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Die Europäische Grenzschutzagentur Frontex

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Neumann, S. (2014). Die Europäische Grenzschutzagentur Frontex. Integrierter Außengrenzschutz und humanitäre Standards. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54283-3
Neumann, Simon. Die Europäische Grenzschutzagentur Frontex: Integrierter Außengrenzschutz und humanitäre Standards. Duncker & Humblot, 2014. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-54283-3
Neumann, S (2014): Die Europäische Grenzschutzagentur Frontex: Integrierter Außengrenzschutz und humanitäre Standards, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-54283-3

Format

Die Europäische Grenzschutzagentur Frontex

Integrierter Außengrenzschutz und humanitäre Standards

Neumann, Simon

Veröffentlichungen des Walther-Schücking-Instituts für Internationales Recht an der Universität Kiel, Vol. 186

(2014)

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About The Author

Studium der Rechtswissenschaft an der Bucerius Law School und an der Cornell University (LL.B., Staatsexamen). Im Anschluss wissenschaftlicher Mitarbeiter bei Professor Dr. Andreas von Arnauld an der Helmut-Schmidt-Universität/Universität der Bundeswehr Hamburg (Professur für Öffentliches Recht, insbesondere Völkerrecht und Europarecht). Forschungsaufenthalte an der Haager Akademie für Völkerrecht und am Europäischen Hochschulinstitut in Florenz. Promotion zum Dr. iur. an der Universität Hamburg.

Abstract

Die ausschließliche nationale Zuständigkeit zur Außengrenzsicherung ist mit der Schaffung von Unionskompetenzen in diesem Bereich teilweise relativiert worden. Augenfälligster Ausdruck dieser Entwicklung ist die Grenzschutzagentur Frontex, die im Spannungsfeld zwischen effektivem Grenzschutz und menschen- und flüchtlingsrechtlichen Bindungen agiert. Letztere werden eingehend analysiert, insbesondere im Hinblick auf die daraus abzuleitenden (Prüfungs-)Pflichten und die extraterritoriale Anwendbarkeit. Die vielfältige Kritik an Frontex' Tätigkeit gründete sich hauptsächlich darauf, dass diese humanitäre Dimension des Grenzschutzes lange Zeit ausgeblendet wurde. Allerdings hat sich die Agentur mit der novellierten Frontex-Verordnung in den letzten Jahren normativ geöffnet und neue Mechanismen zur Sicherung der Grundrechtscompliance geschaffen. Der Autor bewertet diese auf Grundlage der herausgearbeiteten materiellen Standards und zeigt den Stand des eingeleiteten Anpassungsprozesses auf.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 14
Einleitung 17
Teil 1: Die Agentur 23
A. Entstehungsgeschichte 23
I. Europarechtliche Grundlagen 23
II. Anfänge europäischer Grenzkooperation 25
1. Europa der Bürger 25
2. Trevi-Kooperation 26
3. Schengener Übereinkommen 27
III. Europäischer Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts 30
IV. Ansätze einer Europäischen Grenzpolizei 32
1. Die Anschläge vom 11.09.2001 32
2. Initiativen der Mitgliedstaaten 33
3. Initiativen Europäischer Institutionen 34
a) Vermerk des Ministerrats vom 27.11.2001 34
b) Schlussfolgerungen des Europäischen Rats vom 14. und 15.12.2001 (Laeken) 34
c) Ministerratsvorschlag vom 27.02.2002 35
d) Mitteilung der Kommission vom 07.05.2002 (integrierter Grenzschutz) 36
e) Grenzplan des Ministerrats vom 14.06.2002 37
4. Ad hoc-Zentren 39
a) Übersicht 39
b) Bewertung 40
V. Kulmination: Frontex 41
B. Rechtsgrundlagen 42
I. Primärrechtliche Rechtsgrundlagen 42
1. Primärrecht vor dem Amsterdamer Vertrag 42
a) EWGV 42
b) EGV a.F. 43
c) EUV a.F. 44
2. Amsterdamer Vertrag 45
a) Überblick 45
b) Paradigmenwechsel und neues Selbstverständnis der EU 46
c) Rechtsgrundlagen für Frontex 47
3. Neuerungen nach dem Vertrag von Lissabon 50
a) Überblick 50
b) Grenzsicherung im EU und AEUV 51
II. Sekundärrechtliche Rechtsgrundlagen 52
1. Frontex-VO 52
a) Kommissionsvorschlag 52
b) Vorverfahren 53
2. Rabit-VO 54
a) Vorverfahren 54
b) Doppelstruktur 55
c) Doppelte Zielrichtung 56
d) Überstaatliche Logik des integrierten Grenzschutzsystems 57
3. Neuerungen 2011 58
a) Vorverfahren 58
b) Inhaltliche Übersicht 59
aa) Stärkere Grundrechtsorientierung 60
bb) Stärkere Rolle der Agentur 60
4. Verhältnis zum Vertrag von Prüm 62
C. Organisation 64
I. Organe 64
1. Verwaltungsrat 64
a) Stellung und Funktionen 64
b) Abstimmungsregeln 65
2. Exekutivdirektor 65
3. Untereinheiten 67
a) Executive support 67
b) Abteilungen 68
aa) Abteilung Operationen 68
bb) Abteilung für den Aufbau von Kapazitäten 69
cc) Verwaltungsabteilung 69
II. Fachaußenstellen 70
1. Übersicht 70
2. Anfragen 71
III. Finanzierung 72
1. Rechtlicher Rahmen 72
2. Verfahren und parlamentarische Kontrolle 74
3. Entwicklung des Haushalts 75
IV. Personal 76
1. Überblick 76
2. Insbesondere: seconded national experts 77
V. Verhältnis zum Sitzstaat 78
D. Konkretes Aufgabenspektrum 80
I. Koordination 80
II. Unterstützung 81
1. Überblick 81
2. Europäische Grenzschutzteams 83
a) Rechtslage bis zur Rabit-VO 83
b) Anpassungen 2011 84
aa) Neue Terminologie 84
bb) Einsätze nach Art. 3 Frontex-VO n.F. 85
(1) Einsatzentscheidung 85
(2) Einsatzverlauf 86
(3) Einsatzbeendigung 87
cc) Einsätze nach Art. 8a Frontex-VO n.F. 87
dd) Fazit 88
III. Vernetzung 89
1. Arbeitsvereinbarungen 89
a) Rechtlicher Rahmen 89
aa) Internationale Organisationen und Unionsagenturen 90
bb) Drittstaaten 91
cc) Verbindlichkeit 91
b) Konkrete Umsetzung 94
aa) Internationale Organisationen im weiteren Sinne 94
(1) Europol und Interpol 94
(2) Übrige Einrichtungen (insbesondere UNHCR) 95
(3) Informelle Kooperation 97
bb) Drittstaaten 98
2. Datenaustausch 99
a) Schengener Informationssystem (SIS) 100
b) Visa-Informationssystem (VIS) 102
c) Iconet, Ilonet und EMN 103
d) Eurodac 104
e) Eurosur 105
f) Frontex-Informationssystem 106
g) Bewertung 107
E. Frontex als unionale Agentur 109
I. Europäische Agenturen 109
1. Entwicklungsgeschichte 109
a) Ausgangslage 109
b) Gründungswellen 111
2. Rechtliche Zulässigkeit 112
a) Offenheit des Primärrechts 112
b) Meroni-Rechtsprechung 114
aa) Kernaussagen 115
bb) Relativierungen 116
(1) Gutachten zum Stilllegungsfonds für die Binnenschifffahrt 117
(2) Distinguishing on the facts 117
(3) Unklarheit des Ermessenskriteriums 118
(4) Ergebnis 119
3. Beweggründe 120
a) Allgemein 120
b) Europäische Integration 122
c) Insbesondere: Europäische Ausschüsse und Ämter 124
d) Ergebnis 125
4. Heutiger Stand und Typologie 126
a) Exekutivagenturen 127
b) Regulierungs- bzw. Gemeinschaftsagenturen 128
aa) Definition und Hintergründe 128
bb) Entwurf einer Rahmenverordnung 129
cc) Strukturmerkmale 129
c) Einordnung von Frontex 130
II. Abgrenzung 131
1. Europol 131
2. Eurojust 132
3. Olaf 134
4. EU-Mission 135
5. Europäische Gendarmerietruppe 137
F. Zusammenfassung und Ergebnisse 139
Teil 2: Materielle Standards 144
A. Einführung 144
B. Frontex als Verpflichteter 146
I. Primärrechtliche Bindung 146
II. Sekundärrechtliche Bindung 147
C. Refoulementverbot aus der GFK 148
I. Übersicht 148
II. Art. 33 I GFK 150
1. Voraussetzungen 150
a) Flüchtling 150
b) Verfolgung 151
c) Verfolgungsgründe 152
d) Anzuwendender Maßstab 152
2. Gewährleistungsumfang 153
a) Prüfungspflicht: Grundsatz 154
b) Prüfungspflicht: Sonderfall Zutrittsverhinderung? 154
3. Ausnahmen 158
III. Anwendungsbereich des Refoulementverbots 160
1. Grundsatz 160
2. Sonderfall Küstenmeer? 161
a) Unterschied zum Landgebiet 161
b) Art. 25 I SRÜ 163
3. Extraterritoriale Anwendung: Hohe See 165
a) Hohe See, Anschlusszone und ausschließliche Wirtschaftszone 165
b) Auslegung von Art. 33 I GFK 166
aa) Wortlaut 167
bb) Systematik 168
cc) Sinn und Zweck sowie travaux préparatoires 169
dd) Ergebnis 170
4. Extraterritoriale Anwendung: Küstenmeer von Drittstaaten 170
a) Exkurs: Seerechtliche Zulässigkeit von Frontex-Operationen im Küstenmeer von Drittstaaten 171
b) Grundsatz: Anwendbarkeit der GFK 172
c) Staatsangehörige der Küstenstaaten 172
d) Organleihe 173
aa) Das Abkommen zwischen Italien und Libyen 174
bb) Zurechnung 175
cc) Rechtliche Zulässigkeit 176
D. Refoulementverbot aus der EMRK 177
I. Übersicht 177
II. Bindung der Agentur 178
III. Bindung der Mitgliedstaaten 179
1. Rechtsprechungsübersicht 179
2. Anwendung auf Frontex-Operationen 183
3. Ergebnis 184
IV. Art. 3 EMRK 185
1. Zurückweisungsverbot 186
2. Prüfungspflicht 187
3. Örtlicher Anwendungsbereich 189
a) Anwendbarkeit außerhalb des Staatsgebiets der Mitgliedstaaten 190
b) Rechtsprechung der Straßburger Organe 191
aa) Frühphase 192
bb) Konkretisierungen 193
cc) Nur Maßnahmen im „espace juridique“ erfasst? 194
dd) Nur Maßnahmen „an Bord von Staatsschiffen“ erfasst? 197
ee) Nur „nicht punktuelle“ Maßnahmen erfasst? 199
4. Ergebnis 202
V. Art. 4 ZP 4 203
1. Bindung der Mitgliedstaaten und der Agentur (Besonderheiten) 203
2. Art. 4 ZP 4 im Lichte der Hirsi-Rechtsprechung 204
3. Konsequenzen für Frontex-Operationen 205
E. Refoulementverbote aus weiteren Menschenrechtsinstrumenten 206
I. Refoulementverbot aus der CAT 207
1. Refoulementverbot 207
2. Extraterritoriale Anwendbarkeit 209
II. Refoulementverbot aus dem IPbpR 210
1. Refoulementverbot 210
2. Extraterritoriale Anwendbarkeit 212
III. Refoulementverbot aus der GRCh 214
1. Bindung 214
2. Refoulementverbot 215
3. Extraterritoriale Anwendbarkeit 216
a) Ausgangslage 216
b) Auslegung 217
IV. Verzahnung mit dem Humanitären Seerecht 218
V. Ergebnis 220
F. Recht auf Ausreise 221
I. Hintergrund 221
II. Gewährleistungsgehalt 222
III. Einschränkungen 223
1. Gesetzliche Grundlage 223
2. Einschränkungsgründe und Verhältnismäßigkeit 224
a) Einschränkungsgründe 224
b) Verhältnismäßigkeit 225
IV. Bewertung 227
G. Zusammenfassung und Ergebnisse 227
Teil 3: Sekundärrechtliche Öffnung 232
A. Einführung 232
B. Frontex-Einsatzrichtlinien 2010 233
I. Verfahren 233
II. Rechtsgrundlage 235
III. Verbindlichkeit 237
1. Aufspaltung der Einsatzrichtlinien 237
2. Insbesondere: Teil II der Einsatzrichtlinien 238
a) Verzahnung mit dem Einsatzplan 238
b) Verzahnung mit höherrangigem Recht 239
IV. Inhalt und Bewertung 239
1. Teil I (Vorschriften) 239
a) Allgemeine Grundsätze 240
b) Abfangen und Aufgriff 243
2. Teil II (Leitlinien) 244
a) Such- und Rettungsmaßnahmen 244
b) Ausschiffung 246
V. Abgleich mit menschen- und flüchtlingsrechtlichen Bindungen 249
C. Frontex-VO 2011 250
I. Einbeziehung der materiellen Standards 250
1. Refoulementverbot 250
2. Grundrechtsbindung der eingesetzten Beamten 251
3. Bewertung 252
II. Konkretisierungen 252
1. Ausbildung 252
2. Einsatzplan 253
III. Mechanismen zur Einhaltung der materiellen Standards 253
1. Verhaltenskodizes 254
2. Grundrechtsstrategie 258
3. Konsultationsforum 259
4. Grundrechtsbeauftragter 260
D. Zusammenfassung und Ergebnisse 262
Schlussbetrachtung 264
Literaturverzeichnis 268
Sachverzeichnis 285