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Verwaltungshilfe zwischen Werkzeugtheorie und funktionaler Privatisierung
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1319
(2016)
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Marie Ackermann, Studium der Rechtswissenschaft an der Universität Hamburg; 2012–2013 LL.M. an der Université Panthéon-Assas, Paris II; 2013–2015 Referendariat am Hanseatischen Oberlandesgericht Hamburg; 2015 Promotion; seit 2015 Rechtsanwältin in Hamburg.Abstract
Die Verwaltungshilfe führt in der rechtswissenschaftlichen Diskussion ein Zwitterdasein. Zum einen ist sie eine Figur des öffentlich-rechtlichen Staatshaftungsrechts, zum anderen wird sie als zivilrechtliches Ergebnis funktionaler Privatisierungen gesehen. Dabei geht es im Kern um die Abgrenzung von privatem und öffentlichem Recht. Die Analyse der verschiedenen Ansätze und der verfassungsrechtlichen Grenzen sowie die Abgrenzung zur Beleihung und zur Privatisierung führen zu dem Ergebnis, dass Verwaltungshilfe die Unterstützung der Verwaltung bei der Erfüllung von Staatsaufgaben ist. Der Verwaltungshelfer leistet eine schlichte Handlung zu einem öffentlich-rechtlichen Rechtsverhältnis zwischen der Verwaltung und dem Bürger. Diese Handlung ist rechtsverhältnisakzessorisch zu beurteilen. Da sich die Verwaltungshilfe in zwei Rechtsverhältnissen - dem privatrechtlichen Bedarfsdeckungsgeschäft zwischen Verwaltung und ihrem Helfer, sowie dem öffentlich-rechtlichen zwischen Verwaltung und Bürger - auswirkt, gelten jeweils unterschiedliche Maßstäbe.»›Administrative Assistance‹ between ›Tool Theory‹ and ›Functional Privatization‹«In the jurisprudential debate the »Administrative Assistance« is a janiformed hybrid. On the one hand it is a form of liability of public authorities as well as state liability in public law; on the other hand it is seen as the result of »Functional Privatization« in civil law. In both constellations the »Administrative Assistance« is a form of cooperation between public authorities and private persons, but in the end it is a question of the applicable law.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| 1. Kapitel: Einleitung | 13 | ||
| I. Verwaltungshilfe zwischen Werkzeugtheorie und funktionaler Privatisierung | 14 | ||
| II. Das Grundproblem der Verwaltungshilfe: die Einordnung in das öffentliche oder in das private Recht | 17 | ||
| III. Aktueller Diskussionsstand | 18 | ||
| IV. Ziele der Bearbeitung | 21 | ||
| 2. Kapitel: Begriffliche Grundlagen | 23 | ||
| I. Öffentliche Aufgaben, Staatsaufgaben und Private | 23 | ||
| 1. Die Aufgaben | 24 | ||
| a) Das angestrebte Handlungsziel: öffentliche und private Aufgaben | 25 | ||
| b) Die normierte Verantwortung: Staatsaufgaben | 27 | ||
| c) Zusammenfassung des Verhältnisses der Aufgabenbegriffe zueinander | 30 | ||
| 2. Der „Private“ | 31 | ||
| 3. Kompetenz, Zuständigkeit, Befugnisse und Verantwortung | 33 | ||
| a) Kompetenz und Zuständigkeit | 34 | ||
| b) Befugnisse | 37 | ||
| c) Verantwortung | 38 | ||
| d) Zusammenfassung zu Kompetenz, Zuständigkeit, Befugnisse und Verantwortung | 40 | ||
| II. „Privatisierung“ | 41 | ||
| 1. Materielle Aufgabenprivatisierung | 43 | ||
| 2. Formelle Organisationsprivatisierung | 45 | ||
| 3. Vermögensprivatisierung | 46 | ||
| 4. Funktionale Vollzugsprivatisierung | 47 | ||
| 5. Verfahrensprivatisierung | 51 | ||
| 6. Das Verhältnis der Privatisierungskategorien zueinander | 54 | ||
| III. Darstellung der Diskussion um die Einbeziehung Privater in die Erfüllung von Staatsaufgaben | 58 | ||
| 1. Gesetzliche Indienstnahme | 59 | ||
| 2. Beleihung | 60 | ||
| a) Beleihungstheorien | 61 | ||
| aa) Aufgabentheorie | 62 | ||
| bb) Rechtsstellungstheorie | 65 | ||
| cc) Kombinationstheorie | 66 | ||
| b) Faktische Beleihung | 67 | ||
| c) Die Beleihung nach derzeitigem Stande des allgemeinen Diskurses | 68 | ||
| 3. Verwaltungshilfe | 69 | ||
| a) Die Verwaltungshilfe in der älteren Literatur | 70 | ||
| b) Die Verwaltungshilfe in der Rechtsprechung: die Werkzeugtheorie | 72 | ||
| c) Verwaltungshilfe und funktionale Privatisierung | 73 | ||
| d) Zusammenfassung des gegenwärtigen Standes der Verwaltungshilfediskussion | 75 | ||
| 4. Verwaltungssubstitut und Verwaltungsmittler | 75 | ||
| 5. Public-Private-Partnerships | 80 | ||
| IV. Zusammenfassung | 81 | ||
| 3. Kapitel: Kritik am gegenwärtigen Diskussionsstand und eigener Ansatz | 82 | ||
| I. Kritik | 82 | ||
| 1. Funktionale Privatisierung und Verwaltungshilfe | 83 | ||
| 2. Werkzeugtheorie und Verwaltungshilfe | 87 | ||
| 3. Die (faktische) Beleihung und Verwaltungshilfe | 92 | ||
| II. Eigener Definitionsansatz öffentlich-rechtlicher Verwaltungshilfe | 94 | ||
| 1. Vorüberlegungen | 95 | ||
| 2. Eigene Definition: die rechtsverhältnisakzessorische öffentlich-rechtliche Verwaltungshilfe | 97 | ||
| 3. Abgrenzungen | 97 | ||
| a) Beleihung | 98 | ||
| b) Tätigkeit Privater nach funktionaler Privatisierung | 98 | ||
| c) Private als Vertragspartner im Rahmen der Bedarfsdeckungsverwaltung | 98 | ||
| d) Private als Angestellte im öffentlichen Dienst | 99 | ||
| 4. Kapitel: Die Rechtsverhältnisakzessorietät schlichter Handlungen, zugleich die Qualifikation des Verwaltungshelferhandelns | 100 | ||
| I. Qualifikation von Entscheidungen und Handlungen | 100 | ||
| 1. Regelnde Entscheidungen: zivilrechtliche Willenserklärungen und Rechtsformen des Verwaltungshandelns | 101 | ||
| 2. Schlichtes Verwaltungshandeln | 105 | ||
| a) Tathandlungen, Realakte | 106 | ||
| b) Nicht-regelnde Äußerungen: nicht-regelnde Entscheidungen, Warnungen, Willenserklärungen der Verwaltung, informelles Verwaltungshandeln | 108 | ||
| aa) Informales Verwaltungshandeln | 109 | ||
| bb) Nicht-regelnde Entscheidungen | 111 | ||
| cc) Verwaltungsrechtliche Willenserklärung | 113 | ||
| c) Zwischenergebnis | 116 | ||
| 3. Rechtshandlungen | 117 | ||
| 4. Die Handlungsform des Verwaltungshelferbeitrags | 117 | ||
| II. Rechtsnatur schlichter Tathandlungen | 118 | ||
| 1. Dualismus von öffentlichem und privatem Recht | 119 | ||
| a) Vorgefundene Differenzierung | 119 | ||
| b) Notwendigkeit der Zuordnung | 120 | ||
| 2. Die Neutralität schlichter Tathandlungen | 121 | ||
| 3. Der Grundsatz der Formenwahlfreiheit der Verwaltung | 124 | ||
| a) Organisationsform | 125 | ||
| b) Handlungsform | 126 | ||
| c) Normierte Wahlfreiheit | 128 | ||
| 4. Normen- und Regelungsakzessorietät | 129 | ||
| 5. Vermutungen | 130 | ||
| 6. Sachzusammenhang | 131 | ||
| III. Die Rechtsverhältnisakzessorietät des schlichten Verwaltungshandelns und der Verwaltungshelferbeiträge | 132 | ||
| 1. Das (konkrete) Rechtsverhältnis | 134 | ||
| 2. Die Begründung von Rechtsverhältnissen: Regelungsakzessorietät | 135 | ||
| 3. Die Rechtsnatur von Rechtsverhältnissen | 140 | ||
| 4. Das Wesen von Rechtsverhältnissen | 141 | ||
| a) Binnendifferenzierungen bei Rechtsverhältnissen | 141 | ||
| b) Gestufte Rechtsverhältnisse | 142 | ||
| IV. Sonstige Akzessorietätstheorien | 145 | ||
| V. Die Gültigkeit der Rechtsverhältnisakzessorietät schlichter Handlungen im Allgemeinen | 145 | ||
| VI. Zusammenfassung | 147 | ||
| 5. Kapitel: Die Rechtsverhältnisakzessorietät des Verwaltungshelferbeitrags – die hybriden Rechtsbeziehungen des Verwaltungshelfers und seines Umfeldes | 148 | ||
| I. Das Außenrechtsverhältnis zwischen Verwaltung und Bürger | 148 | ||
| II. Das Innenrechtsverhältnis zwischen Verwaltung und Verwaltungshelfer | 149 | ||
| 1. Vertragliche Grundlage | 149 | ||
| 2. Bestimmung der Rechtsnatur von Verträgen | 151 | ||
| 3. §§ 54 Abs. 3, 56a VwVfG n.F.: der Kooperationsvertrag | 155 | ||
| 4. Bedarfsdeckungsverwaltung | 158 | ||
| 5. Die Rechtsnatur des Verwaltungshelfervertrages | 160 | ||
| III. Doppelte Zuordnung von Maßnahmen: hybrides (Verwaltungs-)Handeln | 161 | ||
| IV. Die „Rechtsnatur“ der Verwaltungshilfe | 170 | ||
| 6. Kapitel: Grenzen der Zulässigkeit der Verwaltungshilfe | 172 | ||
| I. Verfassungsrechtliche Grenzen | 172 | ||
| 1. Staatsorganisatorischer Gesetzesvorbehalt | 172 | ||
| a) Der institutionelle Gesetzesvorbehalt | 173 | ||
| aa) Beleihung | 176 | ||
| bb) Verwaltungshilfe | 177 | ||
| cc) Verwaltungshilfe als institutionalisierte Einrichtung | 178 | ||
| dd) Fälle normierter Verwaltungshilfe | 181 | ||
| ee) Privatisierung | 181 | ||
| ff) Zusammenfassung zum institutionellen Gesetzesvorbehalt | 182 | ||
| b) Der rechtsstaatliche Vorbehalt des Gesetzes aus Art. 20 Abs. 3 GG als Ausfluss des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung | 183 | ||
| c) Allgemeiner grundrechtlicher Gesetzesvorbehalt und Grundrechtsschutz durch Organisation und Verfahren | 185 | ||
| 2. Demokratische Legitimation Art. 20 Abs. 2 GG | 186 | ||
| 3. Die Ausführung der Bundesgesetze und die Bundesverwaltung Art. 83 ff. GG | 188 | ||
| 4. Der Funktionsvorbehalt Art. 33 Abs. 4 GG | 189 | ||
| 5. Die Grundrechtsbindung der vollziehenden Gewalt Art. 1 Abs. 3 GG | 191 | ||
| 6. Grundrechtliche Gesetzesvorbehalte und Beschränkungen im Einzelnen | 194 | ||
| a) Der allgemeine Gleichheitssatz Art. 3 Abs. 1 GG | 194 | ||
| b) Freiheitsgrundrechte | 195 | ||
| II. Verwaltungsrechtliche Grenzen | 200 | ||
| 1. Die organisationsrechtliche Einordnung der Beteiligung Privater an der Erfüllung von Staatsaufgaben | 201 | ||
| 2. Anwendung des VwVfG | 205 | ||
| 3. Der Untersuchungsgrundsatz § 24 Abs. 1 Satz 1 VwVfG | 209 | ||
| III. Zusammenfassung | 211 | ||
| 7. Kapitel: Verantwortung und Haftung | 215 | ||
| I. Die Amtshaftung nach § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG | 215 | ||
| 1. Der Amtsträger | 216 | ||
| a) Der Beamte im staatshaftungsrechtlichen Sinn und seine Amtspflicht | 216 | ||
| b) Der öffentlich-rechtliche Verwaltungshelfer als Beamter im staatshaftungsrechtlichen Sinn | 221 | ||
| c) Ein praktisches Beispiel | 223 | ||
| 2. Die konkrete Amtspflichtverletzung und das Verschulden | 225 | ||
| 3. Die übergeleitete Haftung der anvertrauenden Körperschaft | 228 | ||
| 4. Die Haftungsprivilegierung des Art. 34 Satz 2 GG | 229 | ||
| 5. Zusammenfassung | 231 | ||
| II. Verwaltungshilfe und Amtsträgerschaft im Sinne des StGB | 231 | ||
| 8. Kapitel: Zusammenfassung und Ergebnis | 234 | ||
| Literaturverzeichnis | 242 | ||
| Sachverzeichnis | 258 |