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Der öffentlich-rechtliche Beauftragte

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Kruse, J. (2007). Der öffentlich-rechtliche Beauftragte. Ein Beitrag zur Systematisierung der deutschen Variante des Ombudsmannes. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52392-4
Kruse, Julia. Der öffentlich-rechtliche Beauftragte: Ein Beitrag zur Systematisierung der deutschen Variante des Ombudsmannes. Duncker & Humblot, 2007. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52392-4
Kruse, J (2007): Der öffentlich-rechtliche Beauftragte: Ein Beitrag zur Systematisierung der deutschen Variante des Ombudsmannes, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52392-4

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Der öffentlich-rechtliche Beauftragte

Ein Beitrag zur Systematisierung der deutschen Variante des Ombudsmannes

Kruse, Julia

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1073

(2007)

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Abstract

"Beauftragte" werden für viele Aufgaben eingesetzt, u. a. zur Förderung der Gleichstellung von Frauen und Männern und für die Integration von Zuwanderern. Julia Kruse entwickelt trotz der organisatorischen Unterschiede eine einheitliche Begriffsbestimmung. Unter Einbeziehung historischer Vorläufer betrachtet die Autorin den modernen Beauftragten als eine Synthese aus den Rechtsfiguren Kommissar und Ombudsmann.

Die wichtigsten Beauftragten auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene werden dargestellt. Darüber hinaus sind in einem Anhang über 180 Beauftragte nachgewiesen. Neben den Gründen für die Berufung von Beauftragten werden auch die rechtspolitischen Probleme erörtert, insbesondere die Verselbständigungstendenz der Beauftragten. Die Untersuchung liefert einen wichtigen Beitrag zur Annäherung an eine weit verbreitete, aber bislang wenig erforschte Organisationseinheit.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 21
Erster Teil: Allgemeine Wesensmerkmale des öffentlich-rechtlichen Beauftragten 29
Erster Abschnitt: Kennzeichen des Beauftragten in der Bundesrepublik Deutschland 29
§ 1 Einleitung 29
I. Die neue Popularität des Beauftragten 29
II. Zum Stand der wissenschaftlichen Diskussion des öffentlich-rechtlichen Beauftragten 32
1. Gibt es eine spezielle „Beauftragtenforschung“? – Notwendigkeit eines interdisziplinären Ansatzes 32
2. Überblick über das Schrifttum zum Beauftragten 33
3. Wissenschaftliche Distanz zum Beauftragten – Befürworter und Gegner 38
III. Gang der Untersuchung 41
§ 2 Begriffsbestimmung 41
I. Begriffsbestimmung des „eigentlichen Beauftragten“ 42
1. Definition 42
2. Zu den einzelnen Begriffsmerkmalen 43
a) Gesetzliche Regelung oder Organisationsgewalt als Rechtsgrundlage für die Schaffung von Beauftragten 43
b) Der öffentlich-rechtliche Beauftragte als neuartige Organisationseinheit 44
aa) Etablierung als eigenständige Organisationseinheit 44
bb) Neuartigkeit trotz älterer Erscheinungsformen 46
c) Vorkommen von Beauftragten im Bereich der Exekutive und der Legislative 47
d) Persönliche Aufgabenwahrnehmung durch Beauftragte 47
e) Fehlen einer Fachaufsicht 48
f) Internes und externes Wirken von Beauftragten 49
g) Besonderheit der Aufgabenstellung 49
h) Typische Pflichten und korrespondierende Kompetenzen von Beauftragten 50
aa) Kontroll-, Beratungs- und Berichtspflichten 50
bb) Auskunfts- und Beteiligungsrechte 51
cc) Der Beauftragte als spezielle Petitionsinstanz 52
dd) Fehlen hoheitlicher Weisungs- und Eingriffsbefugnisse 52
3. Vergleich mit den bisherigen Definitionsansätzen in der Literatur 53
II. Ausgrenzungen 55
1. „Uneigentliche Beauftragte“ im öffentlichen Bereich 55
a) Behördenbeauftragte 56
b) Aufsichtsbeauftragte 57
c) Betriebsbeauftragte 59
d) Lehrbeauftragte 62
e) Beauftragte Richter 62
f) Sonstige „uneigentliche Beauftragte“ 63
2. Kollegialgremien 63
3. Politisch geforderte Beauftragte 65
4. Beauftragte im privatrechtlichen Bereich 67
III. Sprachliche Kritik des Beauftragtenbegriffes 68
1. Zivilrechtlicher Anklang 68
2. Geringe Kennzeichnungskraft des Begriffes „Beauftragter“ – Fehlen einer prägnanten Alternativbezeichnung 69
3. Personalisierte Bezeichnung einer öffentlich-rechtlichen Organisationseinheit 72
4. Problem der fehlenden Geschlechtsneutralität 74
5. Die Bezeichnung einzelner Beauftragter als Betätigungsfeld der political correctness – Der Name ist Programm 75
6. Sprachliche Fehlgriffe bei der Benennung von Beauftragten 76
a) Die Bandwurmbeauftragten 76
b) Die Beauftragten der Beauftragten 77
IV. Zum Problem der uneinheitlichen Verwendung der Bezeichnung „Beauftragter“: „Beauftragte“, die nur so heißen, und „Beauftragte“, die nicht so heißen 78
§ 3 Unterscheidungskriterien und Arten öffentlich-rechtlicher Beauftragter 80
I. Differenzierung nach der Verwaltungsebene 80
1. Bundesbeauftragte 81
2. Landesbeauftragte 81
3. Kommunalbeauftragte 82
4. Institutionalisierte Zusammenarbeit zwischen Beauftragten verschiedener Ebenen 82
II. Differenzierung nach der Staatsfunktion 84
1. Parlamentsbeauftragte 84
2. Exekutivbeauftragte 85
a) Verwaltungs- oder Administrativbeauftragte 85
b) Regierungs- oder Gubernativbeauftragte 85
3. Justizbeauftragte 86
III. Differenzierung nach der Rechtsgrundlage 87
1. Gesetzlich vorgesehene Beauftragte 87
2. Kraft Organisationsgewalt geschaffene Beauftragte 88
3. Notwendiger Inhalt einer Regelung zur Beauftragteneinsetzung 88
IV. Differenzierung nach der Zugehörigkeit zum berufenden Hoheitsträger 89
1. Interne Beauftragte 89
2. Externe Beauftragte 90
V. Differenzierung nach der Art der Rechtsbeziehung zum berufenden Hoheitsträger 91
1. Öffentlich-rechtliche Rechtsbeziehung zwischen Beauftragtem und Hoheitsträger 91
a) Herkömmliches Dienstverhältnis 91
b) Öffentlich-rechtliches Amtsverhältnis 91
2. Privatrechtliche Rechtsbeziehung zwischen Beauftragtem und Hoheitsträger 92
VI. Differenzierung nach der Art der Aufgabe 93
1. Kontrollbeauftragte 93
2. Schutzbeauftragte 94
3. Integrationsbeauftragte 95
4. Koordinationsbeauftragte 95
VII. Differenzierung nach der zeitlichen Komponente der Aufgabe 96
1. Zeitbeauftragte 96
2. Dauerbeauftragte 97
VIII. Differenzierung nach dem Umfang und der Entlohnung des Amtes 97
1. Hauptamtliche Beauftragte 97
2. Nebenamtliche Beauftragte 98
3. Ehrenamtliche Beauftragte 98
§ 4 Rechtliche Rahmenbedingungen, Organisationsformen und Eingliederung in den allgemeinen Staatsaufbau 99
I. Rechtliche Rahmenbedingungen für den Einsatz von Beauftragten 99
1. Demokratieprinzip 100
2. Bundesstaatsprinzip 101
3. Rechtsstaatsprinzip 102
II. Organisationsmodelle für den Beauftragten 103
1. Das „monistische“ Modell: Der Beauftragte als Einzelperson 103
2. Das „körperschaftliche“ Modell: Der Beauftragte als Behörde 104
III. Eingliederung in den allgemeinen Staatsaufbau 104
1. Die Ausnahme: Die „systemkonforme“ Eingliederung des Beauftragten in den hierarchischen Behördenaufbau 104
2. Der Regelfall: Beauftragte mit „Sonderstellung“ 105
a) Beauftragte mit Sonderbehördencharakter 105
b) Beauftragte als bei-, an- oder ausgegliederte Organisationseinheiten 106
aa) Beauftragte als bei- oder angegliederte Organisationseinheiten 106
bb) Beauftragte als ausgegliederte oder verselbständigte Organisationseinheiten 107
c) Beauftragte mit Stabsstellencharakter 108
d) Beauftragte und die Einheit der Verwaltung 109
§ 5 Gründe und Alternativen für die Einsetzung von Beauftragten 112
I. Besonderheiten der Aufgabenstellung 113
1. Dokumentation der besonderen Bedeutung der Aufgabe 114
a) Die Einsetzung des Beauftragten als politisches Signal 114
b) Speziell: Die Beauftragten als Wahlkampfthema 115
c) Andere Möglichkeiten einer politischen Schwerpunktsetzung 116
2. Gesamtbedeutung der Aufgabe für den Hoheitsträger und für die Gesellschaft 116
a) Wahrnehmung von Querschnittsaufgaben durch Beauftragte 116
b) Gesamtgesellschaftliches Wirken von Beauftragten 117
c) Andere Möglichkeiten zur Koordinierung interner und externer Querschnittsaufgaben 117
3. Besondere Schutzbedürftigkeit der Zielgruppe 119
a) Anerkennung der besonderen Schutzbedürftigkeit einzelner Personengruppen und Rechtsgüter 119
b) Andere Möglichkeiten zur Berücksichtigung besonderer Schutzinteressen 121
4. Besondere Grundrechtsrelevanz des Aufgabenbereichs 122
a) Gründe für die besondere Grundrechtsrelevanz bestimmter Bereiche – Notwendigkeit einer präventiven Kontrolle 122
b) Andere Möglichkeiten zur Berücksichtigung besonderer Grundrechtsrelevanz 123
5. Besondere Anforderungen an den Aufgabenträger 123
a) Inhalt der Anforderungen 123
b) Berücksichtigung spezieller Anforderungen im Rahmen von Personalauswahl und Qualifizierung 124
6. Zeitlich befristete Bedeutung der Aufgabenstellung 124
a) Abgrenzung zwischen Zeit- und Daueraufgaben 125
b) Drei Kategorien von Beauftragten unter zeitlichem Gesichtspunkt 125
aa) Beauftragte mit Zeitauftrag (echte Zeitbeauftragte) 125
bb) Beauftragte mit Dauerauftrag (echte Dauerbeauftragte) 127
cc) Zum Dauerorgan tendierende Zeitbeauftragte (unechte Zeitbeauftragte) 127
c) Berücksichtigung der zeitlichen Dimension einer Aufgabe im Rahmen der Aufbauorganisation 128
II. Erfordernis unabhängiger Aufgabenwahrnehmung 129
1. Notwendigkeit der unabhängigen Wahrnehmung von Beauftragtenaufgaben 129
2. Sicherstellung von Unabhängigkeit durch Verfahren und Organisation 130
III. Wunsch nach „unbürokratischer“ Aufgabenwahrnehmung 130
1. Die bürokratische Ordnung nach Max Weber 131
2. Heutiges Verständnis von Bürokratie – Zur Überwindung „bürokratischer Strukturen“ durch die so genannte Verwaltungsreform 132
3. Inwiefern agieren Beauftragte „unbürokratisch“? – Zum Unterschied zwischen „unbürokratisch“ und „ungesetzlich“ 134
4. Das Dilemma: Die Bürokratisierung der Beauftragten und der Verwaltungsreform – Die zwangsläufige Ent-Täuschung 135
5. Zur Notwendigkeit einer modernen Bürokratiekritik: Neubestimmung der Vor- und Nachteile einer bürokratischen Aufgabenerledigung 139
IV. Beauftragte als ideale Krisenmanager und Reformer? 142
1. Beauftragte als Sonderermittler 144
2. Beauftragte als Opferhelfer 145
3. Beauftragte als Reformer 146
4. Zur Notwendigkeit von Krisenbewältigungskompetenz und Reformfähigkeit bei allen Verwaltungsträgern 147
V. Kostengründe 148
1. Zu den Kosten von Beauftragten 148
2. Zur Notwendigkeit von Kostenbewusstsein bei allen Verwaltungsträgern 151
VI. Zwischenergebnis: Sind Beauftragte überflüssig? 152
§ 6 Rechtspolitische Probleme und Gefahren des Beauftragtenwesens 153
I. Unübersichtlichkeit und Ineffizienz der Staatsorganisation: Die Zuständigerklärung des Unzuständigen 154
II. Delegation von Verantwortung statt eigenverantwortlicher Kompetenzwahrnehmung: Die schleichende Selbstentmachtung von Parlament und Regierung 155
III. Strukturzersplitterung statt Strukturreform: Die Schaffung neuer Organisationseinheiten aus Unzufriedenheit mit den alten 156
IV. Partikularinteressenvertretung statt Allgemeinwohlverantwortlichkeit: Der Beauftragte als Lobbyist 158
V. Personalisierung öffentlicher Aufgabenwahrnehmung: Das Amt ist nichts, die Person ist alles 160
VI. „Sieh’, Wähler, was ich Gutes getan habe“: Der Beauftragte als Feigenblatt 161
VII. „Weil Du Gutes getan hast“: Das Beauftragtenamt als Versorgungsposten 162
VIII. „Die ich rief, die Geister“: Kontrolle und Verselbständigungstendenzen der Beauftragten 163
Zweiter Abschnitt: Herkunft und Geschichte des Beauftragten – Erscheinungsformen außerhalb Deutschlands 164
§ 7 Die geschichtliche Entwicklung des Beauftragten in Deutschland 164
I. Die Kommissare als Vorläufer des modernen Beauftragten 165
1. Der Kommissar als Vorfahr aller Behörden 165
2. Deutsches Reich und Weimarer Republik 166
3. Die Zeit des Nationalsozialismus 167
II. Der Ombudsmann als „zweiter Pate“ des heutigen Beauftragten 169
1. Die Ombudsmannidee aus Skandinavien 169
2. Das Obsiegen des Petitionsrechts in Deutschland 171
III. Der Beauftragte als Synthese von Kommissar und Ombudsmann 173
IV. Die Entwicklung des Beauftragten nach dem Zweiten Weltkrieg 174
1. Die Zeit der Besatzung 174
2. Die Konsolidierung der Bundesrepublik 176
3. Die Wiedervereinigung 176
4. Von der Bonner zur Berliner Republik – Tendenzen für einen Überdruss an den Beauftragten? 177
§ 8 Erscheinungsformen außerhalb Deutschlands 180
I. Der Ombudsmann in Skandinavien 180
II. Die Volksanwaltschaft in Österreich 182
III. Beauftragte in den reformierten osteuropäischen Staaten 183
IV. Der Europäische Bürgerbeauftragte 183
Zweiter Teil: Erscheinungsformen des öffentlich-rechtlichen Beauftragten in der Bundesrepublik Deutschland 185
Erster Abschnitt: Bundesebene 186
§ 9 Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages 186
I. Rechtsstellung und Organisationsform 186
1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte 186
2. Verfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung 187
3. Art, Beginn und Ende des Amtes 189
4. Einbindung in den Bundestag und personelle Ausstattung 190
II. Aufgaben und Befugnisse 191
1. Gesetzlicher Katalog 191
2. Verhältnis zum Verteidigungsausschuss 193
3. Tätigwerden 194
III. Aufsicht und Kontrolle 195
IV. Würdigung 195
1. Der Wehrbeauftragte als Prototyp des Beauftragten im bundesdeutschen Verfassungsrecht 195
2. Der Wehrbeauftragte: ein zahnloser Kettenhund? 197
a) Zur Kritik an seiner formalen Machtlosigkeit 197
b) Zur Kritik am Wahl- bzw. Abwahlquorum 199
3. Kontrollineffizienz durch Summierung von Kontrollkompetenzen? 202
4. Militär und Demokratie: ewiger Gegensatz? 202
5. Institutionelle Bestandsgarantie des Wehrbeauftragten? 204
V. Anhang: Der Bundesbeauftragte für den Zivildienst 205
§ 10 Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit 207
I. Rechtsstellung und Organisationsform 207
1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte 207
a) Das Gesetzgebungsverfahren zum Bundesdatenschutzgesetz 1977 208
b) Novellierung des Bundesdatenschutzgesetzes 1990 211
c) Verabschiedung des Informationsfreiheitsgesetzes 2005 214
2. Verfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung 214
a) Notwendigkeit einer Zuordnung 215
b) Zuordnung 216
aa) Indizien für die Einordnung als Regierungsbeauftragter 216
bb) Indizien für die Einordnung als Parlamentsbeauftragter 217
cc) Gesetzliche Konzeption: parlamentarisch gewählter Exekutivbeauftragter 217
3. Art, Beginn und Ende des Amtes 218
4. Einrichtung beim Bundesminister des Innern und personelle Ausstattung 221
II. Aufgaben und Befugnisse 221
III. Aufsicht und Kontrolle 223
IV. Würdigung 225
1. Der Datenschutzbeauftragte als Garant präventiver Kontrolle im besonders grundrechtssensiblen Bereich 225
2. Verfassungsrechtliches Gebot zur Schaffung bzw. zum Erhalt von Datenschutzbeauftragten? 226
3. Zur Zwitterstellung zwischen Regierungs- und Parlamentsbeauftragtem 229
4. Institutionalisierungs- und Verselbständigungstendenzen der Datenschutzbeauftragten 230
§ 11 Der Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration 231
I. Rechtsstellung und Organisationsform 231
1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte 231
2. Verfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung 233
3. Art, Beginn und Ende des Amtes 233
4. Einrichtung beim Bundeskanzleramt und personelle Ausstattung 234
II. Aufgaben und Befugnisse 235
III. Aufsicht und Kontrolle 237
IV. Würdigung 237
1. Der Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration als politischer „Erfüllungsgehilfe“ der Bundesregierung 237
2. Integration als Daueraufgabe – der Integrationsbeauftragte als Dauerorgan? 238
V. Anhang: Der Bundesbeauftragte für Asylangelegenheiten beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge 239
§ 12 Der Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik 240
I. Rechtsstellung und Organisationsform 240
1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte 240
2. Verfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung 241
II. Aufgaben und Befugnisse 242
III. Aufsicht und Kontrolle 243
IV. Würdigung 244
1. Von der Gauck-Behörde zur Birthler-Behörde 244
2. Die Stasi-Unterlagen – „ewige“ DDR-Hinterlassenschaft? 244
§ 13 Sonstige Beauftragte auf Bundesebene 245
I. Der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung 245
II. Der Beauftragte der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen 247
III. Der Drogenbeauftragte der Bundesregierung 248
IV. Der Beauftragte der Bundesregierung für die neuen Bundesländer 248
V. Der Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien 249
VI. Weitere Beauftragte 250
Zweiter Abschnitt: Landesebene 251
§ 14 Überblick 252
I. Überblick über die Bundesbeauftragten entsprechenden Landesbeauftragten 252
1. Landesdatenschutzbeauftragte 252
2. Landesausländerbeauftragte 253
3. Landesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik 254
4. Sonstige Beauftragte 254
II. Landesbeauftragte ohne Entsprechung auf Bundesebene 254
1. Einzelne Beauftragte 254
a) Kinderbeauftragte 255
b) Opferschutzbeauftragte 255
c) Tierschutzbeauftragte 256
2. Die Generalklausel zur Wahl von Beauftragten in der Brandenburger Verfassung 256
§ 15 Bürgerbeauftragte 257
I. Rechtsstellung und Organisationsform 257
II. Aufgaben und Befugnisse 259
III. Aufsicht und Kontrolle 260
IV. Würdigung 261
Dritter Abschnitt: Kommunalebene 262
§ 16 Überblick 262
I. Ausländerbeauftragte 262
II. Kinderbeauftragte 263
III. Seniorenbeauftragte 264
IV. Fahrradbeauftragte 264
V. Sonstige Beauftragte 266
§ 17 Gleichstellungsbeauftragte 266
I. Rechtsstellung und Organisationsform 266
1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte 266
2. Kommunalverfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung 269
3. Art, Beginn und Ende des Amtes 269
II. Aufgaben und Befugnisse 270
III. Aufsicht und Kontrolle 272
IV. Würdigung 273
1. Die Frauen- und Gleichstellungsbeauftragten als Projektionsfläche ideologischer Grabenkämpfe 273
2. Gleichstellung als Daueraufgabe – die Gleichstellungsbeauftragten als Dauerorgane? 274
§ 18 Fazit 275
I. Zusammenfassung in Thesen 275
II. Resümee 282
Anhang I: Definition des öffentlich-rechtlichen Beauftragten 284
Anhang II: Synopse der ausführlicher dargestellten Beauftragten des Bundes 285
Anhang III: Alphabetisches Verzeichnis der Beauftragten 286
Literaturverzeichnis 300
Sachwortverzeichnis 317