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Das Steuerungskonzept der informierten Öffentlichkeit
Neue Impulse aus dem Umweltrecht des Mehrebenensystems
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1219
(2012)
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Jule Martin studierte von 2003 bis 2007 Rechtswissenschaften an der Humboldt-Universität zu Berlin mit dem Schwerpunkt im Europa- und Völkerrecht. Nach dem 1. Staatsexamen arbeitete und promovierte sie dort am Walter Hallstein-Institut für europäisches Verfassungsrecht. Im Rahmen eines Beratungsverhältnisses mit dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) wirkte sie an der Umsetzung und Weiterentwicklung der sog. Aarhus-Konvention für Öffentlichkeitsbeteiligung im Umweltrecht praktisch mit und gewann so vertiefte Einblicke in die Mehrebenenstruktur dieses Regelungskomplexes.Abstract
Die öffentliche Verwaltung begreift sich in Deutschland noch immer nicht wirklich als öffentlich. Dabei hat sich ihre Funktion gewandelt: sie ist heute ein Akteur im europäischen Mehrebenensystem. Aufgrund von Globalisierung und Technologisierung hat die öffentliche Verwaltung zum Teil hochkomplexe Sachverhalte zu bewältigen, die einer herkömmlichen, imperativ und final ausgerichteten Steuerung durch Recht nicht mehr zugänglich sind. Es bedarf flexibler und lernfähiger Lösungskonzepte, die den steten Wandel der Gesellschaft und den enormen Wissensbedarf verarbeiten können. Dies ist nur durch die Mitwirkung anderer Akteure des Mehrebenensystems möglich; allen voran ist der einzelne Bürger dazu berufen, der Verwaltung bei der Durchsetzung des Rechts zur Seite zu stehen.Ausgehend vom Europarecht hat sich daher ein Konzept entwickelt, das auf eine arbeitsteilige Rechtsverwirklichung in Kooperation zwischen Bürger und Verwaltung abzielt. Vor diesem Hintergrund entwickelt die Autorin das Steuerungskonzept der informierten Öffentlichkeit. Sie zeigt in Anlehnung an die sog. Aarhus-Konvention für Öffentlichkeitsbeteiligung im Umweltrecht Funktionen und Wirkungsweisen neuerer Entwicklungen im Umweltrecht auf und setzt diese in den Kontext des deutschen Verwaltungsrechts. Dabei wird deutlich, dass die neue Funktion der öffentlichen Verwaltung vom Gesetzesvollzug zur Steuerung auch einen Wandel des Prinzipienbezugs mit sich bringt, vom rechtsstaatlichen zum demokratischen Legitimationszusammenhang.
Table of Contents.
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Einleitung | 13 | ||
| Kapitel 1: Die informierte Öffentlichkeit als Konzept – Hintergründe und Entwicklung | 16 | ||
| A. Staat und Recht im gesellschaftlichen Wandel | 16 | ||
| I. Gemeinwohlbestimmung als Prozess | 18 | ||
| 1. Von der Vorgabe zur Aufgabe | 18 | ||
| 2. Von Inhalt zu Verfahren | 20 | ||
| II. Kooperativer Staat und kooperatives Recht | 22 | ||
| 1. Die Steuerungstheorie – eine neue Perspektive auf das Recht | 24 | ||
| 2. Steuerung durch Kooperation in Form der ,regulierten Selbstregulierung‘ | 29 | ||
| 3. Kooperationssysteme in Form ,prozeduralen Rechts‘ | 31 | ||
| 4. Vor- und Nachteile kooperativer Steuerung | 33 | ||
| III. Fazit | 37 | ||
| B. Das Europarecht als Wegbereiter einer informierten Öffentlichkeit | 38 | ||
| I. Vorbilder des Europarechts | 39 | ||
| 1. Impulse aus dem französischen Recht | 39 | ||
| a) Das Verwaltungsprozessrecht | 39 | ||
| b) Der Zugang zu Akten der Verwaltung | 46 | ||
| c) Die Bürgerbeteiligungsrechte | 47 | ||
| 2. Impulse aus dem Recht Großbritanniens | 48 | ||
| II. Die Rechtsprechung des EuGH | 52 | ||
| 1. Unmittelbare Geltung des Gemeinschaftsrechts | 55 | ||
| 2. Effektiver Rechtsschutz vor nationalen Gerichten | 60 | ||
| III. Politische Programme der Europäischen Union | 63 | ||
| 1. Die Umweltaktionsprogramme | 64 | ||
| a) Bedeutung der Umweltaktionsprogramme vor und nach 1992 | 64 | ||
| b) Entstehung und Inhalt der Umweltaktionsprogramme | 65 | ||
| 2. Das Weißbuch "Europäisches Regieren" | 67 | ||
| IV. Das Primärrecht der Europäischen Union | 69 | ||
| 1. Der Vertrag von Maastricht | 70 | ||
| 2. Der Vertrag von Amsterdam | 71 | ||
| 3. Der Vertrag von Lissabon | 72 | ||
| V. Fazit | 77 | ||
| C. Instrumente der informierten Öffentlichkeit aus dem Umweltvölkerrecht und dem Umweltrecht der Europäischen Union | 80 | ||
| I. Die Aarhus-Konvention – Entstehung, Ziel und Inhalt | 80 | ||
| 1. Entstehung | 80 | ||
| 2. Ziel, Aufbau und Inhalt der Konvention | 84 | ||
| a) Präambel | 84 | ||
| aa) Das Recht auf Leben in einer gesunden Umwelt | 85 | ||
| bb) Die Bedeutung des Einzelnen für eine nachhaltige Entwicklung | 86 | ||
| b) Der allgemeine Teil | 88 | ||
| c) Die drei Säulen | 88 | ||
| aa) Zugang zu Informationen über die Umwelt | 88 | ||
| bb) Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren | 89 | ||
| cc) Zugang zu Gerichten | 90 | ||
| II. Verfahrenskonzepte im Umweltrecht der Europäischen Union | 92 | ||
| 1. Das Verfahrenskonzept der informierten Öffentlichkeit | 92 | ||
| a) Bauformen des Verfahrenskonzepts der informierten Öffentlichkeit | 93 | ||
| aa) Verfahrensakzessorische Öffentlichkeit | 93 | ||
| bb) Verfahrensunabhängige Öffentlichkeit | 97 | ||
| (1) Informationszugangsrechte der Bürger | 98 | ||
| (2) Veröffentlichungspflichten der Behörden | 99 | ||
| b) Funktionen des Verfahrenskonzepts der informierten Öffentlichkeit | 103 | ||
| aa) Individueller Rechts- und Interessenschutz | 103 | ||
| bb) Partizipation | 104 | ||
| cc) Sensibilisierung | 105 | ||
| dd) Verwaltungstransparenz | 106 | ||
| ee) Öffentlichkeit als Kontrollinstanz | 106 | ||
| 2. Das Konzept der Verfahrensprivatisierung | 107 | ||
| a) Erscheinungsformen der Verfahrensprivatisierung | 108 | ||
| aa) Eigenbeiträge Privater zur Sachverhaltsermittlung | 108 | ||
| bb) Die Eigenüberwachung | 110 | ||
| cc) Verfahren zur Stärkung betrieblichen Umweltschutzes | 111 | ||
| b) Funktionen des Konzepts der Verfahrensprivatisierung | 113 | ||
| aa) Effektuierung | 113 | ||
| bb) Kommunikations- und Lernprozesse | 113 | ||
| cc) Reflexive Steuerung | 115 | ||
| III. Fazit | 116 | ||
| Kapitel 2: Das Steuerungskonzept der informierten Öffentlichkeit – Gestalt und Wirkung | 118 | ||
| A. Die drei Säulen des Steuerungskonzepts | 119 | ||
| I. Erste Säule: Transparenz – Der Zugang zu Informationen | 120 | ||
| 1. Die transparente Verwaltung des UIG | 123 | ||
| a) Die Umweltinformationsrichtlinie | 124 | ||
| b) Das erweiterte Informationszugangsrecht | 126 | ||
| 2. Die transparente Verwaltung im Kontext des deutschen Verwaltungsrechtssystems | 128 | ||
| a) Der Wertungswiderspruch im deutschen Verwaltungsrecht | 128 | ||
| b) Die Rechtsprechung zum UIG | 134 | ||
| aa) Der Begriff der Umweltinformation | 134 | ||
| bb) Der Begriff des Antragstellers | 135 | ||
| cc) Der Geheimnisschutz gemäß § 99 VwGO | 136 | ||
| dd) Der Zugangsanspruch des UIG und die Beteiligungsrechte im Planfeststellungsverfahren | 136 | ||
| ee) Die Ablehnungsgründe | 137 | ||
| (1) Bedeutsame Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit | 137 | ||
| (2) Material, das gerade vervollständigt wird | 138 | ||
| (3) Die Vertraulichkeit von Beratungen und der Schutz interner Mitteilungen | 138 | ||
| ff) Der Vorlagebeschluss des BVerwG im Fall "Flachglas Torgau GmbH" und das dazu ergangene Urteil des EuGH vom 14. Februar 2012 | 139 | ||
| II. Zweite Säule: Steuerung – Das Verfahren der Kooperation | 147 | ||
| 1. Steuerung durch Kooperation im UVP-Verfahren | 149 | ||
| a) Die Grundkonzepte des UVPG | 154 | ||
| aa) Vorsorgegrundsatz | 154 | ||
| bb) Medienübergreifender Prüfungsansatz | 154 | ||
| cc) Verfahrensinstrument | 156 | ||
| dd) Kooperationsinstrument | 158 | ||
| b) Die einzelnen Verfahrensschritte | 158 | ||
| aa) Die Feststellung der UVP-Pflicht durch die Behörde | 159 | ||
| bb) Die Unterrichtung des Vorhabenträgers über die beizubringenden Unterlagen (Scoping) | 159 | ||
| cc) Die Beibringungspflicht der entscheidungserheblichen Unterlagen | 162 | ||
| dd) Die Beteiligung anderer Behörden | 164 | ||
| ee) Die Beteiligung der Öffentlichkeit | 164 | ||
| ff) Die grenzüberschreitende Behörden- und Öffentlichkeitsbeteiligung | 169 | ||
| gg) Die zusammenfassende Darstellung der Umweltauswirkungen | 171 | ||
| hh) Die Bewertung und Berücksichtigung der Umweltauswirkungen | 174 | ||
| 2. Die Verfahrensposition im Kontext des deutschen Verwaltungsrechtssystems | 179 | ||
| III. Dritte Säule: Kontrolle – Der weite Zugang zu Gerichten | 186 | ||
| 1. Die Rügebefugnis des UmwRG | 187 | ||
| a) Die Gesetzeskonzeption | 187 | ||
| b) Fragen zur Völker- und Europarechtskonformität | 192 | ||
| aa) Rügebefugnis nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 UmwRG | 192 | ||
| bb) Rechtsbehelfe gegen Verfahrensfehler gemäß § 4 Abs. 1 UmwRG | 198 | ||
| cc) Verfahren zur Überprüfung der Europa- und Völkerrechtskonformität | 201 | ||
| (1) Der Vorlagebeschluss des OVG Münster im Fall "Trianel Kohlekraftwerk Lünen" und das dazu ergangene Urteil des EuGH vom 12. Mai 2011 | 201 | ||
| (2) Das Beschwerdeverfahren vor der Europäischen Kommission | 209 | ||
| (3) Das Beschwerdeverfahren vor dem Compliance Committee der Aarhus-Konvention | 211 | ||
| 2. Der weite Zugang zu Gerichten im Kontext des deutschen Verwaltungsrechtssystems | 215 | ||
| a) Das subjektiv-öffentliche Recht | 215 | ||
| b) Verstöße gegen Verwaltungsverfahrensrecht | 224 | ||
| c) Die Kontrolldichte | 229 | ||
| B. Das Steuerungskonzept im Kontext der Verwirklichung des Demokratieprinzips im europäischen Mehrebenensystem | 232 | ||
| Schlussresümee | 241 | ||
| Literaturverzeichnis | 244 | ||
| Sachregister | 274 |