Verweisungen in deutschen Rechtsnormen
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Verweisungen in deutschen Rechtsnormen
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1103
(2008)
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Abstract
Verweisungen in deutschen Rechtsnormen werden in der Literatur häufig als problematisch und in einigen Fällen als verfassungsrechtlich unzulässig bewertet. "Verweisungsfreundlicher" ist die dazu bislang aber nur fragmentarisch vorliegende Kasuistik des Bundesverfassungsgerichts. Vor diesem Hintergrund hinterfragt Alfred G. Debus die verfassungsrechtlichen Grenzen der Verweisung kritisch.Zunächst werden eine Nominaldefinition und verschiedene Typen der Verweisung erarbeitet. Zu unterscheiden ist vor allem zwischen Verweisungen auf eigene Regelungen in einer bestimmten Fassung (statisch-autonome Verweisung) und solchen auf Vorschriften eines anderen Normgebers in der jeweiligen Fassung (dynamisch-heteronome). Danach wird die Verweisung von anderen Gesetzgebungstechniken abgegrenzt und anschließend werden ihre Rechtswirkungen untersucht.Im Hauptteil werden die Grenzen der Verweisungen herausgearbeitet. Anfangs werden spezielle Regelungen dazu aufgezeigt, bevor eine Kontrolle der Verweisung am Maßstab der Ermächtigung abgelehnt wird. Der Fokus der Arbeit liegt auf der Überprüfung von Verweisungen am Prinzip der Rechtssicherheit, dem Bundesstaatsgrundsatz und der Kompetenzordnung, am Gewaltenteilungs- und Demokratieprinzip sowie dem Gesetzes- und Parlamentsvorbehalt. Dabei werden die Unterschiede zwischen Gesetzes- und Parlamentsvorbehalt präzisiert sowie exemplarisch umweltrechtliche Verordnungsermächtigungen, die zur Umsetzung von EG-Recht auf ebendieses verweisen, auf ihre Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz überprüft. Außerdem werden die Grenzen des EG-Rechts für Verweisungen in deutschen Rechtsnormen untersucht. Zum Abschluss werden die Folgen mangelhafter Bezugnahmen erörtert.
Table of Contents
Section Title | Page | Action | Price |
---|---|---|---|
Vorwort | 7 | ||
Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
Abkürzungsverzeichnis | 17 | ||
Einleitung | 29 | ||
A. Die Verweisung als Mittel der Gesetzgebungstechnik | 29 | ||
B. Eingrenzung der Themenstellung | 30 | ||
C. Überblick über Problemstand und Gang der Untersuchung | 31 | ||
1. Teil: Grundlagen | 35 | ||
A. Begriff der Verweisung | 35 | ||
I. Deklaratorische Verweisung | 39 | ||
II. Konstitutive Verweisung | 40 | ||
1. Verweisungsvorgang | 40 | ||
2. Verweisungsobjekt | 43 | ||
B. Verweisungstypen | 49 | ||
I. Unterscheidung nach der Formulierung | 49 | ||
1. Ausdrückliche und stillschweigende Verweisungen | 49 | ||
2. Enumerative, Pauschal- und Kettenverweisungen | 50 | ||
3. Regenschirmklauseln, insbes. Verweisungsverjüngungsklauseln | 51 | ||
4. Rechtsgrund- und Rechtsfolgenverweisungen | 52 | ||
5. Fiktion | 53 | ||
6. Legaldefinition | 55 | ||
7. Verweisungsanalogie | 55 | ||
II. Unterscheidung nach der Relation von Verweisungsnorm zu Objekt | 57 | ||
III. Unterscheidung nach dem Verhältnis der Normgeber | 58 | ||
IV. Statische und dynamische Verweisungen | 59 | ||
1. Statische Verweisungen | 59 | ||
2. Dynamische Verweisungen | 61 | ||
3. Verdeckt-dynamische Verweisungen | 62 | ||
4. Abgrenzung der statischen von der dynamischen Verweisung | 63 | ||
a) Wortsinn typischer Verweisungsformeln | 63 | ||
aa) Hinweise auf statischen Charakter | 63 | ||
bb) Hinweise auf dynamischen Charakter | 65 | ||
cc) Ohne Hinweise im Wortlaut | 65 | ||
b) Systematische Auslegung | 67 | ||
c) Historische / genetische Auslegung | 69 | ||
d) Auslegung nach dem Zweck | 70 | ||
5. Maßgebliche Fassung bei der statischen Verweisung | 71 | ||
6. Verhältnis der dynamischen zur statischen Verweisung | 72 | ||
7. Einschränkende Auslegung der Dynamik | 73 | ||
a) Beispiele aus dem Arbeitsrecht | 73 | ||
b) Übertragung auf staatliche Normen | 74 | ||
c) Verweisung „in der jeweils geltenden Fassung“ | 76 | ||
V. Blankettstrafgesetze (mit Rückverweisungsklauseln) | 77 | ||
VI. Normkonkretisierende und normergänzende Verweisungen | 78 | ||
1. Peter Marburger | 79 | ||
2. Volker Krey | 80 | ||
3. Rupert Scholz | 81 | ||
4. Stellungnahme | 81 | ||
C. Rechtswirkungen der Verweisung | 82 | ||
I. Verweisungsobjekt und Verweisungsnorm | 82 | ||
1. Statische Verweisung | 83 | ||
2. Dynamische Verweisung | 85 | ||
II. Rang und Rechtscharakter der Verweisungsregelung | 90 | ||
D. Abgrenzung von anderen Rechtsinstituten | 94 | ||
I. Unbestimmte Rechtsbegriffe | 94 | ||
II. Ermächtigung | 96 | ||
III. Rechtssetzungsvorbehalte und Kollisionsnormen | 96 | ||
E. Gründe für und gegen die Verweisungstechnik | 98 | ||
I. Unmöglichkeit der Gesamtwiedergabe als Text | 98 | ||
II. Gesetzesökonomie | 99 | ||
III. Systembildung | 99 | ||
IV. Entlastung und Entmachtung des Gesetzgebers | 100 | ||
V. Kooperation bei Verweisung auf Regeln Privater | 100 | ||
VI. Flexibilität, Präzision und dynamischer Grundrechtsschutz | 101 | ||
VII. Erhöhung oder Verminderung der Rechtsklarheit | 102 | ||
VIII. Fehleranfälligkeit | 104 | ||
IX. Bewertung der Vor- und Nachteile | 105 | ||
2. Teil: Grenzen der Verweisung in deutschen Rechtsnormen | 106 | ||
A. Einleitung und Überblick | 106 | ||
B. Spezielle Grenzen der Verweisung | 108 | ||
I. Verweisungen im Grundgesetz | 108 | ||
II. Verweisungen in Gesetzen | 109 | ||
III. Verweisungen in Rechtsverordnungen | 109 | ||
IV. Verweisungen in kommunalen Satzungen | 111 | ||
C. Grenze der Rechtssicherheit | 112 | ||
I. Publikationsanforderungen an das Verweisungsobjekt | 112 | ||
1. Die Bedeutung der Verkündung | 112 | ||
2. Verweisungen in förmlichen Gesetzen | 113 | ||
a) Formale Anwendung des Art. 82 Abs. 1 GG | 113 | ||
b) Pragmatischer Umgang der Rechtsprechung | 116 | ||
c) Übernahme der Ansicht des BVerwG in der Literatur | 117 | ||
d) Anwendbarkeit von Art. 82 Abs. 1 GG | 119 | ||
e) Rechtsstaatliche Anforderungen an die Bekanntmachung | 120 | ||
aa) Publikation in der Staatssprache | 121 | ||
bb) Amtliche Publikationsorgane | 123 | ||
cc) Private Publikationsorgane | 124 | ||
dd) Erfordernis einer Fundstellenangabe | 127 | ||
3. Verweisungen in Rechtsverordnungen | 128 | ||
4. Verweisungen in Satzungen | 128 | ||
II. Verfahrensvorschriften | 128 | ||
1. Problemstellung | 128 | ||
2. Vergleich des Problems mit dem der Publikation | 130 | ||
3. Dem Schutz Verfahrensbeteiligter dienende Verfahrensvorschriften | 131 | ||
4. Verfahrensvorschriften bei Gesetzes-/Parlamentsvorbehalten | 132 | ||
III. Bestimmtheit und Rechtsklarheit | 133 | ||
1. Begründungsansätze des Bestimmtheitserfordernisses | 133 | ||
2. Verhältnis der Bestimmtheit zur Rechtsklarheit | 135 | ||
3. Anforderungen an Rechtsnormen | 137 | ||
a) Hinreichende Bestimmtheit | 137 | ||
b) Hinreichende Rechtsklarheit | 140 | ||
4. Überprüfung von Verweisungen | 141 | ||
a) Bestimmtheit / Klarheit der Verweisungsnorm | 142 | ||
aa) Erforderlichkeit einer Fundstellenangabe | 143 | ||
bb) Aufgefächerte Verweisungsobjekte | 143 | ||
cc) Dynamische Verweisung | 144 | ||
(1) Extrempositionen | 144 | ||
(2) Vermittelnde Ansichten | 145 | ||
(3) Diskussion der Argumente | 147 | ||
dd) Sonstige problematische Verweisungsformeln | 149 | ||
b) Bestimmtheit / Klarheit des Verweisungsobjektes | 151 | ||
c) Bestimmtheit / Klarheit der Verknüpfung | 151 | ||
d) Nicht-lineare Effekte der Verweisung | 153 | ||
IV. Zitiergebot (Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG) | 156 | ||
D. Vergleich mit Ermächtigungen | 157 | ||
I. Heteronome Verweisung als unzulässige Ermächtigung | 157 | ||
II. Überprüfung am Maßstab der Ermächtigung | 159 | ||
1. Verweisungen im Gesetz auf Normen der Exekutive | 160 | ||
2. Verweisungen auf Regeln Privater | 162 | ||
3. Verweisungen in Rechtsverordnungen | 164 | ||
4. Ermächtigung nach Art. 71 GG | 164 | ||
5. Übertragung von Hoheitsrechten gem. Art. 23 f. GG | 165 | ||
III. Stellungnahme | 165 | ||
E. Bundesstaatsprinzip und Kompetenzordnung | 167 | ||
I. Ausformung im Grundgesetz | 167 | ||
1. Vielfalt | 167 | ||
2. Einheit | 168 | ||
3. Kooperation | 169 | ||
II. Überprüfung von autonomen Verweisungen | 170 | ||
III. Überprüfung von heteronomen Verweisungen | 170 | ||
1. Verweisungen im Bundesrecht auf Landesrecht | 172 | ||
a) Unzulässigkeit der dynamisch-heteronomen Verweisung | 172 | ||
b) Überprüfung an den Art. 70 ff. GG | 173 | ||
c) Rechtsprechung | 174 | ||
d) Abwägung im Einzelfall | 179 | ||
e) Stellungnahme | 179 | ||
2. Verweisungen von Landes- auf Bundesrecht | 182 | ||
a) Unzulässigkeit der dynamisch-heteronomen Verweisung | 182 | ||
b) Überprüfung an den Art. 70 ff. GG | 183 | ||
c) Rechtsprechung | 184 | ||
d) Stellungnahme | 186 | ||
3. Verweisungen auf Recht eines anderen Bundeslandes | 187 | ||
4. Verweisungen auf Regelungen Privater | 188 | ||
5. Verweisungen auf EG- oder EU-Recht | 188 | ||
F. Gewaltenteilung | 189 | ||
I. Historie und Ausformung im Grundgesetz | 189 | ||
II. Überprüfung von statischen Verweisungen | 190 | ||
III. Überprüfung von dynamisch-autonomen Verweisungen | 190 | ||
IV. Überprüfung von dynamisch-heteronomen Verweisungen | 191 | ||
1. Unzulässigkeit | 191 | ||
2. Grundsätzliche Zulässigkeit | 191 | ||
3. Verweisungen in Gesetzen auf Gesetze | 192 | ||
4. Verweisungen in Gesetzen auf Normen der Exekutive | 193 | ||
5. Verweisungen in Normen der Exekutive auf Gesetze | 194 | ||
6. Verweisungen auf private Normen | 195 | ||
7. Verweisungen auf EG-Recht | 195 | ||
8. Stellungnahme | 196 | ||
G. Demokratieprinzip | 198 | ||
I. Ausformung im Grundgesetz | 198 | ||
II. Überprüfung von statischen Verweisungen | 198 | ||
III. Überprüfung von dynamisch-autonomen Verweisungen | 201 | ||
IV. Überprüfung von dynamisch-heteronomen Verweisungen | 203 | ||
1. Demokratiemaximierende Auffassung | 203 | ||
2. Prinzipielle Zulässigkeit der dynamischen Verweisung | 204 | ||
3. Normkonkretisierende und normergänzende Verweisungen | 204 | ||
4. Rechtsprechung | 205 | ||
a) Verweisungen im Bundesrecht auf Landesrecht | 205 | ||
b) Verweisungen im Landesrecht auf Bundesrecht | 208 | ||
c) Verweisungen in Gesetzen auf Regelungen der Exekutive | 211 | ||
d) Verweisungen in Gesetzen auf Regelungen Privater | 212 | ||
e) Verweisungen auf EG-Recht | 214 | ||
f) Sonstige Konstellationen | 216 | ||
5. Rechtsrealistische Vermittlungsansichten | 219 | ||
a) Äußerungen in enger Anlehnung an das BVerfG | 219 | ||
b) Winfried Brugger | 221 | ||
c) Überprüfung der Änderung des Verweisungsobjektes | 221 | ||
d) Realisierung des Willens des Verweisungsnormgebers | 223 | ||
e) Verweisungen auf EG-Recht | 225 | ||
6. Stellungnahme | 227 | ||
a) Demokratiemaximierende Auffassung | 227 | ||
b) Prinzipielle Zulässigkeit | 228 | ||
aa) Historische und pragmatische Argumente | 228 | ||
bb) Vergleich mit unbestimmten Rechtsbegriffen | 229 | ||
cc) Vergleich mit anerkannt zulässigen Verweisungen /IPR | 230 | ||
c) Normkonkretisierende und normergänzende Verweisungen | 231 | ||
d) Eigene Ansicht | 232 | ||
aa) Orientierung am ursprünglichen Verweisungsobjekt | 232 | ||
bb) Zusammenspiel zweier Rechtssetzungsbefugter | 234 | ||
(1) Verweisung im Gesetz auf Normen der Exekutive | 234 | ||
(2) Verweisung im Bund-Länder-Verhältnis | 235 | ||
(3) Verweisung auf EG-Recht | 236 | ||
H. Gesetzes- und Parlamentsvorbehalt | 237 | ||
I. Allgemeiner Vorbehalt des Gesetzes und Spezialfälle | 237 | ||
II. Historie des Gesetzesvorbehalts | 238 | ||
III. Wesentlichkeitstheorie | 239 | ||
IV. Verhältnis zwischen Gesetzes- und Parlamentsvorbehalt | 241 | ||
1. Identität | 241 | ||
2. Stufenverhältnis | 242 | ||
3. Stellungnahme | 242 | ||
V. Art. 80 GG und Verweisungen in Ermächtigungen zur Durchführung von EG-Recht | 243 | ||
1. Bestimmtheitsmaßstab | 245 | ||
a) Keine Besonderheiten | 246 | ||
b) Gesteigerte Anforderungen | 249 | ||
c) Verringerung der Anforderungen | 250 | ||
d) Überprüfung des Umsetzungsspielraumes | 251 | ||
2. Stellungnahme | 253 | ||
a) Zweckmäßigkeit / effet utile | 254 | ||
b) „Vorherige Bestimmtheit“ | 254 | ||
c) Detaillierungsgrad | 255 | ||
d) Vorrang des Gemeinschaftsrechts | 257 | ||
e) Zweck des Art. 80 GG | 257 | ||
3. Überprüfung einiger Durchführungsermächtigungen | 260 | ||
VI. Besondere Gesetzesvorbehalte bei Straf- und Bußgeldnormen | 262 | ||
1. Der Gesetzesvorbehalt des Art. 103 Abs. 2 GG | 263 | ||
a) „Strafbarkeit“ im Sinne des Art. 103 Abs. 2 GG | 264 | ||
b) „Gesetz“ im Sinne des Art. 103 Abs. 2 GG | 264 | ||
c) Anforderungen an Verweisungen | 265 | ||
2. Der Gesetzesvorbehalt des Art. 104 Abs. 1 GG | 268 | ||
a) Restriktive Ansicht | 269 | ||
b) Extensive Ansicht | 269 | ||
c) Stellungnahme | 270 | ||
3. Einzelfälle | 271 | ||
a) Rückverweisungsklauseln | 271 | ||
b) Pönalisierung unwirksamer Verweisungsobjekte | 272 | ||
c) Fehlerhafte Verweisungen | 273 | ||
VII. Überprüfung am allgemeinen Gesetzesvorbehalt | 273 | ||
1. Statische Verweisungen | 273 | ||
2. Dynamisch-autonome Verweisungen | 274 | ||
3. Dynamisch-heteronome Verweisungen | 275 | ||
a) Unzulässigkeit | 275 | ||
b) Eng begrenzter Spielraum | 276 | ||
c) Rechtsprechung | 276 | ||
d) Abwägungslehre | 279 | ||
e) Stellungnahme | 279 | ||
VIII. Überprüfung am Parlamentsvorbehalt | 283 | ||
1. Statische Verweisungen | 283 | ||
2. Dynamisch-autonome Verweisungen | 284 | ||
3. Dynamisch-heteronome Verweisungen | 284 | ||
I. Grenzen des EG-Rechts | 284 | ||
I. Bezug zu EG-Verordnungen | 285 | ||
II. Bezug zu EG-Richtlinien | 285 | ||
1. Publizitätsgebot | 287 | ||
2. Erkennbarkeit trotz Wahlmöglichkeiten | 288 | ||
3. Teil: Folgen mangelhafter Bezugnahme | 290 | ||
A. Grenzen der verfassungskonformen Auslegung | 290 | ||
I. Wortlaut | 291 | ||
II. Wille des Gesetzgebers | 291 | ||
III. Wortlaut undWille des Gesetzgebers | 292 | ||
IV. Wortlaut und/ oder Zweck/ Sinn | 292 | ||
V. Stellungnahme | 292 | ||
B. (Teil-)Nichtigkeit | 293 | ||
C. Abgrenzung der verfassungskonformen Auslegung von der Teilnichtigkeit | 295 | ||
D. Besonderheiten bei Bezug zum EG-Recht | 297 | ||
I. Anwendungsvorrang | 297 | ||
II. Gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung | 298 | ||
E. Anwendung auf bezugnehmende Normen | 298 | ||
I. Interpretation als anderes Rechtsinstitut | 299 | ||
II. Mängel ohne Bezug zur Dynamik der Verweisung | 299 | ||
1. Verstoß gegen spezielle Grenzen der Verweisung | 299 | ||
2. Mangelhafte Publikation | 300 | ||
3. Mängel bezüglich der Verfahrensvorschriften | 302 | ||
4. Mängel bezüglich der Bestimmtheit oder Rechtsklarheit | 304 | ||
5. Verstoß gegen das Zitiergebot | 304 | ||
6. Bundesstaatswidrige Verweisungen | 304 | ||
7. Verstoß gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG | 305 | ||
8. Beeinträchtigung der Wirkung einer EG-Verordnung | 305 | ||
9. Mangelhafte Umsetzung einer EG-Richtlinie | 306 | ||
III. Mängel mit Bezug zur Dynamik der Verweisung | 306 | ||
1. Auslegung als statische Verweisung | 306 | ||
a) Verweisung auf „die jeweilige Fassung“ | 307 | ||
b) Verweisung ohne Angabe der Fassung | 308 | ||
c) Verdeckt-dynamische Verweisungen | 309 | ||
2. Nichtübernahme einer Änderung | 309 | ||
3. Vorläufige Unanwendbarkeit | 310 | ||
4. Teilnichtigkeit | 311 | ||
5. Vollnichtigkeit | 312 | ||
a) Kein Verweisungsobjekt bei Beschlussfassung | 312 | ||
b) Sinnlosigkeit einer statischen Verweisung | 313 | ||
Zusammenfassung in Thesen | 315 | ||
1. Teil: Grundlagen | 315 | ||
A. Begriff der Verweisung | 315 | ||
B. Unterscheidung verschiedener Arten von Verweisungen | 315 | ||
C. Rechtswirkungen der Verweisung | 316 | ||
D. Abgrenzung von anderen Rechtsinstituten | 317 | ||
E. Gründe für und gegen die Verweisungstechnik | 317 | ||
2. Teil: Grenzen der Verweisungin deutschen Rechtsnormen | 318 | ||
A. Einleitung und Überblick | 318 | ||
B. Spezielle Grenzen der Verweisung | 318 | ||
C. Grenze der Rechtssicherheit | 318 | ||
I. Publikation | 318 | ||
II. Verfahrensvorschriften | 319 | ||
III. Bestimmtheit | 319 | ||
IV. Zitiergebot (Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG) | 321 | ||
D. Vergleich mit Ermächtigungen | 321 | ||
E. Bundesstaatsstaatsprinzip und Kompetenzordnung | 321 | ||
F. Gewaltenteilung | 321 | ||
G. Demokratieprinzip | 322 | ||
H. Gesetzes- und Parlamentsvorbehalt | 323 | ||
I. Grenzen des EG-Rechts | 325 | ||
I. Bezug zu EG-Verordnungen | 325 | ||
II. Bezug zu EG-Richtlinien | 325 | ||
3. Teil: Folgen mangelhafter Bezugnahme | 326 | ||
A. Grenzen der verfassungskonformen Auslegung | 326 | ||
B. (Teil-)Nichtigkeit | 326 | ||
C. Abgrenzung der verfassungskonformen Auslegungvon der Teilnichtigkeit | 326 | ||
D. Besonderheiten bei Bezug zum EG-Recht | 326 | ||
E. Anwendung auf bezugnehmende Normen | 326 | ||
Literaturverzeichnis | 330 | ||
Sachwortregister | 375 |