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Verwaltungsakte zwischen Hoheitsträgern

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Jungkind, V. (2008). Verwaltungsakte zwischen Hoheitsträgern. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52756-4
Jungkind, Vera. Verwaltungsakte zwischen Hoheitsträgern. Duncker & Humblot, 2008. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52756-4
Jungkind, V (2008): Verwaltungsakte zwischen Hoheitsträgern, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52756-4

Format

Verwaltungsakte zwischen Hoheitsträgern

Jungkind, Vera

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1108

(2008)

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Abstract

Vera Jungkind behandelt in ihrer Arbeit Probleme, die sich daraus ergeben, dass ein Verwaltungsakt sich nicht an einen Privaten, sondern an einen anderen Verwaltungsträger richtet. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Untersuchung der Zulässigkeit der Verwendung der Handlungsform gegenüber einem anderen Hoheitsträger. Die Verfasserin kommt nach einer Analyse der Rechtsprechung und Literatur zu dem Ergebnis, dass die Zulässigkeit - entgegen der bisherigen Praxis - am Vorrang des Gesetzes, d.h. an der Bindung der den Verwaltungsakt erlassenden Behörde an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs.3 GG), zu messen ist. Verwaltungsakte können, wenn sie bestandskräftig werden, einen dauerhaften, unumkehrbaren Eingriff in die verfassungsrechtliche und einfachgesetzliche Kompetenz- und Finanzmittelaufteilung zwischen Hoheitsträgern bewirken und bedürfen daher der gesetzlichen Grundlage.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 20
Einleitung 21
Erstes Kapitel: Die Qualifizierung von Maßnahmen zwischen Hoheitsträgern als Verwaltungsakt 24
A. Die Auslegung der Tatbestandsmerkmale des § 35 S. 1 VwVfG 24
I. Der gegenüber dem Bürger erlassene Verwaltungsakt als Leitbild des Verwaltungsakts 24
1. Der der Untersuchung zugrunde liegende Begriff des Hoheitsträgers 25
2. Ungerechtfertigte Konzentration auf den Bürger als Adressaten des Verwaltungsakts 25
II. Berücksichtigung der Funktionen des Verwaltungsakts und des Willens der erlassenden Behörde bei der Auslegung 26
B. Subsumtion unter die Tatbestandsmerkmale des § 35 VwVfG 29
I. Das Tatbestandsmerkmal „hoheitlich“ 30
1. Das herkömmliche Verständnis der hoheitlichen Maßnahme als eine im Verhältnis öffentlich-rechtlicher Über- und Unterordnung erlassene Maßnahme 30
2. Historische Erklärung dieser Auffassung: Der Bürger als Untertan der Verwaltung 32
3. Kritik: Kein genereller Ausschluss der zwischen Hoheitsträgern ergehenden Maßnahmen aus dem Anwendungsbereich der §§ 35 ff. VwVfG 33
II. Das Tatbestandsmerkmal „auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts“ 35
III. Das Tatbestandsmerkmal „auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet“ 36
1. Allgemeine Definition der unmittelbaren Außenwirkung 36
2. Problem der fehlenden Definition – unmittelbare Außenwirkung als Blankettbegriff 37
3. Die Außenwirkung bei Verwaltungsakten zwischen Hoheitsträgern 38
a) Verschiedenheit von Adressaten-Rechtsträger und Rechtsträger der handelnden Behörde als notwendiges Kriterium der Außenwirkung 38
aa) Maßnahmen einer Behörde gegenüber einem anderen Rechtsträger 38
bb) Insbesondere: Maßnahmen der Rechtsaufsicht gegenüber Gemeinden und sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts 40
cc) Weisungen innerhalb desselben Rechtsträgers 41
dd) Maßnahmen zwischen Organen desselben Rechtsträgers 41
(1) Die Inter- und Intraorganakte als Akte innerorganisatorischer Selbstgestaltung 42
(2) Der Sonderfall des § 63 Abs. 2 HGO: Anordnung der Entbehrlichkeit des Vorverfahrens 45
ee) Die Ausnahme des sog. In-Sich-Verwaltungsakts: Außenwirkung auch bei Identität der beteiligten Rechtsträger 46
(1) Die Maßnahme einer Behörde gegenüber dem eigenen Rechtsträger als Verwaltungsakt (In-Sich-Verwaltungsakt) 46
(2) Der Verwaltungsakt einer Behörde gegenüber einem Dritten als Verwaltungsakt gegenüber dem eigenen Rechtsträger – Die Unteilbarkeit der Rechtsnatur einer Maßnahme 49
b) Die Inanspruchnahme des Adressaten-Rechtsträgers gerade in seiner Qualität als eigenständige Rechtspersönlichkeit als entscheidendes Kriterium der Außenwirkung 50
aa) Weisungen der Fachaufsichtsbehördein staatlichen Auftragsangelegenheiten 50
(1) Keine Außenwirkung mangels Betroffenheit des Adressaten in eigenen (Selbstverwaltungs-)Rechten 50
(2) Außenwirkung bei fachaufsichtlichen Weisungen, die Rechtspositionen von Selbstverwaltungskörperschaften berühren 53
bb) Weisungen der Sonderaufsicht bei den Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung 55
cc) Mitwirkungshandlungen einer zweiten Behörde im Verwaltungsverfahren gegenüber dem Bürger – Außenwirkung gegenüber der federführenden Behörde? 57
(1) Beispielsfälle und Problemstellung 57
(2) Die unmittelbare Rechtswirkung nach außen gegenüber dem Bürger 59
(a) Keine Außenwirkung bei unselbständiger Mitwirkungshandlung 60
(b) Unerheblichkeit der Bindungswirkung der Mitwirkungshandlung 61
(c) Unerheblichkeit der Bekanntgabe der Mitwirkungshandlung 62
(d) Rechtsschutzerwägungen 62
(e) Die Ausnahme der Außenwirkung bei selbständiger Mitwirkungshandlung 63
(3) Die unmittelbare Rechtswirkung nach außen gegenüber der federführenden Behörde 64
(a) Beschränkung des Rechtskreises der federführenden Behörde durch das Mitwirkungsrecht einer zweiten Behörde 64
(b) Keine Außenwirkung bei Berücksichtigung der Funktionen des Verwaltungsakts 65
(c) Keine Außenwirkung auch bei selbständiger Mitwirkungshandlung der zweiten Behörde 66
C. Ergebnis des ersten Kapitels 68
Zweites Kapitel: Die Zulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt im Verhältnis von Hoheitsträgern untereinander in Rechtsprechung und Literatur 69
A. Die Rechtsprechung zur Verwaltungsaktbefugnis bei Verwaltungsakten gegenüber Privatpersonen 70
I. Die Anwendbarkeit der Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes auf die Problematik der Zulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt 70
II. Die Erstattungs- und sonstigen Geldleistungsansprüche der Verwaltung gegen den Bürger 73
1. Das Erfordernis einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage 73
2. Die Subordinationstheorie 73
3. Die Kehrseitentheorie 75
III. Die feststellenden Verwaltungsakte 76
B. Die Rechtsprechung zur Zulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt bei Erstattungsansprüchen und sonstigen Geldleistungsansprüchen gegenüber Hoheitsträgern: Die Gleichordnungstheorie 77
I. Das grundsätzlich fehlende Über- und Unterordnungsverhältnis (Subordinationsverhältnis) zwischen Hoheitsträgern als Kriterium für die Unzulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt 77
1. Das Verhältnis verschiedener Hoheitsträger zueinander als Verhältnis der Gleichordnung 78
2. Der Schluss von der Gleichordnung auf die Unzulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt 79
II. Der Ausnahmefall des Über- und Unterordnungsverhältnisses als Grund für die Zulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt 81
1. Die in der Rechtsprechung anerkannten Fälle eines Über- und Unterordnungsverhältnisses 81
a) Das Über- und Unterordnungsverhältnis aufgrund gesetzlicher Regelung 81
b) Die Begründung eines Über- und Unterordnungsverhältnisses aus der Natur der Sache 84
c) Die Unterordnung des Adressaten-Hoheitsträgers unter die erlassende Behörde aufgrund seiner Vergleichbarkeit mit einer Privatperson 86
d) Die Unterordnung des Adressaten-Hoheitsträgers unter die erlassende Behörde aufgrund der Vornahme einer fiskalischen Tätigkeit 87
2. Der Schluss von dem Über- und Unterordnungsverhältnis auf die Zulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt 87
III. Der Rückgriff der Rechtsprechung auf die zur Verwaltungsaktbefugnis bei Verwaltungsakten gegenüber Privatpersonen entwickelte Argumentation 88
1. Ausdrückliche Bezugnahme auf die Rechtsprechung zur Verwaltungsaktbefugnis bei gegenüber Privatpersonen erlassenen Verwaltungsakten 88
2. Die Austauschbarkeit der Argumentation: Rückübertragung der zu Verwaltungsakten gegenüber Hoheitsträgern entwickelten Rechtsprechung auf Verwaltungsakte gegenüber Privatpersonen 89
C. Die Rechtsprechung zu den feststellenden Verwaltungsakten: Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes 91
I. Das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für feststellende Verwaltungsakte 91
II. Die Herleitung dieses Erfordernisses: Der Vorbehalt des Gesetzes 92
III. Ausdrückliche Übernahme der zu feststellenden Verwaltungsakten gegenüber Privatpersonen ergangenen Rechtsprechung 93
D. Kritische Würdigung der Rechtsprechung: Die Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes als Maßstab für die Zulässigkeit von Verwaltungsakten zwischen Hoheitsträgern 94
I. Die Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung 95
1. Das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für grundrechtsrelevante Entscheidungen 95
a) „Eingriffe in Freiheit und Eigentum“ 95
b) „Grundrechtswesentliche“ Entscheidungen 96
2. Das Erfordernis einer gesetzlichen Regelung für andere „wesentliche“ Entscheidungen ohne Grundrechtsrelevanz 97
a) Die spezialgesetzlichen organisatorischen Gesetzesvorbehalte 97
b) Sonstige nicht grundrechtsbezogene wesentliche Entscheidungen 98
II. Die Anwendbarkeit der Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes auf die Problematik der Zulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt gegenüber Hoheitsträgern 100
1. Die Geltung des Vorbehalts des Gesetzes gegenüber Hoheitsträgern als Grundrechtsberechtigten 100
a) Hoheitsträger als Träger von Grundrechten 101
aa) Die fehlende Grundrechtsberechtigung von Hoheitsträgern 101
bb) Sonderfälle der Grundrechtsberechtigung einzelner Hoheitsträger bezüglich einzelner Grundrechte 102
b) Die Unanwendbarkeit des Vorbehalts des Gesetzes für grundrechtsrelevante Tätigkeiten auf die vorliegende Problematik 103
2. Die institutionellen Gesetzesvorbehalte 104
a) Der Gesetzesvorbehalt für Eingriffe in das kommunale Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG 105
aa) Die Reichweite des Gesetzesvorbehalts für Eingriffein das kommunale Selbstverwaltungsrecht 105
(1) Der Gesetzesvorbehalt als Ausgestaltungsvorbehalt 105
(2) Der Gesetzesvorbehalt als Eingriffsvorbehalt 106
bb) Kritische Würdigung der Behandlung der Problematik als Aspekt des Gesetzesvorbehalts für Eingriffe in das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht 109
(1) Parallelität der Gesetzesvorbehalte für Eingriffe in Grundrechte und das kommunale Selbstverwaltungsrecht 109
(2) Pflicht zur Anfechtung rechtswidriger Verwaltungsakte 110
cc) Die Grenzen der Anwendbarkeit des Vorbehalts des Gesetzes für Eingriffe in das kommunale Selbstverwaltungsrecht 111
(1) Kein Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht durch begünstigende Verwaltungsakte 111
(2) „Numerus clausus“ der Selbstverwaltungsgarantien im Grundgesetz 112
b) Die institutionellen Gesetzesvorbehalte für die Regelung der Verwaltungszuständigkeiten 113
aa) Gesetzesvorbehalt für die originäre Festlegung wesentlicher behördlicher Zuständigkeiten 113
bb) Kein Gesetzesvorbehalt für Eingriffe in Zuständigkeiten 114
E. Kritische Würdigung der Gleichordnungstheorie 116
I. Die Unzulänglichkeit des Kriteriums der Gleichordnung 116
1. Die Entbehrlichkeit des Gleichordnungsverhältnisses als Kriterium für die Unzulässigkeit eines Verwaltungsakts 116
2. Die Untauglichkeit der bisher verwendeten Kriterien für die Gleichordnung 117
II. Die Unzulänglichkeit der Kriterien für die Ausnahmen zur Gleichordnung 118
1. Subordination aufgrund gesetzlicher Regelung 118
2. Subordination aus der Natur der Sache 118
3. Subordination aufgrund der Vergleichbarkeit des Adressaten-Hoheitsträgers mit einer Privatperson 119
Drittes Kapitel: Unzulässigkeit von Verwaltungsakten zwischen Hoheitsträgern im Gefahrenabwehrrecht: Keine formelle Polizeipflicht 121
A. Das Problem der formellen Polizeipflicht von Hoheitsträgern in Rechtsprechung und Literatur 121
I. Die materielle Polizeipflicht von Hoheitsträgern 121
II. Der Grundsatz der fehlenden formellen Polizeipflicht von Hoheitsträgern 123
1. Eingriff in die hoheitliche Verwaltungstätigkeit des Adressaten-Hoheitsträgers durch polizeiliche Verfügung 123
2. Kein Eingriff beim Unberührtlassen der hoheitlichen Tätigkeit des Adressaten-Hoheitsträgers 124
3. Die formelle Polizeipflicht von Hoheitsträgern in Ausnahmefällen 124
4. Die Argumente für die grundsätzlich fehlende formelle Polizeipflicht von Hoheitsträgern 125
a) Das selbständige Nebeneinander von Polizeibehörden und sonstigen Verwaltungsträgern 126
b) Die Bindung des polizeipflichtigen Hoheitsträgers an Gesetz und Recht 127
c) Die Unzulässigkeit des Verwaltungszwangs gegenüber juristischen Personen des öffentlichen Rechts 129
d) Bei Gemeinden: Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht und die Zuständigkeit der Kommunalaufsicht 129
III. Zusammenfassung und Vergleich mit der Argumentation zur Unzulässigkeit von Leistungsbescheiden und feststellenden Verwaltungsakten 130
1. Das Abstellen auf den Vorrang des Gesetzes 131
2. Das Abstellen auf die Unzulässigkeit der Zwangsvollstreckung gegen juristische Personen des öffentlichen Rechts 131
B. Kritische Würdigung der Rechtsprechung und Literatur zur fehlenden formellen Polizeipflicht von Hoheitsträgern 132
I. Die Zuständigkeit und Verpflichtung des störenden Hoheitsträgers zur Beseitigung polizeirechtswidriger Zustände – die materielle Polizeipflicht 133
1. Materielle Polizeipflicht aufgrund besonderer gesetzlicher Regelungen 133
2. Keine materielle Polizeipflicht aufgrund der landesrechtlichen Polizei- und Ordnungsgesetze 134
3. Materielle Polizeipflicht als Folgerung aus der Kompetenzverteilung 135
II. Die fehlende formelle Polizeipflicht von Hoheitsträgern 136
1. Die Unzuständigkeit der Polizei- und Ordnungsbehörden zur Abwehr der von Hoheitsträgern ausgehenden Gefahren 137
2. Der Eingriff in die Zuständigkeit des störenden Hoheitsträgers zur Gefahrenabwehr 140
3. Schlussfolgerungen für die weitere Untersuchung der Zulässigkeit von Verwaltungsakten gegenüber Hoheitsträgern 141
Viertes Kapitel: Die Zulässigkeit der Verwendung der Handlungsform Verwaltungsakt gegenüber juristischen Personen des öffentlichen Rechts als Problem des Vorrangs des Gesetzes 143
A. Die Notwendigkeit einer gesetzlichen Ermächtigung für den Erlass von Verwaltungsakten gegenüber Hoheitsträgern aufgrund des Vorrangs des Gesetzes 143
I. Die Lehre vom Vorrang des Gesetzes 144
1. Der Vorrang des Gesetzes als Bindungsklausel und Kollisionsnorm 144
2. Die Einschränkung des Vorrangs des Gesetzes aus Gründen der Rechtssicherheit 144
II. Der Eingriff in die verfassungsrechtliche und einfachgesetzliche Kompetenz- und Finanzmittelaufteilung durch den Erlass von Verwaltungsakten 146
1. Die verfassungsrechtliche und einfachgesetzliche Kompetenzverteilung zwischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts 146
a) Die Kompetenzverteilung zwischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts als Problem der Verbandskompetenz 146
b) Die Abgrenzung der Verbandskompetenzen 147
c) Begründung und Begrenzung der Handlungsbefugnisse eines Verwaltungsträgers durch die Zuständigkeitsordnung 148
2. Die verfassungsrechtliche und einfachgesetzliche Finanzmittelaufteilung zwischen den juristischen Personen des öffentlichen Rechts 150
a) Das verwaltungsorganisationsrechtliche Vermögensrecht 150
b) Die Zweckbindung des Verwaltungsvermögens 151
3. Der Eingriff in diese Kompetenz- und Finanzmittelverteilung durch den Erlass von Verwaltungsakten 152
a) Kompetenz- und Vermögensverschiebungen durch materiell bestandskräftige Verwaltungsakte 152
aa) Der belastende Verwaltungsakt 152
(1) Der rechtswidrige Verwaltungsakt 153
(2) Der rechtmäßige Verwaltungsakt 153
(3) Einheitliche Lösung für alle Verwaltungsakte unabhängig von ihrer Rechtmäßigkeit 154
bb) Der begünstigende Verwaltungsakt 155
cc) Keine Differenzierung zwischen begünstigenden und belastenden Verwaltungsakten 157
b) Die eingeschränkte materielle Bestandskraft von Verwaltungsakten gegenüber Hoheitsträgern 157
aa) Aufhebungsverbote 157
(1) Die Pflicht zur Anfechtung rechtswidriger Verwaltungsakte 157
(2) Die eingeschränkte Anwendbarkeit der §§ 48 ff. VwVfG 159
(a) Vertrauensschutz 160
(b) Wegfall der Bereicherung 161
(c) Ermessen 162
(d) Jahresfrist 163
bb) Abweichungsverbote 165
c) Der Eingriff in die gesetzliche Kompetenz- und Finanzmittelaufteilung 166
aa) Die fehlende Sanktionierbarkeit der Nichtbeachtung der Hoheitsträgern auferlegten Pflichten 166
bb) Die verjährungshemmende Wirkung des Erlasses eines Verwaltungsakts (§ 53 VwVfG) 167
III. Die Notwendigkeit der gesetzlichen Ermächtigung für den durch Verwaltungsakt bewirkten Eingriff in die gesetzliche Kompetenz- und Finanzmittelaufteilung 171
1. Die Befugnis des Gesetzgebers, die Verwendung der Handlungsform Verwaltungsakt vorzusehen 171
2. Die Notwendigkeit einer ausdrücklichen Ermächtigung durch den Gesetzgeber 173
a) Der Vorrang der gesetzlichen Regelung der Zuständigkeits- und Finanzordnung 173
b) Die Abwägung von Rechtssicherheit und Gesetzmäßigkeit 174
c) Der Verwaltungsakt als Fremdkörper im Verhältnis von Hoheitsträgern untereinander 175
d) Der Vergleich mit anderen Durchbrechungen der Zuständigkeitsordnung 176
e) Der Verwaltungsakt als Maßnahme besonderer Autorität 178
B. Die Ausgestaltung des Erfordernisses der gesetzlichen Ermächtigung für die Handlungsform Verwaltungsakt gegenüber Hoheitsträgern 179
I. Die nur auf das Verhältnis von Hoheitsträgern zueinander bezogenen Ermächtigungsgrundlagen 179
1. Die Auslegung der gesetzlichen Ermächtigungsnorm 180
a) Kein Schluss von der materiellrechtlichen Befugnis auf die Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsakts 180
b) Die zu verwendenden Auslegungsregeln 181
aa) Die grammatische Auslegung 181
bb) Die systematische Auslegung 181
cc) Die historische Auslegung 182
dd) Die teleologische Auslegung 183
2. Beispiele für nicht zum Erlass eines Verwaltungsakts ermächtigende Vorschriften 183
3. Beispiele für eine durch Auslegung zu ermittelnde Befugnis zur Verwendung der Handlungsform Verwaltungsakt 185
a) Zuwendungen 185
b) Kreisumlage und Zweckverbandsumlage 186
c) Kommunalaufsicht 188
d) Allgemeine Körperschaftsaufsicht 189
e) Sonstige Fälle 190
II. Die in Bezug auf ihren Adressaten offenen Ermächtigungsgrundlagen 192
1. Das Erfordernis einer spezifischen Ermächtigung zum Erlass eines Verwaltungsakts gerade auch gegenüber einem Hoheitsträger 193
2. Untersuchung einiger häufig verwendeter Normen 194
a) Festsetzung von Abgaben gegenüber Hoheitsträgern 194
aa) Der Umkehrschluss aus Befreiungstatbeständen zugunsten von juristischen Personen des öffentlichen Rechts 195
bb) Die Anknüpfung an die Eigentümerstellung einer juristischen Person des öffentlichen Rechts 196
cc) Der Eintritt in die Stellung einer Privatperson 197
b) Verwaltungsakte gegenüber Hoheitsträgern im Bereich des Naturschutzrechts 197
aa) Die Verpflichtung zur Unterlassung vermeidbarer Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft bzw. zu Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen bei unvermeidbaren Beeinträchtigungen (§ 19 Abs. 1 und 2 BNatSchG) 197
bb) Naturschutzrechtliche Befreiungen nach § 62 Abs. 1 S. 1 BNatSchG 198
cc) Ausnahmegenehmigungen vom Biotopschutz gem. § 30 Abs. 2 BNatSchG iVm den landesrechtlichen Ausnahmeregeln 199
C. Das Problem der Entbehrlichkeit einer (spezifischen) Ermächtigung bei fehlendem Eingriff in die hoheitliche Verwaltungstätigkeit des Adressaten-Hoheitsträgers 200
I. Die Verwaltungsakte, die keinen Eingriff in die hoheitliche Verwaltungstätigkeit des Adressaten-Hoheitsträgers bewirken sollen 200
1. Fiskalische Tätigkeit des Adressaten-Hoheitsträgers 201
a) Der Begriff der fiskalischen Tätigkeit eines Hoheitsträgers 201
b) Beispiele für die fiskalische Tätigkeit eines Hoheitsträgers 202
2. Unberührtlassen der hoheitlichen Tätigkeit 203
a) Keine Betroffenheit der hoheitlichen Tätigkeit 203
b) Kein Eingriff in die hoheitliche Tätigkeit 204
II. Erfordernis einer (spezifischen) Ermächtigungsnorm auch für den Erlass von Verwaltungsakten gegenüber dem fiskalischen Handeln eines Hoheitsträgers 206
1. Die Unentbehrlichkeit einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage 206
2. Die an die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage zu stellenden Anforderungen 207
D. Ergebnis des vierten Kapitels 209
Fünftes Kapitel: Die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen und Rechtsfolgen im Falle der Zulässigkeit des Verwaltungsakts 211
A. Die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen bei Verwaltungsakten gegenüber Hoheitsträgern 211
I. Die Anhörung (§ 28 VwVfG) 211
1. Der Wortlaut des § 28 VwVfG 212
2. Die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Anhörung und ihre Funktionen 213
II. Die Begründung (§ 39 VwVfG) 215
1. Die Funktionen der Begründung und ihre verfassungsrechtliche Fundierung 216
2. Ausnahmen von der Begründungspflicht wegen besonderer Sach- und Rechtskunde des adressierten Hoheitsträgers 217
a) Die Ausnahme des § 39 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG 218
b) Ausnahme von der Begründung von Ermessensentscheidungen bei intendiertem Ermessen 219
III. Die inhaltliche Bestimmtheit (§ 37 Abs. 1 VwVfG) 221
B. Die Rechtsfolgen bei Verwaltungsakten gegenüber Hoheitsträgern 222
I. Die Rechtsbehelfsbelehrung (§ 58 VwGO) 222
1. Keine generelle Pflicht zur Belehrung von Hoheitsträgern über die gegen Verwaltungsakte einzulegenden Rechtsbehelfe 222
2. Die Rechtsfolgen der gegenüber einem Hoheitsträger nicht oder unrichtig erteilten Rechtsbehelfsbelehrung 223
a) Die Kenntnis des Adressaten-Hoheitsträgers von den gegen einen Verwaltungsakt einzulegenden Rechtsbehelfen 224
b) Die Unbeachtlichkeit der tatsächlichen Kenntnis der Rechtsbehelfe 225
II. Die nur eingeschränkte Vollstreckbarkeit aus gegenüber Hoheitsträgern erlassenen Verwaltungsakten 226
1. Die Vollstreckung aus Gerichtsurteilen 227
a) Die Vollstreckung aus Gerichtsurteilen, die zur Begleichung einer Geldforderung verpflichten 227
aa) Verwaltungsgerichtliche Urteile 227
bb) Zivilgerichtliche Urteile 229
b) Die Vollstreckung aus Gerichtsurteilen, die zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen verpflichten 229
aa) Verwaltungsgerichtliche Urteile 229
bb) Zivilgerichtliche Urteile 232
2. Die Vollstreckung aus öffentlich-rechtlichen Verträgen wegen der Unterwerfung unter die sofortige Vollstreckung 232
a) Die Anwendbarkeit des § 61 VwVfG auf zwischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts geschlossene Verwaltungsverträge 232
b) Die auf die Vollstreckung aus einem zwischen zwei Hoheitsträgern geschlossenen Verwaltungsvertrag anwendbaren Vorschriften 234
3. Die Vollstreckung von Verwaltungsakten 235
a) Die Vollstreckung von Leistungsbescheiden 236
aa) Darstellung und Vergleich der bestehenden Regelungen des Bundes- und Landesrechts 236
bb) Die Rechtslage bei fehlender Regelung der Zulässigkeit der Verwaltungsvollstreckung 237
(1) Die fehlende Regelung der Vollstreckung gegenüber Bund und Ländern 237
(2) Das vollständige Fehlen einer Regelung der Verwaltungsvollstreckung gegenüber Hoheitsträgern 239
b) Die Vollstreckung von Verwaltungsakten, die zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen verpflichten 240
aa) Darstellung der vorhandenen Regelungen des Bundes- und Landesrechts 240
bb) Die Rechtslage bei fehlender Regelung der Zulässigkeit der Verwaltungsvollstreckung 241
III. Die uneingeschränkte Rücknehmbarkeit von rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakten 243
C. Die anstelle eines zulässigen Verwaltungsakts in Frage kommenden alternativen Handlungsformen 244
I. Der öffentlich-rechtliche Vertrag als Alternative zum Zuwendungsbescheid 245
1. Die Zulässigkeit und Praktikabilität des öffentlich-rechtlichen Subventionsvertrags 245
a) Die Zulässigkeit des Vertrages gem. § 54 VwVfG 245
b) Die Praktikabilität des öffentlich-rechtlichen Subventionsvertrags 248
2. Die Vor- und Nachteile des Vertrages für die betroffenen Hoheitsträger 248
a) Die Vorteile für den leistungsempfangenden Hoheitsträger 248
b) Die Vorteile für den leistungsgewährenden Hoheitsträger 249
II. Die Leistungsklage als Alternative zum Verwaltungsakt – Problem des Rechtsschutzbedürfnisses 250
1. Der Verwaltungsakt als einfachere und effektivere Rechtsschutzmöglichkeit 250
2. Das Rechtsschutzbedürfnis bei der Leistungsklage zur Erwirkung einer Handlung, Duldung oder Unterlassung 252
D. Ergebnis des fünften Kapitels 252
Sechtes Kapitel: Rechtsfolgen im Falle der Unzulässigkeit eines Verwaltungsakts 254
A. Rechtswidrigkeit oder Nichtigkeit des unzulässigen Verwaltungsakts 254
I. Die Rechtswidrigkeit des unzulässigen Verwaltungsakts 254
1. Die Rechtswidrigkeit des unzulässigen Verwaltungsakts in Rechtsprechung und Literatur 255
2. Die Nachteile eines „nur“ rechtswidrigen Verwaltungsakts 256
3. Möglichkeiten zur Kompensation der Nachteile der bloßen Rechtswidrigkeit 257
II. Die Nichtigkeit des unzulässigen Verwaltungsakts 258
1. Die Unzulässigkeit des Verwaltungsakts – kein besonders schwerwiegender Fehler im Sinne des § 44 Abs. 1 VwVfG 258
a) Die Nichtigkeit wegen Unzuständigkeit der handelnden Behörde als Vergleichsgröße 259
b) Die Vergleichbarkeit der Unzuständigkeit der handelnden Behörde mit ihrer fehlenden Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsakts 261
aa) Argumente für eine Vergleichbarkeit 261
bb) Argumente gegen eine Vergleichbarkeit 261
2. Die Unzulässigkeit des Verwaltungsakts – kein offensichtlicher Fehler im Sinne des § 44 Abs. 1 VwVfG 263
a) Die für die Offensichtlichkeit des besonders schwerwiegenden Fehlers maßgebliche Sicht 263
aa) Der herkömmliche Maßstab des aufmerksamen und verständigen Staatsbürgers 263
bb) Der hier erforderliche Maßstab des „typisierten Verwaltungsträgers“ 264
b) Keine Offensichtlichkeit wegen der rechtlichen Komplexität der Problematik 265
B. Die der handelnden Behörde anstelle des Verwaltungsakts zulässigerweise zustehenden Handlungsformen 266
I. Die Geltendmachung von Geldforderungen 267
1. Schlichte Zahlungsaufforderung 267
2. Allgemeine Leistungsklage 267
II. Die Feststellung von Rechtsverhältnissen 268
1. Rechtlich unverbindliche Handlungen 268
2. Allgemeine Feststellungsklage 268
III. Die Gewährung von Zuwendungen 269
IV. Die Beseitigung von Gefahren 270
1. Rechtlich unverbindliches Handeln 270
2. Aufforderung der Aufsichtsbehörde, gegen den störenden Hoheitsträger vorzugehen 270
3. Verweis des Bürgers auf die Leistungsklage gegen den störenden Hoheitsträger 271
4. Leistungsklage der Gefahrenabwehrbehörde gegen den störenden Hoheitsträger? 271
5. Öffentlich-rechtlicher Vertrag 272
C. Ergebnis des sechsten Kapitels 272
Schlussbetrachtung und Zusammenfassung 273
Anhang: Zusammenstellung der Vorschriften über die Vollstreckung aus Verwaltungsakten gegenüber Hoheitsträgern 278
Literaturverzeichnis 284
Sachwortverzeichnis 301