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Internet-Aktivitäten öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten

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Witt, J. (2007). Internet-Aktivitäten öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52435-8
Witt, Jörn. Internet-Aktivitäten öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten. Duncker & Humblot, 2007. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52435-8
Witt, J (2007): Internet-Aktivitäten öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52435-8

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Internet-Aktivitäten öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten

Witt, Jörn

Schriften zu Kommunikationsfragen, Vol. 44

(2007)

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Abstract

Bereits vor mehr als zehn Jahren begannen die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, das neue Medium Internet für ihre Angebote zu nutzen. Die politische und rechtliche Diskussion um die Zulässigkeit dieser Internet-Aktivitäten ist bis heute nicht verstummt.

Jörn Witt führt zunächst kurz in die wesentlichen technischen Rahmenbedingungen ein, um sodann das einfache Recht, das deutsche Verfassungsrecht sowie das europäische Regelungsregime als Maßstab an öffentlich-rechtliche Online-Aktivitäten anzulegen. Schwerpunkte sind dabei insbesondere die Zuordnung zum Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sowie auf europarechtlicher Ebene die Prüfung der Vereinbarkeit mit dem Beihilferegime sowie der Dienstleistungsfreiheit. Der Verfasser macht dabei deutlich, dass den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten das Internet als Betätigungsfeld offen stehen muss, gleichzeitig aber Grenzen aus der besonderen Rolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erwachsen.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Einführung 19
A. Problemaufriss 19
B. Ziel und Gang der Untersuchung 21
Kapitel 1: Rundfunk und das Internet 24
A. Grundlagen 24
I. Phänomen Internet 24
1. Technische Struktur des Internets 24
a) Das Internet als virtuelles Netzwerk 24
b) Internet-Protokolle 25
c) Internet-Dienste 26
aa) Das World Wide Web 26
bb) Streaming Media-Dienste 27
cc) Einsatz der „Push-Technologie“ 29
2. Internet-Zugangstechnologien 30
a) Telefonleitung 30
b) Breitbandkabelnetz 31
c) Powerline 32
d) Funkgesteuerte Anbindung 33
e) Ausblick 34
3. Akteure im Internet 35
II. Anwendungsmöglichkeiten für Rundfunkveranstalter im Internet 36
1. Informationen zum Programm/Programmbegleitende Informationen 36
2. Kommunikationsangebote 37
3. Rundfunk „On Demand“/„Live Streams“ 38
4. Internetspezifische Sendeformen 38
5. Push-Dienste 39
6. Vermarktungsaktivitäten 39
B. Überblick über die derzeitigen Angebote der Rundfunkveranstalter im Internet 40
I. ARD 40
1. Gemeinsame ARD-Angebote 41
a) „ard.de“ als Dachportal 41
b) Nachrichtenportale: „tagesschau.de“, „sport.ard.de“ und „boerse.ard.de“ 41
c) „DasErste.de“ 42
d) Weitere Angebote 42
2. Angebote der einzelnen Landesrundfunkanstalten 43
II. ZDF 44
III. Angebote der gemeinsam von ARD und ZDF veranstalteten Sender 45
IV. Private Rundfunkveranstalter 45
Kapitel 2: Online-Aktivitäten und Verfassungsrecht 47
A. Verfassungsrechtlicher Rundfunkbegriff 47
I. Verhältnis des einfach- zum verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff 47
II. Elemente des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs 48
1. Bestimmung für die Allgemeinheit 49
a) Funktion: Scheidung der Massen- von der Individualkommunikation 49
b) Definitionsmerkmale 50
aa) Allgemeinzugänglichkeit 50
bb) Adressierung an die Allgemeinheit 52
(1) Unerheblichkeit der räumlichen Zerstreuung des Publikums 52
(2) Unbeachtlichkeit des Grades der Selektionskompetenz 53
2. Darbietung 54
a) Meinungsbildungsrelevanz als ausschlaggebendes Kriterium 54
b) Operationalisierung des Begriffes der Meinungsbildungsrelevanz 57
aa) BVerfG: Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft 57
bb) DLM: Konkretisierung durch Verwendung „offener Typenmerkmale“ 58
(1) Vorstellung des Modells 58
(2) Tragfähigkeit des Modells 58
(a) Übertragbarkeit auf den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff 58
(b) „Offene Typenmerkmale“ als Beitrag zur Dynamisierung des Rundfunkbegriffs 59
(3) Einzelne „Typenmerkmale“ auf dem Prüfstand 60
(a) „Wirkungsintensität der verbreiteten Inhalte“ 60
(b) „Redaktionelle Gestaltung der Inhalte“ 60
(c) „Realitätsnähe der dem Rezipienten präsentierten Inhalte“ 64
(d) „Reichweite und gleichzeitige Rezeptionsmöglichkeit/tatsächliche Nutzung“ 64
(aa) Reichweite und tatsächliche Nutzung eines Angebots 64
(bb) Gleichzeitige Rezeptionsmöglichkeit 66
(cc) Zusammenfassung 67
(e) „Geringe Interaktivität und einfache Bedienbarkeit des Empfangsgeräts“ 67
(aa) Begriffsklärung 67
(bb) Einfluss des Grades der Interaktivität auf die Meinungsbildungsrelevanz 68
cc) Zusammenfassung 70
3. Fernmeldetechnische Verbreitung 70
4. Zusammenfassung 72
B. Subsumtion der Online-Aktivitäten unter den verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriff 73
I. Bestimmung für die Allgemeinheit 73
1. Allgemeinzugänglichkeit 73
2. Adressierung an die Allgemeinheit 74
3. Zusammenfassung 77
II. Darbietungen aller Art 77
1. Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft von Online-Aktivitäten 78
a) Breitenwirkung 78
b) Aktualität 81
c) Suggestivkraft 82
aa) Bild-Ton-Kombinationen (z.B. Streaming-Angebote) 82
bb) Andere Online-Angebote 83
2. Zusammenfassung 85
III. Fernmeldetechnische Verbreitung 86
IV. Ergebnis 86
Kapitel 3: Online-Aktivitäten und Funktionsauftrag 87
A. Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 87
I. Grundlagen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 88
1. Vierte Rundfunkentscheidung: Entwicklung des Grundversorgungsauftrags 88
2. Fünfte Rundfunkentscheidung 90
a) Ausdifferenzierung der Dogmatik der Grundversorgung 90
b) Zulässigkeit von Angeboten „jenseits der Grundversorgung“ 91
3. Sechste Rundfunkentscheidung 92
a) Aussagen zur Grundversorgung und zum klassischen Rundfunkauftrag 92
b) Formulierung einer Bestands- und Entwicklungsgarantie 94
4. Rundfunkfinanzierungs- und Gebührenentscheidungen 95
5. Zusammenfassung der Position des Bundesverfassungsgerichts 97
II. Entwicklung eines Funktionsauftrags des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 99
1. Gewährleistung der Grundversorgung als umfassender Auftrag 99
2. Öffentlich-rechtlicher Rundfunk als Vielfaltsgarant und Vielfaltsverstärker 101
a) Grundversorgung und Ergänzungsversorgung 101
b) Dynamik der Grundversorgung 102
3. Abschied vom Integrationsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 103
4. Wahrnehmung des klassischen Rundfunkauftrags 106
5. Absicherung durch eine verfassungsrechtlich fundierte Bestands- und Entwicklungsgarantie 108
6. Zusammenfassung 110
B. Zuordnung der Online-Aktivitäten zum Funktionsauftrag 111
I. Grundversorgungsauftrag für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten auf dem Online-Sektor? 111
1. Online-Dienste übernehmen Funktionen des herkömmlichen Rundfunks 113
a) Entwicklungsfortschritte seit der Fünften Rundfunkentscheidung 113
b) Anhaltspunkte für eine Funktionsübernahme durch Online-Dienste 114
aa) Zunahme der Reichweite und Nutzung von Online-Diensten 114
bb) Zunehmende Funktionsäquivalenz 115
cc) Substitutionseffekte 116
c) Zusammenfassung 116
2. Strukturelle Vielfaltsdefizite auf dem Online-Sektor 117
a) „Sondersituation des Rundfunks“ auch auf dem Online-Sektor? 118
b) Gegenständliche Verengungstendenzen durch Abhängigkeit von Nutzungszahlen 119
c) Konzentrationstendenzen 120
d) Zusammenfassung 122
3. Zusammenfassung 123
II. Annexaktivitäten 123
III. Ergebnis 123
Kapitel 4: Online-Aktivitäten und allgemeine Aufgabenzuweisungen 125
A. Rechtliche Grundlagen 125
I. Bedeutung des Gesetzesvorbehalts 125
II. Allgemeine Aufgabenzuweisungen als mögliche Ermächtigungsgrundlagen 126
B. Zulässigkeit aufgrund der allgemeinen Aufgabenzuweisungen 128
I. Inhalt der Aufgabenzuweisungen 128
1. Landesrundfunkanstalten 128
2. ZDF/DLR 129
II. Reichweite des Rundfunkbegriffs der Aufgabenzuweisungen 129
1. Einfachrechtlicher Rundfunkbegriff des Rundfunkstaatsvertrags 130
a) Grundlegende Definition des § 2 Abs. 1 S. 1 RStV 130
b) Rundfunk im Sinne des § 2 Abs. 1 RStV in Abgrenzung zu Mediendiensten i. S. d. § 2 MDStV 130
aa) Überblick über die Kollisionsnormen 131
bb) Funktion des § 2 Abs. 1 S. 3 RStV 131
cc) Anwendungsbereiche des Rundfunk- und des Mediendienste-Staatsvertrags 133
(1) „Darbietung“ als zentrales Abgrenzungsmerkmal 133
(a) Normative Herleitung 133
(b) Inhaltliche Ausfüllung des einfachrechtlichen Darbietungsbegriffs 134
(2) Abgrenzung bei Abrufdiensten 136
dd) Verfahrensrechtliche Absicherung durch § 20 Abs. 2 RStV 138
ee) Ergebnis 139
c) Online-Aktivitäten zwischen Rundfunkstaatsvertrag und Mediendienste-Staatsvertrag 140
aa) Web-TV/Web-Radio und sonstige Streaming-Angebote 141
bb) Nachrichtenportale und sonstige Online-Portale 143
cc) Push-Dienste 145
dd) Chat-Angebote/Meinungsforen/Gästebücher 147
ee) Zusammenfassung 147
2. Geltung des verfassungsrechtlichen Rundfunkbegriffs 148
a) Überblick über die vertretenen Auffassungen 148
b) „Schliersee-Papier“ 150
c) Die Rolle des § 20 Abs. 2 RStV 151
d) Zusammenfassung 154
III. Aufgabenzuweisungen an das ZDF und das DLR 155
IV. Ergebnis 156
C. Kein Erfordernis einer spezifischen gesetzlichen Ermächtigung 157
I. Problemaufriss 157
II. Analogie zu § 19 Abs. 5 RStV a.F.? 158
1. Voraussetzungen der Analogie 158
2. Verfassungswidrigkeit des § 19 Abs. 5 RStV a.F. 158
III. Ergebnis 164
Kapitel 5: Spezifische Online-Ermächtigungen 165
A. Überblick über die Regelungen 165
B. Funktion der spezifischen Online-Ermächtigungen 166
I. Auffassungen in der Literatur 166
II. Aussagen der amtlichen Begründung zum Vierten Rundfunkänderungsstaatsvertrag 167
III. Online-Ermächtigungen als Klarstellungs- und Begrenzungsnormen 168
1. Ermittlung der Normaussage 168
2. Notwendigkeit einer verfassungskonformen Auslegung? 172
IV. Ergebnis 174
C. Die Reichweite der Begrenzungsfunktion 174
I. „Mediendienste im Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 4 Mediendienste-Staatsvertrag“ 175
1. Subsumtion 176
a) Abrufdienst 176
b) Redaktionelle Gestaltung für die Allgemeinheit 176
c) Individueller Leistungsaustausch nicht im Vordergrund 178
d) Keine Telespiele 179
e) Zusammenfassung 179
2. Reichweite der Begrenzungswirkung 179
a) Eindeutiger Anwendungsbereich: Nicht dem Rundfunk zuzuordnende Abrufdienste 180
b) Problemfälle 180
aa) Dem Rundfunk zuzuordnende Angebote 181
bb) Mediendienste, die nicht unter § 2 Abs. 2 Nr. 4 MDStV fallen 183
3. Zusammenfassung 186
II. „Mit (vorwiegend) programmbezogenem Inhalt“ 187
1. Programmbezug 187
a) Bedeutung des Begriffs 187
aa) Verfassungsrechtlicher Hintergrund 187
bb) Auslegung 189
b) Programmbezug einzelner Abruf-Angebote 191
aa) Selbständige Internet-Formate 191
bb) Parallelformate 191
cc) E-Commerce-Aktivitäten 192
dd) Informationsportale 193
ee) Informationsdatenbanken 195
2. „Vorwiegend“ 197
a) Bezugspunkt des Merkmals 197
b) Quantitative oder qualitative Betrachtung 200
c) Zusammenfassung 201
III. „Im Rahmen der Aufgabenerfüllung“ 202
IV. „Programmbegleitend“ 203
V. Zusammenfassung 203
VI. Sonderproblem: Persönliche Reichweite des § 4 Abs. 3 ARD-Staatsvertrag 204
D. Verfassungsmäßigkeit 207
I. Rechtsnatur der Online-Ermächtigungen 208
1. Rundfunkfreiheit als ausgestaltungsbedürftiges Grundrecht 209
a) Konzeption des Bundesverfassungsgerichts 209
b) Tragfähigkeit der Ausgestaltungsdogmatik unter den heutigen Bedingungen 210
aa) Versubjektivierung der Rundfunkfreiheit durch das Bundesverfassungsgericht 211
bb) Wegfall der „Sondersituation des Rundfunks“? 212
cc) Vereinbarkeit mit europarechtlichen Vorgaben? 213
2. Zum Verhältnis von Ausgestaltungs- und Eingriffsregelungen 214
a) Ausgestaltung als „Konturierung“ der Rundfunkfreiheit 214
b) Begründung des Ausschließlichkeitsverhältnisses zwischen Ausgestaltung und Eingriff 215
c) Ausnahme: Umgestaltung 217
3. Online-Ermächtigungen als umgestaltende Ausgestaltungsregelungen 219
a) Begründung der Ausgestaltungsfunktion 219
b) Zugleich Eingriff durch Umgestaltung 221
aa) Vorliegen einer Umgestaltung 221
bb) Voraussetzungen eines Eingriffs in die Rundfunkfreiheit durch Umgestaltung 222
(1) Grundrechtliche Verdichtung durch die Programmautonomie 222
(2) Bestandsschutz 223
II. Zulässigkeitsanforderungen 225
1. Anzulegender Maßstab 225
a) Unterschiedliche Anforderungen für Ausgestaltungs- und Eingriffsregelungen 225
aa) Eingriffsregelungen 225
bb) Ausgestaltungsregelungen 226
(1) Keine Anwendbarkeit der Schranke der allgemeinen Gesetze aus Art. 5 Abs. 2 GG 226
(2) Eingeschränkte Anwendbarkeit des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit 227
(3) Sonstige Grenzen zulässiger Ausgestaltung 230
b) Besonderheiten bei Eingriffen durch Ausgestaltungsregelungen (Umgestaltungen) 232
2. Online-Ermächtigungen als unzulässige Ausgestaltung 233
a) Eignung zur Erreichung des Ausgestaltungsziels 233
aa) Ermittlung des gesetzgeberischen Willens 234
bb) Eignung 234
b) Grenzen zulässiger Ausgestaltung 236
aa) Gebot der Staatsfreiheit 236
bb) Bestimmtheitsgebot 240
cc) Bestands- und Entwicklungsgarantie 241
(1) Nutzung neuer Übertragungstechniken 241
(2) Offenheit für neue Formen und Inhalte 243
(3) Ergebnis 245
c) Ergebnis 245
3. Verstoß gegen das Übermaßverbot 245
III. Zusammenfassung 246
Kapitel 6: Prüfstand des Europarechts 247
A. Zuständigkeit der EG auf dem Rundfunksektor 247
B. EU-Beihilferegime 249
I. Ansatzpunkt: Gebührenfinanzierung der Online-Aktivitäten 249
II. Struktur der Beihilfekontrolle durch die EG-Kommission 250
1. Unterscheidung zwischen bestehenden und neuen Beihilfen 250
2. Anknüpfung an den Begriff der Beihilfe 250
III. Art. 86 EGV 251
1. Rundfunkanstalten keine „öffentlichen Unternehmen“ im Sinne des Art. 86 Abs. 1 EGV 251
2. Gewährung „besondere[r] oder ausschließliche[r] Rechte“ nach Art. 86 Abs. 1 EGV 253
a) Gebührenfinanzierung 254
b) Vorrechte bei Knappheit 255
c) Zusammenfassung 255
3. Das Verhältnis von Art. 86 EGV zu den Beihilferegelungen 255
IV. Vorfrage: Die Rundfunkgebühren als potentielle neue Beihilfe 256
1. Wesentliche Systemänderung 256
2. Periodische wesentliche Änderungen 257
3. Mögliche Konsequenzen 259
V. Rundfunkgebühren keine Beihilfen i.S.d. Art. 87 Abs. 1 EGV? 259
1. Begünstigung 261
a) Verringerung der finanziellen Belastung der Rundfunkanstalten 261
b) Vergütungscharakter der Rundfunkgebühren 261
c) Ausgleichszahlungen für die Übernahme gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen 262
aa) Tatbestandsmodell versus Rechtfertigungsmodell 262
bb) Entscheidung für das Rechtfertigungsmodell 265
cc) Begünstigungscharakter auf Grundlage des Tatbestandsmodells 268
(1) Tatsächliche Betrauung mit einer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung 269
(2) Klare Definition der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen 270
(a) Bedeutung des Kriteriums 270
(b) Übertragbarkeit auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk 271
(c) Zusammenfassung 275
(3) Aufstellung objektiver und transparenter Parameter 276
(4) Erforderlichkeit der Gegenleistung 278
(a) 1. Modell: Vorliegen einer Überkompensation 278
(b) 2. Modell: Durchführung eines Ausschreibungsverfahrens 280
(c) 3. Modell: Market Economy Investor Principle, MEIP 282
(d) „Zerlegungsmodell“ 283
(aa) Darstellung des Modells 283
(bb) Einwände gegen das Modell 284
α) Praktische Unmöglichkeit einer Zerlegung 284
β) Gefährdung des Programmauftrags 286
γ) Nivellierungstendenzen 286
δ) Fehlende Verlässlichkeit privater Veranstalter 286
x05) Fehlende Verlässlichkeit privater Veranstalter 288
(e) Lösungsvorschlag: Modifiziertes „Zerlegungsmodell“ 289
(aa) Grundzüge des Modells 289
α) Vorrang anderer Finanzierungsmethoden 289
β) Korrektiv: Keine Gefährdung der Erfüllung des Funktionsauftrags 290
γ) Praxis der „Zerlegung“ 293
δ) Zusammenfassung 294
(bb) Anwendung auf Online-Aktivitäten 295
α) Vorfragen 295
β) Bildung von Angebotsgruppen 297
αα) Nachrichtenportale 297
ββ) Sportportale 299
γγ) Online-Angebote für Kinder 301
δδ) Andere Online-Angebote mit überwiegend unterhaltendem Charakter 303
γ) Zwischenergebnis 303
(5) Zwischenergebnis 304
d) Ergebnis 304
2. Staatlich oder aus staatlichen Mitteln gewährt 304
a) Entwicklung der Rechtsprechung 304
b) Anwendung auf die Rundfunkgebührenfinanzierung deutscher Ausprägung 306
aa) Keine „staatliche Beihilfe“ 306
bb) Keine „aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfe“ 307
(1) GEZ und KEF 307
(2) Öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten 308
cc) Einordnung als parafiskalische Abgabe irrelevant 309
dd) Organisationsform der Zuwendungsempfänger ohne Bedeutung 310
3. Ergebnis 310
C. Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 EGV) 311
I. Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit 311
1. Sperrwirkung der Beihilfevorschriften? 311
2. Tatbestandsvoraussetzungen 312
a) Rundfunk als Dienstleistung im Sinne des Art. 49 EGV 312
b) Eingriff 313
II. Rechtfertigung im Hinblick auf Online-Aktivitäten 315
1. Prüfungsmaßstab 315
a) Art. 55 i.V. m. Art. 46 EGV 315
b) Zwingende Gründe des Allgemeininteresses 315
c) Art. 86 Abs. 2 EGV 317
2. Anwendung der einzelnen Rechtfertigungstatbestände 318
a) Art. 86 Abs. 2 EGV 318
aa) Keine rechtliche oder tatsächliche Verhinderung der Erfüllung der übertragenen Aufgabe 318
bb) Keine übermäßige Beeinträchtigung der Entwicklung des Handelsverkehrs 319
cc) Zwischenergebnis 320
b) Zwingende Gründe des Allgemeininteresses 320
c) Art. 55 i.V. m. Art. 46 EGV 321
3. Zwischenergebnis 322
D. Ergebnis 322
Zusammenfassung in Leitsätzen 323
A. Online-Aktivitäten und der verfassungsrechtliche Rundfunkbegriff 323
I. Verfassungsrechtlicher Rundfunkbegriff 323
II. Online-Aktivitäten als Rundfunk im verfassungsrechtlichen Sinn 324
B. Online-Aktivitäten und der Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 325
I. Inhalt des Funktionsauftrags des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 325
II. Online-Aktivitäten als Teil des Funktionsauftrags 325
C. Zulässigkeit nach den allgemeinen Aufgabenzuweisungsnormen 326
D. Spezifische Online-Ermächtigungen 327
I. Funktion und Reichweite 327
II. Verfassungsmäßigkeit 328
E. Online-Aktivitäten auf dem Prüfstand des europäischen Rechts 329
Literaturverzeichnis 332
Sachverzeichnis 346