hans-Joachim Koch: Umweltgesetzbuch: Verfassungsrecht | 21 | ||
| I. Einleitung | 21 | ||
| II. Woran muss sich die Neuordnung der umweltbezogenen Gesetzgebungskompetenzen des Grundgesetzes messen lassen? | 22 | ||
| 1. Orientierung an den Herausforderungen einer modernen Umweltschutzpolitik | 22 | ||
| 2. Eindeutige Aufgabenzuweisung mit Kompetenzentflechtung | 22 | ||
| 3. Europa- und Völkerrechtstauglichkeit der Kompetenzordnung | 22 | ||
| 4. Aufgabenorientierte Zuweisung der Kompetenzen | 23 | ||
| 5. Und nicht zuletzt: Kompetenzgrundlagen für ein Umweltgesetzbuch | 23 | ||
| III. Der Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und SPD zur Änderung des Grundgesetzes vom 07.03.2006 (BT-Drucks. 16/813) in der Fassung der Änderungsempfehlungen des Rechtsausschusses vom 29.06.2006 (BT-Drucks. 16/2010) | 23 | ||
| 1. Der Entflechtungsversuch mit fünf Kompetenzmodellen | 23 | ||
| 2. Das Novum: Die Abweichungsgesetzgebung | 24 | ||
| 3. Die Rolle der Erforderlichkeitsklausel | 25 | ||
| 4. Übergangsregelungen: Was passiert mit bestehendem Recht? | 25 | ||
| IV. Die Bewertung des Gesetzentwurfs | 26 | ||
| 1. Die Kompetenzordnung bleibt nach dem Gesetzentwurf thematisch defizitär | 26 | ||
| 2. Die vom Bundestag beschlossene Kompetenzordnung ist unklar, unsystematisch und hochgradig konfliktanfällig | 26 | ||
| 3. Die extensive Abweichungsgesetzgebung ist sachlich nicht angemessen | 27 | ||
| 4. Die Risiken des Konkurrenzföderalismus | 28 | ||
| 5. Geltungsmächtiges Umweltgesetzbuch auf Grundlage des Entwurfs nicht realisierbar | 29 | ||
| V. Empfehlungen des SRU | 30 | ||
| 1. Ein einheitlicher Kompetenztitel „Recht des Umweltschutzes“ | 30 | ||
| 2. Die Freistellung von der Erforderlichkeitsklausel | 30 | ||
| 3. Die Ermächtigung des Bundesgesetzgebers zu Öffnungsklauseln für die Landesgesetzgebung | 30 | ||
| 4. Allenfalls enumerativ normierte Abweichungsbereiche für die Länder | 31 | ||
| VI. Schlussbemerkung | 31 | ||
| Johannes Bosselmann: Diskussion zu den Vorträgen Steinkemper und Koch | 33 | ||
| Christian Calliess: Vorgaben für ein Umweltgesetzbuch: Europarecht | 35 | ||
| I. Einführung | 35 | ||
| 1. Konsensfindung durch Kompromiss in Rat und Europäischem Parlament | 35 | ||
| 2. Vollzugsdefizite | 37 | ||
| II. Umweltverfassungsrechtlicher Rahmen des europäischen Staaten- und Verfassungsverbundes | 38 | ||
| 1. Die Verzahnung der Rechtsordnungen im Verbund | 38 | ||
| 2. Vorgaben für das UGB aus dem europäischen (Umwelt-)Verfassungsrecht | 41 | ||
| a) Grundrechte als rechtsstaatlicher Rahmen | 41 | ||
| b) Vorsorgeprinzip | 42 | ||
| c) Integrierter Umweltschutz im Wege der sog. Querschnittsklausel gem. Art. 6 EGV | 46 | ||
| d) Verursacherprinzip | 46 | ||
| III. Die drei Säulen des europäischen Umweltsekundärrechts | 48 | ||
| 1. Integrierter Umweltschutz (UVP/SUP/IVU) | 48 | ||
| 2. Umweltschutz durch Verfahren | 51 | ||
| 3. Ergebnis- und qualitätsorientierter Umweltschutz | 54 | ||
| IV. Zwischenergebnis: Die fünf strukturellen Vorgaben des europäischen Umweltsekundärrechts als „Prüfraster“ eines Umweltgesetzbuchs | 58 | ||
| 1. Vom konditionalen Ordnungsrecht zum zielorientierten Optimierungsrecht | 58 | ||
| 2. Von Emissionsgrenzwerten zu Qualitätszielen und Umweltplanung | 59 | ||
| 3. Von der Gefahrenvermeidung zur umfassenden Vorsorgeorientierung | 60 | ||
| 4. Vom sektoralen zum querschnittsbezogenen Umweltschutz | 60 | ||
| 5. Vom materiellen zum prozeduralen Umweltschutz | 61 | ||
| 6. Von der staatlichen Verantwortung zur bürgerlichen Mitverantwortung | 61 | ||
| V. Beispiele für mögliche Konfliktfelder im Hinblick auf das UGB | 62 | ||
| 1. Ausgestaltung des Integrierten Umweltschutzes | 62 | ||
| a) Integrierte Genehmigung und Verwaltungsorganisation | 62 | ||
| b) Umweltplanung, SUP-Richtlinie und Berücksichtigungspflicht | 66 | ||
| 2. Information, Partizipation, Zugang zum Gericht, Verbandsklage im Lichte der Århus-Konvention | 67 | ||
| a) Information | 68 | ||
| b) Partizipation | 68 | ||
| c) Zugang zum Gericht, Verbandsklage | 70 | ||
| 3. Wasserrahmenrichtlinie und Gewässerkapitel | 74 | ||
| 4. Freisetzungsrichtlinie und Gentechnikrecht | 74 | ||
| VI. REACH und Produktkapitel | 74 | ||
| VII. Ausblick | 74 | ||
| Günter Gaentzsch: Modernisierungsbedürfnis des UGB-KomE | 77 | ||
| I. Veränderte Rahmenbedingungen für ein Umweltgesetzbuch | 77 | ||
| II. Kommissionsentwurf als Ideengeber und Fundgrube | 79 | ||
| 1. Notwendigkeit eines Allgemeinen Teils | 80 | ||
| 2. Vermeidung von Überregulierung, Beispiel Umweltkommission | 81 | ||
| 3. Verbandsbeteiligung und Rechtsschutz | 82 | ||
| 4. Umweltschutz in der Raumplanung | 83 | ||
| 5. Öffentlichkeitsbeteiligung bei Großprojekten | 84 | ||
| 6. Naturschutz, Landschaftspflege, Waldschutz | 85 | ||
| III. Abschließende Betrachtung, Zusammenfassung | 86 | ||
| Johannes Bosselmann: Diskussion zu den Vorträgen Calliess und Gaentzsch | 89 | ||
| Christof Sangenstedt: Die Integrierte Vorhabengenehmigung – Diskussionspunkte aus Sicht des Bundesumweltministeriums | 91 | ||
| I. Warum brauchen wir eine integrierte Vorhabengenehmigung? | 91 | ||
| II. Was ist eine integrierte Vorhabengenehmigung? | 91 | ||
| 1. Beschränkung auf Verfahrenskonzentration | 91 | ||
| 2. „Verschmelzungsansatz“ | 92 | ||
| 3. Ergänzung des Genehmigungstatbestandes durch medienübergreifende vereinheitlichende Anforderungen (z.B. eine „Integrationsklausel“)? | 92 | ||
| a) Ziele | 92 | ||
| b) Fragen | 92 | ||
| III. Welche Vorhaben sollten einer integrierten Vorhabengenehmigung unterworfen werden? | 93 | ||
| IV. Typen der Vorhabengenehmigung | 93 | ||
| V. Ausgestaltung der Regelungen über die integrierte Vorhabengenehmigung | 93 | ||
| Wolfgang Spoerr: Integrierte Vorhabengenehmigung aus Sicht der Wirtschaft | 95 | ||
| I. Einführung | 95 | ||
| II. Bedeutung der Industrieanlagenzulassung | 95 | ||
| III. Anforderungen an das Umweltrecht aus Sicht der Wirtschaft | 96 | ||
| IV. Kodifikationsbedingungen | 97 | ||
| V. Lehren aus dem UGB I-Referentenentwurf 1999 | 100 | ||
| VI. Resümee: Sieben Wünsche zum UGB | 101 | ||
| Johannes Bosselmann: Diskussion zu den Vorträgen von Sangenstedt und Spoerr | 105 | ||
| Susanne Lottermoser: Verhältnis Ordnungsrecht – „weiches Recht“ unter besonderer Berücksichtigung des Umweltaudits aus Sicht des Bundesumweltministeriums | 107 | ||
| I. | 107 | ||
| II. | 108 | ||
| III. | 110 | ||
| Wolfgang Kahl: Das Verhältnis Ordnungsrecht – „weiches Recht“ aus Sicht der Wissenschaft | 113 | ||
| I. Einleitung | 113 | ||
| II. Der Stand der Instrumentendiskussion im Zeitpunkt des vorläufigen Scheiterns des UGB im Jahre 1999 | 115 | ||
| III. Das Projekt „UGB 2008“ zwischen Kontinuität und Reformbedarf | 116 | ||
| IV. Das Ordnungsrecht als tragende Säule eines zukünftigen UGB | 122 | ||
| 1. Defizite ökonomischer Instrumente | 123 | ||
| 2. Zur Notwendigkeit einer Harmonisierung | 126 | ||
| 3. Vorhabengenehmigung als zentrales Steuerungsinstrument | 129 | ||
| 4. Sonstige ordnungsrechtliche Instrumente | 131 | ||
| 5. Konzept eines flexibilisierten Ordnungsrechts | 132 | ||
| 6. Grenzüberschreitende Behördenkooperation | 133 | ||
| V. Die flankierende Bedeutung indirekter Instrumente in einem zukünftigen UGB | 134 | ||
| 1. Umweltabgaben | 136 | ||
| 2. Umweltinformationsrecht | 138 | ||
| 3. Umwelthaftungsrecht | 140 | ||
| 4. Konsensuale und informale Instrumente | 141 | ||
| 5. Unternehmensbezogener Umweltschutz, insbesondere Umweltaudit | 142 | ||
| 6. Umweltzeichen | 144 | ||
| 7. Umweltbezogene Kriterien im Vergabe- und Subventionsrecht | 144 | ||
| VI. Resümee | 145 | ||
| VII. Anhang: Synopse der Instrumente in den bisherigen UGB-Entwürfen | 148 | ||
| Johannes Bosselmann: Diskussion zu den Vorträgen von Lottermoser und Kahl | 151 | ||
| Johannes Bosselmann: Zusammenfassung der Podiumsdiskussion | 153 | ||
| I. Eingangsstatements | 153 | ||
| 1. Ltd. SenRat Peter Ehren, Berlin | 153 | ||
| 2. Vizepräsident des UBA Dr. Thomas Holzmann, Dessau | 153 | ||
| 3. Prof. Dr. Eckard Rehbinder, Frankfurt | 153 | ||
| 4. Gregor Strauch, BDI, Berlin | 154 | ||
| 5. Dr. Cornelia Ziehm, DUH | 154 | ||
| II. Diskussion | 154 | ||
| Autorenverzeichnis | 157 |