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Die Region

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Seggermann, C. (2009). Die Region. Versuch einer strukturellen Rückkopplung im Zeichen von Europäisierung und Globalisierung am Beispiel des Flächenlandes Niedersachsen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52890-5
Seggermann, Christoph. Die Region: Versuch einer strukturellen Rückkopplung im Zeichen von Europäisierung und Globalisierung am Beispiel des Flächenlandes Niedersachsen. Duncker & Humblot, 2009. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52890-5
Seggermann, C (2009): Die Region: Versuch einer strukturellen Rückkopplung im Zeichen von Europäisierung und Globalisierung am Beispiel des Flächenlandes Niedersachsen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52890-5

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Die Region

Versuch einer strukturellen Rückkopplung im Zeichen von Europäisierung und Globalisierung am Beispiel des Flächenlandes Niedersachsen

Seggermann, Christoph

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1116

(2009)

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Abstract

Christoph Seggermann verfolgt den Ansatz, ein Regionalmodell für die deutschen Flächenländer zu entwickeln, das den aktuellen Anforderungen an den regionalen Handlungsrahmen gerecht wird.

Den Ausgangspunkt bildet eine Analyse politischer, wirtschaftlicher und organisatorischer Problemlagen. Das Rückkopplungsdefizit der supranationalen Strukturen in Europa und die Chancen eines Mehrebenensystems nach dem Subsidiaritätsprinzip werden beleuchtet. Danach stellt der Autor den Trend zum regional vernetzten Standort in der globalisierten Wirtschaft dar. Schließlich wird anhand der Dauerreform in der staatlichen Mittelinstanz der Erneuerungsbedarf dieser Instanz belegt, die für gebündelte, dezentrale Gemeinwohlverwirklichung steht. Daran anknüpfend definiert Christoph Seggermann die Region als Relationsbegriff, der sie zwischen Länder- und Kommunalebene einordnet und funktional einen Mindestgrad administrativer Verfasstheit einfordert. Im Kern der Arbeit mit demokratietheoretischem Schwerpunkt integriert der Autor die Region in das föderale System, indem er die Vorzüge innerhalb der Länderexekutive mit denen des kommunalen Mehrebenensystems vergleicht. Es werden dabei Themen wie ministerialfreie Räume, die Einheit der Verwaltung und die kommunale Selbstverwaltung inklusive des Schweriner Regionalkreismodells vertieft. Den Abschluss bildet ein konkreter Regionalentwurf.

Der Autor kommt zu dem Ergebnis, dass der regionale Bezugsraum eine Lösung für ein Europa der Regionen ebenso wie als Wirtschaftsstandort und in Nachfolge der staatlichen Mittelinstanz bietet: Die regionalkommunale Selbstverwaltungskörperschaft.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
Teil 1: Einleitung 21
1. Kapitel: Facetten der Regionaldiskussion 21
2. Kapitel: Ziel der Arbeit und Vorgehensweise 24
Teil 2: Herausarbeitung der drei relevanten Problemkomplexe und Beschreibung ihrer Phänomene 26
3. Kapitel: Politische Relevanz – Europa der Regionen 26
A. Ausschuss der Regionen 29
I. Entstehungs- und Entwicklungsgeschichte 29
II. Zusammensetzung des Ausschusses der Regionen 30
III. Aufgabenspektrum des Ausschusses der Regionen 32
IV. Schlussfolgerung 33
B. Prinzip der Subsidiarität 33
I. Begrifflichkeit und Bedeutung 33
II. Entstehungsgeschichte von Art. 5 EGV: Erforderlichkeits- und Effektivitätsaspekt 36
III. Auslegung von Art. 5 Abs. 2 EGV 38
1. Einstufige Optimierungsprüfung im Sinne reiner Effektivität 39
2. Zweistufige Prüfung nach liberalem Subsidiaritätsverständnis mit Erforderlichkeitsschwerpunkt 39
3. Gleichrangige Abwägungsprüfung und die sog. „progressive Subsidiarität“ 40
4. Eigene Stellungnahme 41
a) 1. Vorfrage: Bedeutung des Gesamtkonzepts zur Anwendung des Subsidiaritätsprinzips 41
b) 2. Vorfrage: Anwendbarkeit der historischen Auslegungsmethode 42
c) Interpretation 43
aa) Wortlaut 43
bb) Systematik 45
(1) Keine faktische Optimierungsgefahr zulasten der nationalen Ebenen 45
(2) Zusammenhang von effektiver Zielerreichung und bürgernaher Subsidiarität 46
(3) Ergebnis 47
cc) Historie 48
dd) Teleologie 49
d) Ergebnis 51
IV. Perspektive für Subsidiarität in Europa: Prinzip der Partnerschaft 51
V. Ergebnis 55
C. Leitmotiv der Bürgernähe 55
I. Die Bedeutung des Prinzips der Bürgernähe 55
II. Der Inhalt des Prinzips der Bürgernähe 57
III. Tiefenwirkung der Subsidiarität im weiteren Sinne für Bürgernähe 59
1. Wechselwirkung zwischen Subsidiarität und Bürgernähe 59
2. Modelle eines Subsidiaritätsprinzips im weiteren Sinne eines Mehrebenensystems 60
3. Schlussfolgerung: Bürgernähe durch staatsorganisatorische Subsidiarität 62
D. Ergebnis 64
4. Kapitel: Wirtschaftliche Relevanz – Globalisierter Standortwettbewerb 65
A. Wirtschaftswissenschaften: Die sog. „weichen“ Standortfaktoren 65
B. Wirtschaftsgeographie: Der sog. „Gulliver-Effekt“ 68
I. Makroregionen als „Riesen von Brobdingnag“ und ihr Zusammenhang zur Produktzyklustheorie 69
II. Mesoregionen als „Zwerge von Lilliput“ und ihre flexible Bereitstellung weicher Standortfaktoren 70
C. (Wirtschafts-)Soziologie: Postfordistische Wirtschafts- und Gesellschaftsstrukturen 75
I. Regionale Cluster 75
II. Gesellschaftliche Netzwerke und endogene Potentiale einer Region 76
III. Feststellung zu diskursdemokratischen Bezügen 77
D. Ergebnis 77
5. Kapitel: Verwaltungsorganisatorische Relevanz – Reform der Mittelinstanz 78
A. Grund, ursprünglicher Charakter und Entwicklungslinien der staatlichen Mittelinstanz 78
B. Periodisches Infragestellen der staatlichen Mittelinstanz nach dem Zweiten Weltkrieg 81
I. Westdeutsche Nachkriegsentwicklung: Kommunalisierung versus Bürokratisierung 81
II. Modernisierungsstrategien der achtziger und neunziger Jahre 85
III. Entwicklung in den beigetretenen Bundesländern nach 1990 88
IV. Aktuelle Reformphase 90
1. Orientierung an drei Reformtrends 91
a) Baden-Württemberg: Verwaltungsreformgesetz 2004 91
b) Nordrhein-Westfalen: Dauerreform durch Modernisierungsgesetze und Behördenstraffungsgesetze 92
c) Hessen: Sonderverwaltungsreform unter Abwägung von Dezentralisierungs- und Effizienzgesichtspunkten 95
d) Mecklenburg-Vorpommern: Gescheiterte Regionalkreisbildung 96
e) Rheinland-Pfalz: Direktionsstruktur 98
f) Niedersachsen: Abschaffung der Bezirksregierung als Wahlversprechen 98
aa) Kernkonzentration in zwei dezentralisierten Sonderverwaltungssträngen 99
bb) Dekonzentration in weiteren dezentralisierten Sonderverwaltungssträngen 100
cc) Die zu Regierungsvertretungen gewandelten Bezirksregierungen 101
dd) Zusammenfassende Beurteilung 103
2. Resümierende Schlussfolgerungen 104
V. Ergebnis 106
Ergebnis zu Teil 2: Spezifische Bedürfnislage für regionale Strukturen 107
Teil 3: Abstrakte Modellierung einer regionalen Lösungskomponente 111
6. Kapitel: Konkretisierung des Begriffs der Region als Rechtsbegriff 111
A. Rechtscharakter eines multidisziplinären Begriffes 111
B. Dimension eines geographischen Begriffs 112
C. Inhalt eines wertenden Begriffs: Nach innen integrierende und nach außen abgrenzende Differenzierungsmerkmale einer Region 114
I. Homogene Regionen im deutschen Rechtsraum 115
II. Funktionale Regionen im deutschen Rechtsraum 117
III. Zwischenergebnis: Die flächendeckende funktionale, fakultativ administrativ verstärkte Region 119
IV. Reflexion der zu lösenden Probleme zum Zwecke der inhaltlichen Präzisierung eines handhabbaren Regionalbegriffs im Rahmen dieser Arbeit 119
1. Die Region im supranationalen Europa 119
2. Die Region im Standortwettbewerb 121
3. Die Region im dezentralisierten Staat 123
4. Ergebnis 125
D. Ergebnis 125
7. Kapitel: Einordnung in das staatliche Mehrebenensystem: Staatliche oder kommunale Strukturierung der Region 126
A. Die gegliederte Demokratie: Zur grundlegenden Bedeutung von Bundesstaatsprinzip und kommunalem Selbstverwaltungsrecht im Mehrebenensystem 126
B. Bundesstaatlichkeit und kommunale Selbstverwaltung: Die sich gegenseitig ausschließenden Strukturprinzipien der gegliederten Demokratie 129
I. Das Bundesstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 GG, als Strukturprinzip 130
1. Europäische Relevanz – Legitimationsniveau und Legitimationsstruktur 130
a) Legitimationssubjekt 133
aa) Kontroverse um das Landesvolk als Volksteil oder Teilvolk 133
bb) Inhaltliche Auseinandersetzung 135
(1) Einordnung in die deutsche Bundesstaatsdogmatik in Abgrenzung zu der des französischen Einheitsstaates 135
(2) Konkordanz zum Bundesstaatsprinzip und zum Prinzip staatsbürgerlicher Gleichheit 139
cc) Ergebnis 142
b) Struktur der Legitimationsvermittlung 142
aa) Art. 20 Abs. 2 GG: Das hierarchische Prinzip staatlicher Legitimation in Rechtsprechung und Staatspraxis 142
(1) Der in Art. 20 Abs. 2 GG angelegte personelle und sachliche Legitimationsstrang 142
(2) Ergebnis und Schlussfolgerung 144
bb) Gegenkonzept 145
(1) Deduktiver Ansatz aus dem Grundsatz der demokratischen Republik 146
(a) Freiheitswahrende Selbstbestimmung der Demokratie 146
(b) Republikanische Orientierung am pluralistischen Gemeinwohl 147
(c) Zwischenfeststellung 148
(2) Induktiver Ansatz zu einem allgemeinen Modell der demokratischen Selbstverwaltung 149
(3) Schlussfolgerungen 149
cc) Stellungnahme 150
(1) Individueller Wille und demokratische Freiheit durch Teilhabe 150
(2) Demokratische Willensbildung und Ratio des Gemeinwohls 153
(a) Gesellschaftliche und staatliche Willensbildung 154
(b) Teilhabe an Staatswillensbildung und deren Umsetzung durch die Staatsgewalt 155
(c) Majoritätsprinzip und Verfahrensrationalität 158
(d) Zwischenergebnis 159
(3) Pluralistisches Gesellschaftsverständnis und demokratischer Trägerverband 159
(a) Teleologische Rechtfertigung des mitgliedschaftlich organisierten Legitimationssubjekts 161
(b) Verifikation gegenüber scheinbaren, der Geschichte entlehnten Argumenten 163
(4) Ergebnis 165
dd) Ergebnis 166
c) Ergebnis 166
2. Wirtschaftliche Relevanz – Potential im Standortwettbewerb 166
a) Tatsächliches Potential 167
b) Rechtliche Konsequenzen 168
aa) Vertretene Ansätze zur Legitimation ministerialfreier Staatsverwaltung 169
(1) Verzichtsansatz: Formale Legitimationsgrundlage des Parlamentsgesetzes 169
(2) Verfassungssystematische Ansätze: Materielle Legitimation durch Einordnung des Demokratiegrundsatzes in die Verfassungssystematik 170
(a) Ansätze sachgerechter Verwaltung nach dem Rechtsstaatsprinzip 171
(b) Ansätze staatsferner Kontrolle in praktischer Konkordanz zu grundrechtlichem und gewaltenteilendem Freiheitsschutz 173
(3) Eigene Stellungnahme und Schlussfolgerung 176
(4) Zwischenergebnis 180
bb) Auszehrung der kommunalen Selbstverwaltung durch staatliche Standortprofilierung 181
c) Ergebnis 185
3. Verwaltungsorganisatorische Relevanz – Funktionsgerechte Erledigung dezentraler Staatsaufgaben 187
a) Die Einheit der Verwaltung als rechtlich begründete Organisationsmaxime 188
aa) Rechtlicher Gehalt der Bündelungsfunktion 188
(1) Entsprechung in einem ungeschriebenen Rechtsgrundsatz 188
(2) Verfassungsrechtliche Anknüpfung 189
(3) Schlussfolgerung: Verfassungsrechtliches Strukturprinzip für die Verwaltung 191
bb) Rechtliche Qualität des Rechtsgrundsatzes von der Einheitlichkeit der Verwaltung 191
(1) Gemeinwohlverpflichteter Orientierungsmaßstab des Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG 192
(2) Bedeutung des Ressortprinzips 193
(3) Ergebnis 195
b) Ausgleich des Prinzips der Einheit der Verwaltung mit anderen Aspekten einer funktionsgerechten Verwaltung 196
aa) Beschreibung der vorbefindlichen Abwägungslage im Verwaltungsorganisationsrecht 196
bb) Bedeutung der Einheit für die Funktionsgerechtigkeit der Verwaltung 197
(1) Kritischer Ansatz: Effektive Deckung des gestiegenen Bedarfs an Verwaltungseinheit nur durch sachgerechte Behördenzuordnung und zwischenbehördliche Koordinierung 198
(2) Auseinandersetzung mit dem verwaltungsökonomischen Ansatz 199
(a) Kritik des Zielgruppenansatzes 199
(b) Kritik des Aufgabenorganisationsmodells 201
(α) Regelmäßige Koordinationsverfahren 202
(β) Einzelfallkoordination in Projektgruppen 202
(γ) Heraufstufung der Koordination – gubernativ-administrative Funktionsbündelung 203
(δ) Internalisierungsgewinn der mittelinstanzlichenBündelungsbehörde 209
(ε) Ergebnis 212
(c) Schlussfolgerungen zum verwaltungsökonomischen Ansatz 212
cc) Schlussfolgerungen zu Bündelungs- und Sonderverwaltungsbehörden 213
c) Schlussfolgerungen für die Erledigung dezentraler Staatsaufgaben 214
4. Ergebnis 215
II. Das Strukturprinzip der kommunalen Selbstverwaltung, Art. 28 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 Satz 2 bis 4 GG 217
1. Europäische Relevanz – Legitimationsniveau und Legitimationsstruktur 218
a) Legitimationssubjekt 218
aa) Ausgangspunkt für die vergleichende Charakterisierung 218
bb) Differenzierung aufgrund der bundesstaatlichen Teilvölkerthese auf Seiten der Länder 219
cc) Von der bundesstaatlichen Staatsvolkthese unabhängige qualitative Unterscheidung 222
dd) Ergebnis 222
b) Struktur der Legitimationsvermittlung 223
aa) Legitimatorischer Selbstwert der kommunalen Selbstverwaltung 223
(1) Lorenz von Stein: Bürgerschaftliche Teilhabe 224
(2) Rudolf von Gneist: Ehrenamtliche Selbstverwaltung 226
(3) Otto von Gierke: Genossenschaftlich verfasster pouvoir municipal 227
(a) Dogmatischer Ansatz 227
(b) Potential für Fortwirkung und Fortentwicklung des Ansatzes 228
(c) Schlussfolgerung 232
(4) Abschließende Stellungnahme 233
(a) Eigenes Resümee zur aktuellen Bedeutung der dogmatischen Wurzeln 233
(b) Auseinandersetzung mit abweichenden Ansätzen 234
(α) Kritik an der Kommune als Teil der gegliederten Demokratie 234
(β) Verkennung der Funktion kommunaler Vertretungskörperschaften für die und in der Verwaltung 237
(γ) Zwischenergebnis 239
(δ) Empirisch fundierte Gesellschaftsrelevanz der Selbstverwaltung als Kondominalverwaltung 239
(c) Ergebnis 241
bb) Einordnung des legitimatorischen Selbstwertes der Kommunen in das demokratische Legitimationssystem des Grundgesetzes 241
(1) Konzept der funktional-institutionellen Legitimation 242
(2) Konzept der funktionsgerechten Legitimationsformen 244
(a) Integrationsbedürftige Modifikation in Gestalt der strukturell analogen Legitimationsquelle 244
(α) Delegationsfähigkeit aufgrund analoger Strukturen 244
(β) Delegationsbedürftigkeit aufgrund funktionaler Vorteile für die dezentrale Verwaltungslegitimation 245
(b) Integration der kommunalen Legitimationsquelle in das demokratische Legitimationssystem 246
(3) Ergebnis 248
cc) Ergebnis 248
c) Ergebnis und Schlussfolgerungen 249
2. Wirtschaftliche Relevanz – Potential im Standortwettbewerb 249
3. Verwaltungsorganisatorische Relevanz – Funktionsgerechtigkeit kommunaler Dezentralisierungsstufen für eine einheitliche Verwaltung 251
a) Einheit der Verwaltung und gegliederte Demokratie 251
aa) Partikularismusvorwurf 252
bb) Strukturelle und inhaltliche Entkräftung des Partikularismusvorwurfes durch eine in gestuften demokratischen Strukturen geübte Verfahrensrationalität 253
cc) Nutzen der Selbstverwaltung für den Bereich der Staatsaufgaben 256
dd) Ergebnis 259
b) Gefahrenpotential organisatorischer Spezialisierung bei kommunalen Verwaltungsträgern 259
aa) Ausgangslage zunehmender Externalitäten und Diversifizierung des kommunalen Wirkungskreises 260
bb) Zum Instrumentarium der Zweckverbandsbildung 261
(1) Der Zweckverband als gesetzliches Leitbild der kommunalen Gemeinschaftsarbeit zur regionalen Integration bei gleichzeitiger fachlicher Spezialisierung 261
(2) Gefährdung der Einheit aller Verwaltung durch eine sektorale Dezentralisierung des universellen kommunalen Wirkungskreises in den regionalen Raum 265
cc) Ergebnis 272
c) Ergebnis und Schlussfolgerung 272
4. Ergebnis 275
III. Abschließende Stellungnahme 277
1. Kern des europäischen Rückkopplungsproblems 278
a) Überangebot legitimatorischer Rückkopplung durch staatliche Strukturen 278
b) Erweiterung um responsive Rückkopplung durch kommunale Strukturen 279
c) Ergebnis 281
2. Gewichtung nach dem Bündelungspotential der staatlichen und kommunalen Verwaltungsstrukturen 282
3. Schlussfolgerung 284
IV. Ergebnis 285
Ergebnis zu Teil 3: Gründung von Regionalkommunen als Problemlösung 285
Teil 4: Konkreter Vorschlag für eine regionalkommunale Selbstverwaltungskörperschaft 292
8. Kapitel: Eingrenzung der Projektion auf Niedersachsen 292
9. Kapitel: Vorschläge zu Raum, Aufgabenkreis und Organisation 295
A. Raumorganisation 295
I. Orientierungspunkte der Raumorganisation 295
1. Funktional-identifikatorischer Maßstab 295
2. Vereinbarkeit eines funktional-identifikatorischen Maßstabes mit dem Prinzip kommunaler Selbstverwaltung 296
3. Schlussfolgerung 299
II. Empirische Grundlagen 300
1. Bündelung oberzentraler Einzugsbereiche zu Regionen mit Wachstumspotential 300
2. Regionales Interaktionsgeflecht 302
a) Braunschweig – die polyzentrische Region 302
b) Hannover – die niedersächsische Zentralregion im Schnittpunkt der Verkehrsachsen 303
c) Oldenburg und Osnabrück – Regionen von zwei schwachen Agglomerationskernen mit dynamischem Distanzraum 303
d) Bremen und Hamburg – zwei Stadtstaaten mit niedersächsischem Umland 305
e) Zusammenfassende Gesamtbetrachtung 307
III. Entwicklung aus bestehenden kommunalen Strukturen 307
1. Fortentwicklung der niedersächsischen Großraumgesetzgebung 308
a) Zweckverband Großraum Braunschweig 308
b) Region Hannover 309
2. Fortentwicklung der länderübergreifenden Zusammenarbeit 311
a) Regionale Arbeitsgemeinschaft Bremen/Niedersachsen 312
b) Metropolregion Hamburg 314
3. Fortentwicklung der westlichen Grenzregionen 315
a) Eigenstaatliche Tradition und grenznahe Kooperation im Oldenburger Einzugsraum 315
b) Erweiterung und Vertiefung des niedersächsischen Euregio-Gebietes als Osnabrücker Region 316
4. Ergebnis 317
B. Aufgaben 317
I. Regionalörtliche Aufgaben eines höheren Gemeindeverbandes 317
1. Negativabgrenzung des Aufgabenbestandes 317
a) Ausgleich zwischen dem Aufgabenprofil der regionalen Standortprofilierung und der gemeindlichen Planungshoheit 318
b) Konkurrenzverhältnis als weiterer Gemeindeverband zur objektiven Rechtsstellungsgarantie der Kreise 321
2. Positiveingrenzung des Aufgabenbestandes 323
a) Regionalörtliche Aufgabenwahrnehmung durch höhere Gemeindeverbände 323
b) Regionalörtliche Aufgabenwahrnehmung durch Zweckverbände 326
II. Dezentrale Bündelungsaufgaben einer behördlichen Mittelinstanz 329
1. Dezernatsbereich der allgemeinen Hoheitsverwaltung 329
a) Differenzierung im Aufgabenfeld der Kommunalaufsicht 330
b) Differenzierung im Bereich der Gefahrenabwehr 331
aa) Aufgabenbereich des Polizeivollzugs- und des Kriminalermittlungsdienstes 331
bb) Aufgabenbereich der Ordnungsverwaltung 333
2. Übrige Dezernatsbereiche der Verwaltung für Kultus, Kultur und Soziales, der Wirtschafts-, Bau- und Verkehrsverwaltung sowie der Verwaltung für Umwelt, Verbraucherschutz und den ländlichen Raum 334
III. Ergebnis 336
C. Innere Organisation 337
D. Modifikationen für die interföderale Organisation 340
I. Grundsätzliche Erwägungen zu Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG 340
II. Organisatorisch gesicherte Einflussnahme der beteiligten Länder 342
1. Problem der Kompetenz für den regionalen Gesetzesrahmen 342
a) Inhaltliche Verteilung der Gesetzeskompetenzen als Lösungsmöglichkeit 343
b) Gemeinsamer Verzicht zugunsten der Region als Lösungsmöglichkeit 343
c) Treuhändische Wahrnehmung durch ein Land als Lösungsmöglichkeit 345
2. Problem der Wahrnehmung und Organisation der Kommunalaufsicht 346
III. Ergebnis 347
E. Ergebnis 347
Teil 5: Gesamtergebnis: Thesen zur Region 349
Kartenanhang 354
Literaturverzeichnis 355
Sachwortverzeichnis 381