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Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle

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Erbguth, W., Kluth, W. (Eds.) (2012). Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle. Kolloquium zum Gedenken an Werner Hoppe. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53732-7
Erbguth, Wilfried and Kluth, Winfried. Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle: Kolloquium zum Gedenken an Werner Hoppe. Duncker & Humblot, 2012. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53732-7
Erbguth, W, Kluth, W (eds.) (2012): Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle: Kolloquium zum Gedenken an Werner Hoppe, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53732-7

Format

Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle

Kolloquium zum Gedenken an Werner Hoppe

Editors: Erbguth, Wilfried | Kluth, Winfried

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1201

(2012)

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About The Author

Wilfried Erbguth (*1949): 1967-1972 Studium der Rechtswissenschaft und 1975 Promotion in Münster; 1975-1978 Verwaltungsrichter (Verwaltungsgericht Münster); 1982 Referatsleiter Umweltbundesamt (Berlin); 1985 Habilitation in Münster; 1989-1992 Professur für Staatsrecht, Universität Bochum. Seit Oktober 1992 Lehrstuhl für öffentliches Recht, Universität Rostock; geschäftsführender Direktor Ostseeinstitut für Seerecht, Umweltrecht und Infrastrukturrecht. Schwerpunkte: Europarecht, Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, Planungsrecht, Umweltrecht.

Abstract

Die Gedächtnisschrift umfasst die Vorträge anlässlich des Kolloquiums "Planungsrecht in der gerichtlichen Kontrolle: Konstanten und Wandel" zum Gedenken an Werner Hoppe am 26. November 2010 in den Räumen des Bundesverwaltungsgerichts in Leipzig. Es ging um die hauptsächlichen Themenfelder des wissenschaftlichen Wirkens von Werner Hoppe im Planungsrecht aus aktueller Perspektive. Dergestalt stand nach einem Grußwort der Präsidentin des Bundesverwaltungsgerichts Marion Eckertz-Höfer die prozessuale Sicht im Vordergrund, und zwar mit Blick auf die diesbezügliche Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts allgemein (Jörg Berkemann), auf die planerische Steuerung des großflächigen Einzelhandels (Michael Uechtritz), auf die Kontrolleröffnung gegenüber Plänen (Wolf-Rüdiger Schenke) und deren Überprüfung anhand der Maßstäbe ordnungsgemäßer Abwägung (Wilfried Erbguth), auf die Einordnung der Planfeststellung im Spannungsfeld zwischen Zulassungsverfahren und Planung (Martin Beckmann), schließlich bezogen auf zentrale Fragen des Raumordnungsrechts, nämlich diejenigen im Zusammenhang mit dem zentralörtlichen Gliederungsprinzip (Winfried Kluth) und jene zu den Zielen der Raumordnung (Stefan Paetow).

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Marion Eckertz-Höfer, Präsidentin des Bundesverwaltungsgerichts: Begrüßung 5
Inhaltsverzeichnis 9
Jörg Berkemann: Die Entwicklung der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Planungsrecht 11
I. Allgemeines 11
II. Das Abwägungsgebot 12
1. Der Einstieg: Das bauplanungsrechtliche Abwägungsgebot – BVerwGE 34, 301 [1969] 12
2. Der Ausbau des Abwägungsmodells 15
a) Planrechtfertigung 16
b) Das Gebot der Konfliktbewältigung – Belange „nach Lage der Dinge“ 18
c) Sog. Optimierungsgebote – Abwägungsdirektive 21
III. Planerhaltungsrecht 23
1. Richterrechtliches Planerhaltungsrecht – Drei „Strategien“ 24
a) Beurteilungsspielraum – Einschätzungsprärogative 24
b) Die „richterliche“ Kausalitätsprüfung 25
c) Unzureichendes Prozessvorbringen 26
2. Gesetzliches Planerhaltungsrecht 27
a) Fehlerqualifizierung – legislatorische Katalogisierungen 27
b) Fachplanungsrechtliche Planergänzung – Schutzauflage (BVerwGE 41, 178 [1972]) 29
c) Bauplanungsrechtliche Planergänzung 31
IV. Klagebefugnisse 32
1. Die klagende Gemeinde – Verteidigung der Planungshoheit 32
2. Enteignungsrechtliche Vorwirkung – „verdeckte“ Verbandsklage (BVerwGE 67, 74) 33
3. Prozessualer Widerstand: Das BVerwG und die Effektivität der Normenkontrollklage 36
a) Abwägungsanspruch als subjektives Recht (BVerwGE 107, 215) 37
b) Der „obligatorische“ Kläger (BVerwGE 105, 178; 107, 215) 38
c) Ziel der Raumordnung (BVerwGE 119, 217) 39
d) Konzentrationsflächen (BVerwGE 117, 287; BVerwGE 128, 382) 40
V. Fragen des Lärmschutzes – Die Zumutbarkeitsfrage zwischen Wissen und Abwägung 41
VI. Unionsrechtliche Einflüsse – Europäisierung 46
1. UVP-Richtlinie 85/337/EWG (RL 97/11/EG, RL 2003/35/EG) 47
2. Das Unionsrechtliche Habitatschutzrecht 49
a) Vogelschutz-Richtlinie 79/409/EWG 49
b) FFH-Richtlinie 92/43/EWG 50
VII. Herausforderungen und Erwartungen 55
Michael Uechtritz: Die planerische Steuerung des großflächigen Einzelhandels 57
I. Vorbemerkung 57
II. Bestandsaufnahme und Entwicklungstendenzen 58
1. Grundstrukturen der raumordnerischen Steuerung 58
2. Aktuelle Entwicklungen bei der Steuerung des großflächigen Einzelhandels 59
3. Raumordnerischer Steuerungsanspruch in Bezug auf nicht großflächigen Einzelhandel 61
4. Zur Problematik der Entwicklung 62
III. Rechtsprechungsentwicklung 64
1. Allgemeine Tendenz 64
2. Beurteilung von „i.d.R.“ und „Soll“-Zielen 65
3. Sonderfall FOC's 65
4. Bundesrechtliche Anforderungen an Ziele der Raumordnung 66
5. Steuerung des nicht großflächigen Einzelhandels 69
IV. Unionsrechtliche Problematik der raumordnerischen Steuerung des Einzelhandels 70
V. Fazit 71
Wolf-Rüdiger Schenke: Gerichtliche Kontrolleröffnungen gegenüber Plänen, insbesondere gegenüber Raumordnungs- und Flächennutzungsplänen 73
I. Allgemeines 73
II. Rechtsschutz gegen Raumordnungspläne 74
1. Die Rechtsnatur von Zielen der Raumordnung 74
a) Untaugliche Qualifikationsversuche 74
b) Raumordnungsziele als Rechtsnormen 75
c) Die Rechtsnatur raumordnerischer Grundsätze 77
2. Der Rechtsschutz gegen als Rechtsnormen zu qualifizierende Raumordnungspläne über § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO 78
a) Die Statthaftigkeit einer Normenkontrolle gem. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO 79
b) Die Antragsbefugnis 80
3. Der Rechtsschutz gegen nicht dem § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO unterfallende Raumordnungspläne 81
III. Rechtsschutz gegen Flächennutzungspläne 83
1. Rechtsschutz gegen Flächennutzungspläne mittels einer oberverwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle 84
a) Normenkontrollen bei Festsetzung von Konzentrationsflächen 84
b) Einwände gegen die Analogie 85
c) Keine allgemeine analoge Anwendung des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO auf Flächennutzungspläne 88
2. Rechtsschutz gegen Flächennutzungspläne außerhalb des § 47 VwGO 88
a) Ansätze eines Rechtsschutzes für Nachbargemeinden 89
b) Die grundsätzliche Ablehnung eines Rechtsschutzes gegen Flächennutzungspläne durch die h. M. 89
c) Ansätze zu einer Neuorientierung 90
d) Die Subjektivierung des Abwägungsgebots 91
e) Der Anspruch auf Beseitigung eines subjektive Rechte verletzenden Flächennutzungsplans als Unterfall des allgemeinen öffentlich-rechtlichen Beseitigungsanspruchs 93
f) Die Durchsetzung des Beseitigungsanspruchs mittels einer allgemeinen Leistungsklage 95
g) Die Untauglichkeit anderer Versuche zur Gewährung eines Rechtsschutzes gegen Flächennutzungspläne 97
IV. Resümee 101
Wilfried Erbguth: Die planerische Abwägung und ihre Kontrolle – aus rechtsstaatlicher Sicht 103
I. Einleitung 103
II. Allgemeiner rechtsstaatlicher Hintergrund der Planung 104
III. Planungsfreiraum und -grenzen: planerischer Gestaltungsspielraum und Abwägungsgebot 106
1. Planung und planerischer Gestaltungsspielraum 106
2. Abwägungsgebot als rechtsstaatliche Grenzziehung des planerischen Gestaltungsspielraums 108
a) Abwägungsgebot als Ausdruck und Konkretisierung rechtsstaatlicher Verhältnismäßigkeit 109
b) Einhaltung des Abwägungsgebots: gerichtliche Kontrolle und verfahrensrechtliche Sicherung 111
aa) Abwägungsfehlerlehre als Spiegelbild des Abwägungsgebots 112
bb) Planungsverfahren und Vorwirkung des rechtsstaatlichen Abwägungsgebots 118
IV. Ergebnisse in Thesen 120
Martin Beckmann: Planfeststellung zwischen Zulassungsverfahren und Planung 123
I. Einführung 123
1. Vorzüge des Planfeststellungsverfahrens 124
2. Kritik an der Planfeststellung 125
3. Reaktionen des Gesetzgebers 125
a) Verzicht auf Planfeststellungsverfahren 125
b) Verfahrensvereinfachungen 127
c) Rechtsschutzverkürzungen 127
4. Akzeptanzprobleme der Planfeststellung 128
II. Planungscharakter der Planfeststellung 130
1. Die Planfeststellung als Raumnutzungsentscheidung 131
2. Planerischer Gestaltungsfreiraum 132
a) Planung und planerische Gestaltung 133
b) Maßgeblichkeit der gesetzlichen Regelungen 134
c) Maß der materiellen Bindung 136
d) Verteilung der Planungskompetenz 138
e) Nachvollziehende oder gestaltende Abwägung 139
f) Übernahme der Planungsverantwortung 140
3. Zwischenergebnis 141
III. Zukunft der Planfeststellung 143
1. Abnehmender Entscheidungsfreiraum 144
a) Gesetzliche Bedarfsfeststellung 145
b) Einengung durch zunehmende materiellrechtliche Vorgaben 147
c) Konzentrationswirkung 147
2. Mangelnde Akzeptanz einzelner planfestgestellter Vorhaben 148
a) Kooperation von Vorhabenträger und Planfeststellungsbehörde 149
b) Funktion des Planfeststellungsverfahrens 150
c) Wirkung der Beschleunigungsbemühungen 151
3. Gefährdungen des Bestandsschutzes 151
a) Erforderliche Anpassung an späteres Gemeinschaftsrecht 151
b) Modifikation von Planfeststellungsbeschlüssen 152
c) Widerrufbarkeit der Planfeststellung 153
IV. Resümee 155
Winfried Kluth: Standort und rechtlicher Stellenwert des zentralörtlichen Gliederungsprinzips im Recht der Raumordnung 157
I. Entwicklung und aktuelle Herausforderungen des Raumordnungsrechts 157
1. Raumordnung als Siedlungspolitik 157
2. Die Entwicklung des Raumordnungsrechts in Deutschland 158
3. Die Veränderung der Leitbilder – die „neue Unübersichtlichkeit“ 160
II. Gleichwertige Lebensbedingungen als Kern aller Grundsätze der Raumordnung und das zentralörtliche Gliederungsprinzip als Umsetzungsinstrument 162
1. Das sozialstaatliche Fundament und Ziel der Raumordnungspolitik 162
2. Rechtliche Verankerung des Postulats der gleichwertigen Lebensbedingungen 162
3. Umsetzung im ROG 2008 163
III. Von der Zentralen-Orte-Theorie zum Zentralen-Orte-Konzept 164
1. Die Zentrale-Orte-Theorie in der Ökonomie 164
2. Die Ableitung des zentralörtlichen Gliederungsprinzips im Raumordnungsrecht 166
3. Systematischer Standort und Wechselwirkungen 169
4. Verstärkung des Zentrale-Orte-Konzepts durch das ROG 2008 170
IV. Das zentralörtliche Gliederungsprinzip als Schranke gemeindlicher Planungshoheit 171
1. Die Spannungslage im Überblick 171
2. Das Beispiel der Steuerung des großflächigen Einzelhandels 171
3. Die Funktionen und Rechtsfolgen des zentralörtlichen Gliederungsprinzips: Kongruenzgebot oder Beeinträchtigungsverbot? 173
4. Die Kritik von Werner Hoppe 175
5. Die Kritik von Hoppe im Spiegel der Rechtsprechung 176
V. Ausblick 177
Stefan Paetow: Ziele der Raumordnung – Entwicklung in Gesetzgebung und Gerichtsbarkeit 179
I. Einleitung 179
1. Gesetzliche Grundlagen 180
2. Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zu Grundsatzfragen 183
a) Wesen der Raumordnungsziele 183
b) Konkretisierungsgrad der Zielfestlegungen 184
c) Rechtscharakter der Ziele der Raumordnung 185
3. Ziele der Raumordnung im Städtebaurecht 186
a) Pflicht zur Anpassung der Bauleitplanung (§ 1 Abs. 4 BauGB) 186
b) Ziele der Raumordnung bei Vorhaben von Personen des Privatrechts 187
aa) Großflächige Einzelhandelsbetriebe (§ 11 Abs. 3 BauNVO) 187
bb) Raumbedeutsame Vorhaben im Außenbereich (§ 35 Abs. 3 BauGB) 188
4. Ziele der Raumordnung im Fachplanungsrecht 190
5. Ausblick 192