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Das Bildungsangebot für Behinderte

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Lang, H. (2017). Das Bildungsangebot für Behinderte. Verfassungsrechtliche Anforderungen an das System der sonderpädagogischen Förderung. Eine Untersuchung auf der Grundlage der rechtlichen Regelungen und der schulischen Praxis im Saarland. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55072-2
Lang, Hansgünter. Das Bildungsangebot für Behinderte: Verfassungsrechtliche Anforderungen an das System der sonderpädagogischen Förderung. Eine Untersuchung auf der Grundlage der rechtlichen Regelungen und der schulischen Praxis im Saarland. Duncker & Humblot, 2017. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55072-2
Lang, H (2017): Das Bildungsangebot für Behinderte: Verfassungsrechtliche Anforderungen an das System der sonderpädagogischen Förderung. Eine Untersuchung auf der Grundlage der rechtlichen Regelungen und der schulischen Praxis im Saarland, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55072-2

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Das Bildungsangebot für Behinderte

Verfassungsrechtliche Anforderungen an das System der sonderpädagogischen Förderung. Eine Untersuchung auf der Grundlage der rechtlichen Regelungen und der schulischen Praxis im Saarland

Lang, Hansgünter

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1337

(2017)

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About The Author

Hansgünter Lang studierte ab 1963 Rechtswissenschaft an der Universität des Saarlandes. Er legte die Juristischen Staatsprüfungen 1968 und 1971 ab. Nach der Einstellung im Kultusministerium des Saarlandes war er bis 1975 Persönlicher Referent des damaligen Kultusministers Werner Scherer. Es folgten 24 Jahre in der Abteilung Allgemeinbildende Schulen, wo er als Leiter des Schulrechtsreferates u.a. für Normgebung zuständig war. Von 1977 bis zu seiner Ernennung zum Staatssekretär im Jahr 1999 gehörte Hansgünter Lang als Vertreter des Saarlandes dem Unterausschuss Schulrecht der Kultusministerkonferenz an. Dort war er mehrfach Berichterstatter zu Rechtsfragen des Bildungsangebots für Behinderte.

Abstract

Der Diskurs über das Bildungsangebot für Behinderte in Deutschland ist gekennzeichnet durch die Allgegenwart der Begriffe »Inklusion« und »UN-Behindertenrechtskonvention«. Sie stehen für einen Mainstream, dem sich der Autor nicht verpflichtet fühlt. Sein dezidiert verfassungsrechtlicher Ansatz zielt - bei Berücksichtigung auch des Völkervertragsrechts - auf den normativen Fluchtpunkt staatlicher Schulverantwortung: nämlich auf die Gewährleistung der Erfüllung des Bildungsanspruchs des behinderten Kindes und auf die Respektierung des Elternrechts. Doch kann der normative Zugriff angesichts der Kontingenz von Rechtsnormen nicht von der Tatsachenebene abstrahieren. Mit ihr ist der Autor vertraut aufgrund seiner beruflichen Tätigkeit, die ihm tiefe Einblicke in die schulische Realität ermöglichte. Indem auch die Handlungsvoraussetzungen für den Vollzug der Rechtsnormen und ihre Wirkungsdimension thematisiert werden, ist die Arbeit im Rahmen eines integralen Normdiskurses auch ein Beitrag zur Rechtstatsachenforschung.»The Educational Offer for People with Disabilities«

This study addresses the plurality question of the organisational forms of educational programmes for people with disabilities. Should they attend mainstream schools or does the state also have an obligation to establish special schools? Do pupils and parents have the right to choose a type of schooling? The legal test that is applied to answer these questions - taking also international treaty law into account - is the constitution of the Federal Republic of Germany.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 28
Einleitung – Gang der Untersuchung 35
Erster Teil: Erstmalige gesetzliche Regelung der integrativen Unterrichtung 45
Kapitel 1: Konzeptionelle Neuausrichtung der sonderpädagogischen Förderung 45
A. Parlamentarische Leitentscheidung des Landtags des Saarlandes vom 4.6.1986 45
I. Sonderpädagogischer Paradigmenwechsel und Vorbehalt des Gesetzes 45
1. Gesetzliche Normierung der Grundsatzentscheidung 45
2. Pädagogische, ethische und rechtliche Motive 49
II. Einordnung der gesetzlichen Regelung in der Reformdiskussion 49
B. Schulversuche im Anschluss an die getroffene Grundsatzentscheidung 51
I. Gesetzlicher Entwicklungsauftrag 51
1. Zielsetzung und Inhalt 51
2. Relevanz diverser Schulversuchsaktivitäten 54
II. Forcierter und flächendeckender Ausbau der integrativen Unterrichtung 56
III. Aussagen im Gesetzgebungsverfahren zu den Kosten 57
C. Duales System sonderpädagogischer Förderung im Spiegel der Schulgesetzgebung 60
Kapitel 2: Regelung der pädagogisch-strukturellen Elemente integrativer Unterrichtung durch das Gesetz vom 4.6.1986 63
A. Persönlicher Anwendungsbereich 63
I. Schüler mit Behinderungen 63
1. Grundsatz der umfassenden Einbeziehung 63
2. Notwendigkeit der Differenzierung bei der Organisation des Bildungsangebots im Rahmen integrativer Unterrichtung 64
a) Schüler ohne mentale Beeinträchtigungen: Zielgleiche integrative Unterrichtung 65
b) Schüler mit mentalen Beeinträchtigungen: Zieldifferente integrative Unterrichtung 66
aa) Intellektuelle Beeinträchtigungen lernbehinderter Schüler 66
bb) Sozial-emotionale Befindlichkeiten lernbehinderter Schüler 68
cc) Anteil der Schüler mit mentalen Beeinträchtigungen an der Gesamtheit der Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf 68
c) Schüler mit Störungen der sozial-emotionalen Entwicklung 69
II. Integrationspädagogik und Behinderung 73
1. Behinderung als normative Grundkategorie der schulrechtlichen Regelung zur sonderpädagogischen Förderung 73
2. Verfassungsrechtliche Normativbestimmungen für Menschen mit Behinderungen 73
3. Dekategorisierungs-Theorem 76
a) Elemente der Dekategorisierungs-Doktrin 76
b) Konsequenzen für die Menschen mit Behinderungen 77
B. Anpassungsleistung bei integrativer Unterrichtung als Verpflichtung der allgemeinen Schule 79
C. Organisationsformen integrativer Unterrichtung 80
I. Gesetzliche Ermächtigung zu einer Abstufung nach dem Integrationsgrad 80
II. Normative Ausgestaltung eines Formenkatalogs 81
III. Ambulanzlehrer-System als dominierende Organisationsform in der Praxis integrativer Unterrichtung im Saarland 83
1. Pädagogische Problematik 83
2. Situation der Ambulanzlehrkraft 84
3. Finanzwirtschaftlicher Aspekt 85
D. Konsequenzen des Paradigmenwechsels für die Begrifflichkeit 86
I. Oberbegriff in Anpassung an ein duales System sonderpädagogischer Förderung 86
II. Schulrechtliche Rezeption 87
III. Unterschiedliche Förderbedarfe in der begrifflichen Abgrenzung 87
Kapitel 3: Bildungsanspruch des behinderten und des nichtbehinderten Schülers 90
A. Normative Grundlage 90
I. Bundesverfassungsrecht 90
1. Allgemeines Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG) 90
2. Allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) 91
3. Entfaltung der Persönlichkeit und staatliche Schulverantwortung (Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 7 Abs. 1 GG) 93
a) Einheit der Verfassung als Interpretationsprinzip 93
b) Staatliche Schulverantwortung und individueller Bildungsanspruch 94
c) Erfüllung des Bildungsanspruchs des behinderten Kindes 96
II. Landesverfassungsrecht 100
1. Normierung eines Rechts auf Bildung in Art. 24a Abs. 1 Verf. d. Saarl. 100
2. Normative Relevanz des Landesgrundrechts auf Bildung 101
3. Verantwortungsethische Relevanz des Landesgrundrechts auf Bildung für die integrative Unterrichtung 103
B. Inhaltliche Konkretisierung des Bildungsanspruchs des behinderten Schülers 104
I. Schüler mit mentalen Beeinträchtigungen 104
1. Förderschwerpunkt Lernen 104
a) Pädagogische Ausgangslage 104
b) Bedürfnisse des Schülers 106
c) Sonderpädagogisches Handeln 106
d) Unabdingbarkeit eines Zwei-Pädagogen-Systems (durchgängige Doppelbesetzung) 107
2. Förderschwerpunkt geistige Entwicklung 109
a) Pädagogische Ausgangslage 109
b) Bedürfnisse des Schülers 110
c) Sonderpädagogisches Handeln 111
d) Unabdingbarkeit eines Zwei-Pädagogen-Systems (durchgängige Doppelbesetzung) 111
II. Schüler mit Störungen der sozial-emotionalen Entwicklung 112
1. Pädagogische Ausgangslage 112
2. Bedürfnisse des Schülers 113
3. Sonderpädagogisches Handeln 113
4. Unabdingbarkeit eines Zwei-Pädagogen-Systems (durchgängige Doppelbesetzung) 114
III. Behinderte Schüler ohne mentale Beeinträchtigungen 114
C. Bildungsanspruch des nichtbehinderten Schülers 115
Kapitel 4: Voraussetzungen integrativer Unterrichtung 118
A. Paradigmenwechsel mit Vorbehalt des Möglichen 118
I. Normierung tatbestandlicher Voraussetzungen 119
II. Entscheidungskriterien 119
1. Kriterium des Erforderlichen 119
2. Gewährleistung des Erforderlichen 120
III. Personelle Voraussetzungen 121
1. Personalkategorien 121
a) Bedarfsdefinierung und Aufgabenbereiche 121
aa) Unterscheidung zwischen Eingliederung und Förderung 121
bb) Abgrenzung zwischen Eingliederungshelfer und Lehrhilfskraft 123
b) Eingliederungshilfe durch den Träger der Sozialhilfe oder der Jugendhilfe 124
aa) Eingliederungshilfe nach dem SGB XII 124
bb) Eingliederungshilfe nach dem SGB VIII 125
c) Pädagogisches, therapeutisches und pflegerisches Personal im Zuständigkeitsbereich des Kultusministeriums 126
aa) Lehr- und Lehrhilfskräfte 126
bb) Kostenträgerschaft, Dienst und Fachaufsicht 127
d) Unzulässige Hilfskräfte 127
2. Anforderungen an die personelle Ausstattung in quantitativer Hinsicht 128
a) Grundsätzliches zum Maßstab 128
b) Personalausstattung bei zieldifferenter Unterrichtung oder bei Schülern mit Störungen der sozial-emotionalen Entwicklung 128
IV. Sächliche Voraussetzungen 130
V. Organisatorische Voraussetzungen 130
B. Legitimität des Möglichkeits- bzw. Ressourcenvorbehalts des § 4 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 SchoG 1986 und Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers 131
I. Finanzwirtschaftliche Grundtatsachen staatlichen Handelns 131
II. Möglichkeits- bzw. Ressourcenvorbehalt und Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG 132
1. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 132
2. Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts und des Oberverwaltungsgerichts des Saarlandes 134
III. Geltung des Möglichkeits- bzw. Ressourcenvorbehalts auch für die kommunalen Schulträger 135
C. Kategoriale Unterscheidung zwischen verantwortbarer und unverantwortlicher integrativer Unterrichtung 136
I. Zusammenhang zwischen Kostenneutralität, pädagogischer Qualität und Anzahl der Integrationsmaßnahmen 136
1. Rechtliche Regelung und tatsächliche Akzeptanz von Rahmenbedingungen 136
2. Handhabung des Prinzips der Kostenneutralität 139
II. Normative Konkretisierung der personellen, sächlichen und organisatorischen Voraussetzungen integrativer Unterrichtung 141
1. Anforderungen an die rechtsstaatliche Regelung 141
a) Vorbehalt des Gesetzes 141
b) Regelung durch den Gesetzgeber (Parlamentsvorbehalt) 143
c) Delegationsbefugnis 144
2. Regelungsumfang und Regelungsdichte der Integrations-Verordnung 145
a) Regelungen zu Fragen des Anwendungsbereichs, des Verfahrens und der Pädagogik 145
b) Regelungen zu den Rahmenbedingungen 146
aa) Sächliche Voraussetzungen 146
bb) Personelle Voraussetzungen 147
cc) Organisatorische Voraussetzungen 148
c) Regelungsdefizite der Integrations-Verordnung 148
aa) Unzulängliche Regelungsdichte 149
bb) Gründe der Regelungsverweigerung der Schuladministration 152
cc) Folgen des rechtsstaatlichen Regelungsdefizits 156
dd) Kontinuität im Regelungsdefizit 158
Kapitel 5: Verfahrens- und Zuständigkeitsregelung 159
A. Interessenlage 159
I. Grundrechtsbetroffenheit 159
II. Entscheidungslage 160
B. Grundrechtsschutz durch Verfahren 160
I. Verfahrensregelung zur Konfliktvermeidung 160
II. Gewährleistungsfunktion des Verfahrens im Hinblick auf die pädagogische Verantwortbarkeit 161
1. Feststellung des sonderpädagogischen Förderbedarfs 161
2. Entscheidung über den Lernort 164
3. Letztverantwortlichkeit der Schulaufsichtsbehörde 164
Zweiter Teil: Integrative Unterrichtung im Saarland – Realbefund 168
Kapitel 6: Ausbau der integrativen Unterrichtung im Spiegel der Zahlen 168
A. Normdiskurs im Tatsachenkontext 168
I. Sonderpädagogische Förderung im dualen System 168
1. Normativität und Faktizität 168
2. Unterrichts- und Erziehungspraxis als Substrat schulrechtlicher Normen 169
3. Systembezogenheit des Möglichkeits- bzw. Ressourcenvorbehalts 170
II. Datenbasis 170
1. Quellenlage 170
2. Relevante Erhebungszeiträume 171
B. Entwicklung im System der sonderpädagogischen Förderung 172
I. Ausbau der integrativen Unterrichtung 172
1. Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf differenziert nach Lernorten 172
2. Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf differenziert nach Schulformen 175
3. Integrationsmaßnahmen differenziert nach Behinderungsart (Förderschwerpunkt) 176
4. Integrationsmaßnahmen differenziert nach unterrichteten Lehrplänen 179
II. Auflösung von Förderschulen 181
Kapitel 7: Pädagogische Qualität integrativer Unterrichtung in Abhängigkeit von den personellen Ressourcen 182
A. Nutzung des angeblichen Personalüberhangs der Förderschulen 182
B. Streichung von Planstellen der Förderschulen 187
C. „Ressourcenerschließung“ durch Erhöhung von Schüler-Lehrer-Relationen und Klassenfrequenzen an Förderschulen 188
D. „Bündelung“ mehrerer behinderter Schüler in einer Regelklasse der allgemeinen Schule als Maßnahme personalwirtschaftlicher Optimierung 191
E. Kontinuierliche Absenkung der Zahl der Ambulanzlehrer-Wochenstunden je Schüler 197
I. Entwicklung der Fallzahlen und der sonderpädagogischen Förderungsintensität 197
1. Personelle und sachliche Einflussfaktoren 199
2. Nettoeffekt nach Abzug der Anrechnungsstunden 199
a) Anrechnungsstunden des Ambulanzlehrers für Zeitaufwand bei Dienstfahrten und Beratung 200
b) Umfang der gewährten Anrechnungsstunden 201
II. Integrationspraxis im Lichte des Möglichkeits- bzw. Ressourcenvorbehalts des § 4 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 SchoG 1986 204
F. Interventionen zur Fallzahl-Steuerung bei der Feststellung sonderpädagogischen Förderbedarfs 205
I. Auseinanderentwicklung von Schülerzahlen und Fällen festgestellten sonderpädagogischen Förderbedarfs 205
II. Gründe für die Disproportionalität der Entwicklung 207
1. Allgemeine Entwicklungsfaktoren 207
2. Schulspezifische Faktoren 207
a) Innerschulische Motive 207
b) Veränderte Einstellungen und Erwartungen der Eltern 208
III. Handlungsbedarf 209
1. Manifeste Probleme 209
2. Steuerungsversuch im Diagnoseverfahren 209
3. Erfolglosigkeit der Intervention 213
a) Verstärkte Fortsetzung der disproportionalen Entwicklung 213
b) Erneuter und expliziter Versuch der Zugangssteuerung 214
c) „Problemlösung“ durch Abschaffung des Diagnoseverfahrens 214
Kapitel 8: Staatliche Schulverantwortung für die Erfüllung des Bildungsanspruchs integrativ unterrichteter behinderter Kinder und Jugendlicher 216
A. Fallzahlen als „Erfolgs“-Kriterium 216
B. Pädagogischer Maßstab: Qualitätssicherung 218
I. Bildungsanspruch und schulische Realität 218
II. Evidenz des Qualitätsdefizits 219
III. Perspektive angesichts beschränkten Potenzials 220
C. Handhabung des Möglichkeits- bzw. Ressourcenvorbehalts des § 4 Abs. 1 Satz 2 Halbsatz 1 SchoG 1986 221
I. Staatliche Schulverantwortung im Selbstverständnis von Bildungspolitik und Schuladministration 221
1. Erklärungen und Positionierungen zur Frage der pädagogischen Qualität 221
2. Ignorierung der Verpflichtung der allgemeinen Schule zur Erbringung der Anpassungsleistung 222
II. Normwidrige Handhabung des Beurteilungs- und Ermessensspielraums im Rahmen des gesetzlichen Möglichkeits- bzw. Ressourcenvorbehalts 223
D. Inhalt und Grenzen der Leistungsverpflichtung der Lehrkraft der allgemeinen Schule 226
I. Integrative Unterrichtung unter der Bedingung von Kostenneutralität 226
II. Pädagogisches Anforderungsprofil 226
1. Allgemeine Unterrichts- und Erziehungssituation in den Schulen 226
2. Belastungsgrenzen der Lehrkraft 228
3. Erwartungen an die Lehrerbildung 228
III. Rechtliche Konkretisierung der Dienstpflichten der Lehrkraft im Rahmen integrativer Unterrichtung 233
1. Pflichtenkreis in Abhängigkeit von der Aufgabe der allgemeinen Schule 233
2. Schuladministrativ konzedierte Freiwilligkeit 233
a) Rahmenbedingung bei der Entscheidung über eine Integrationsmaßnahme 233
aa) Bildungspolitische Grundsatzaussage 233
bb) Schulaufsichtlicher Erlass 234
cc) Bestätigung durch die Landesregierung 235
b) Rechtliche Relevanz der Freiwilligkeit 236
3. Grenzen der Dienstpflichten der Lehrkraft der allgemeinen Schule 238
E. Verstoß gegen den Gleichheitssatz gem. Art. 3 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 2 GG bei der Personalisierung von Integrationsmaßnahmen 240
I. Rechtsanwendungsgleichheit 240
1. Sachlicher „Schutzbereich“: Bildung des Vergleichspaares 241
a) Ausgangssachverhalt 241
b) Bezugssachverhalt 241
2. Ungleichbehandlung von rechtlicher Relevanz („Eingriff“) 242
a) Zuteilungsprinzip für die behinderungsspezifische Personalallokation an die einzelne Integrationsmaßnahme 242
b) Unterrichtssituation als Vergleichsmaßstab 245
3. Fehlende Rechtfertigung der Ungleichbehandlung 250
a) Irrelevanz einer unterstellten Einwilligung der Erziehungsberechtigten 250
b) Überschreitung des Beurteilungs- und Ermessensspielraums bei der Bewilligung von Integrationsanträgen 250
II. Offizieller Zuteilungsmaßstab in der Widersprüchlichkeit schuladministrativer Praxis 252
Kapitel 9: Wissenschaftliche Politikberatung mit Unterstützungsfunktion 254
A. Integrative Unterrichtung in der Wahrnehmung der Öffentlichkeit 254
B. Unterstützungspotenzial aus dem Hochschulbereich 256
I. Personelle Konstellationen 256
II. Selbstreferenzielles System 258
Kapitel 10: Problematik der ländervergleichenden Statistiken zur integrativen/inklusiven Unterrichtung 264
A. Fehlende Einheitlichkeit in der begrifflichen Ausgangslage 264
B. Varianz der pädagogischen Qualität des integrativen/inklusiven Unterrichts 265
Dritter Teil: Förderschule 267
Kapitel 11: Regelungen zur Förderschule in der Verfassung des Saarlandes 267
A. Verfassungsänderung vom 5.11.1969 267
I. Anlass und Inhalt der Verfassungsänderung 267
II. Bedeutung der Verfassungsänderung für die Förderschule 268
B. Verfassungsänderung vom 27.3.1996 268
I. Anlass und Inhalt der Verfassungsänderung 268
1. Niedergang der institutionell garantierten Hauptschule 268
2. Einführung der Gesamtschule als zusätzliche Schulform 269
3. Urteil des Verfassungsgerichtshofs des Saarlandes vom 14.7.1987 270
a) Bestätigung der Verfassungsmäßigkeit der Gesamtschule 270
b) Institutionelle Garantie der Hauptschule 272
aa) Ableitung aus der Verfassung des Saarlandes 272
bb) Rechtsrahmen für die Schulpolitik 274
(1) Ausbau der Gesamtschulen 274
(2) Neuordnung der Schulstruktur in der Sekundarstufe I 274
II. Verhandlungen über eine Verfassungsänderung 275
1. Scheitern der Verhandlungen in der 10. Wahlperiode (1990–1994) des Landtags des Saarlandes 275
2. Verfassungskompromiss vom 27.3.1996 276
a) Unhaltbar gewordene Situation der Hauptschule 276
b) Verhandlungsergebnis 277
C. Bedeutung des Verfassungskompromisses für die sonderpädagogische Förderung behinderter Kinder und Jugendlicher 279
I. Regelungsinhalt 279
II. Reichweite des tatsächlichen Konsenses in der Sache 280
1. Konzeptionelle Vorstellungen der CDU-Landtagsfraktion 280
2. Vorgehensweise und Positionsbeschreibungen auf Seiten der Landesregierung und der SPD-Landtagsfraktion 281
a) Erklärungen im Gesetzgebungsverfahren 281
b) Verhandlungsziel der Landesregierung 283
c) Rückschlüsse aus der Außendarstellung 284
d) Fundamentaler Dissens in der Sache 284
e) Verfassungskompromiss aus spezifisch politischem Kalkül 288
D. Verfassungsänderung vom 15.6.2011 288
Kapitel 12: Förderschule als alternatives, komplementäres und subsidiäres Bildungsangebot 290
A. Förderschul-Option als objektiv-institutionelle Voraussetzung personaler Integrationsentscheidung 290
I. Integrationsentscheidung und Personalität 291
1. Individualität und Sozialität als personale Dimensionen 291
2. Bildungsanspruch und Selbstbestimmungsrecht 292
II. Grundprinzip der Dienlichkeit und Förderlichkeit für das behinderte Kind 294
1. Anthropologische Gegebenheiten 294
2. Kindeswohl und substanzielles Wahlrecht 297
B. Förderschulen bei ressourcenbedingten Grenzen verantwortbarer integrativer Unterrichtung 299
I. Extreme Haushaltsnotlage des Saarlandes 299
II. Politische Prioritätensetzung zulasten der sonderpädagogischen Förderung 300
1. Zugangssteuerung zur sonderpädagogischen Förderung zwecks Identifizierung von Einsparpotenzialen 301
2. Ausklammerung der Förderschulen bei Absenkungen des Klassenteilers 304
3. Bildungspolitischer Wettbewerb unter Ausblendung des Bildungsangebots für Behinderte 305
4. Fehlleistungen in der schulrechtlichen Begrifflichkeit mit Diskriminierungscharakter 306
Kapitel 13: Erfüllung des Bildungsanspruchs des behinderten Schülers in der Förderschule 308
A. Pädagogischer Vergleich der integrativen/ inklusiven Unterrichtung und der Förderschule als Voraussetzung rechtlicher Schlussfolgerungen 308
I. Maßgeblichkeit des Bildungsanspruchs für das pädagogische Anforderungsprofil 308
II. Pädagogische Bewertung und rechtlicher Handlungsrahmen 308
1. Entscheidungskriterien und Gesamtvergleich bei der Einzelfallentscheidung 309
2. Konsequenzen für die objektiv-institutionelle Ebene 311
B. Merkmale der Unterrichtssituation bei integrativer Unterrichtung im Lichte des Bildungsanspruchs des behinderten Schülers 311
I. Belastungen im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 311
II. Elterliche Interessenabwägung 313
C. Beispiele fundamentaler Kritik an der Förderschule 316
I. Positionierungen im pädagogischen und rechtswissenschaftlichen Schrifttum 316
II. Mediale Resonanz und Verstärkung 318
D. Ergebnisse der empirischen Forschung 318
I. Forschungsstand am Beispiel des Förderschwerpunktes emotionale und soziale Entwicklung 320
II. Untersuchungen zum Förderschwerpunkt Lernen 321
1. Untersuchung der schweizerischen Arbeitsgruppe Haeberlin/Bless/Moser/Klaghofer 321
2. Hamburger Schulversuch „Die integrative Grundschule im sozialen Brennpunkt“ 322
III. Fehlende Vergleichsuntersuchungen zur integrativen Unterrichtung bei flächendeckender Implementierung 325
1. Vernachlässigung einer konzeptionsrelevanten Fragestellung 325
2. Fehlende Evaluation im Saarland 326
IV. Fazit: Ambivalenz in der pädagogischen Bewertung 327
E. Hauptschulabschluss an Förderschulen 327
I. Länderspezifische Unterschiede im Spiegel der Statistik 327
II. Behinderungsbedingte Grenzen für den Erwerb des Hauptschulabschlusses 328
III. Erfolgreiche Maßnahmen zur Steigerung der Hauptschulabschluss-Quote an Förderschulen Lernen 329
IV. Fehlende Aussagekraft eines statistischen Vergleichs von lernortbezogenen Hauptschulabschluss-Quoten 332
V. Leistungsbewertung und Respektierung der Person des behinderten Schülers 333
Kapitel 14: Objektivrechtliche Pflicht des Staates zur Bereitstellung von Förderschulen 335
A. Legitimität der Förderschul-Option 335
B. Systemfrage und Bundesverfassungsrecht 336
C. Angebotsstruktur im Lichte der Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 8.10.1997 337
I. Verfassungsgerichtliche Zurückhaltung in der Bewertung der pädagogischen Alternative 337
II. Aussagen allgemeiner Art zur staatlichen Schulverantwortung für behinderte Kinder und Jugendliche 340
III. Aussagen mit schulstruktureller Relevanz 342
1. Zusammenhang von Bildungsanspruch, Ressourcen und Bildungsangebot 342
2. Entscheidungen für die Förderschule 344
a) Förderschule bei „ausgeschlossener“ integrativer Unterrichtung 344
b) Förderschule im Falle „pädagogisch nicht wünschenswerter“ integrativer Unterrichtung 346
aa) Einschätzung der Schulbehörde 346
bb) Einschätzung der Eltern 347
D. Verfassungsrechtliche Gewährleistung eines substanziellen Wahlrechts des behinderten Kindes und seiner Eltern bezüglich des Bildungsweges 348
I. Spielraum und Grenzen staatlicher Schulhoheit bei der Strukturierung des Bildungsangebotes 348
II. Bedeutung der objektivrechtlichen Dimension der Grundrechte 350
III. Grundrechte des behinderten Kindes und Elternrecht im Verhältnis zu Art. 7 Abs. 1 GG 352
IV. Inhalt des auf den Bildungsweg bezogenen Wahlrechts 353
1. Gegenstand der Wahl bei nichtbehinderten Kindern: Abschlussbezogener Bildungsgang 353
2. Gegenstand der Wahl bei behinderten Kindern: Kognitives, emotionales und soziales Lernumfeld 353
V. Konsequenzen für die systemische Ebene 356
1. Gewährleistung der tatsächlichen Möglichkeit der Auswahl für das behinderte Kind und seine Eltern 356
a) Grundsätzliches zum Wahlrecht im Falle von Behinderung 356
b) Erreichbarkeit der Förderschule in zumutbarer Weise 361
2. Verhältnis zwischen Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG und Art. 7 Abs. 1 GG 362
VI. Landesverfassungsrechtlicher Aspekt 364
VII. Tragweite der Grundsatzentscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 8.10.1997 366
1. Ablauf des Verfassungsbeschwerdeverfahrens 366
2. Festlegungen von objektiv-institutioneller Bedeutung 368
3. Fortdauernde Relevanz der Grundsatzentscheidung 371
VIII. Individualrechtliche Lage 373
Vierter Teil: Inklusive Schule 376
Kapitel 15: VN-Behindertenrechtskonvention und bildungspolitischer Diskurs 376
A. Integration/Inklusion 376
I. Art. 24 VN-BRK als völkerrechtliche Bezugsnorm 376
II. Klärung der Begriffe 378
1. Inklusion – aliud gegenüber Integration? 378
2. Integration/Inklusion – Synonyma 380
3. Hintergrund der Behauptung einer begrifflichen Divergenz 382
B. Inklusive Schule – Vorhaben mit allumfassendem Anspruch 383
I. Zielsetzung und Motive 383
II. Instrumentalisierung der Organisationsfrage sonderpädagogischer Förderung für weiterreichende Zwecke 385
1. Inklusion als neues Moment in der Frage des Schulsystems 385
2. Bildungsökonomische Rechtfertigungsversuche 394
a) Verlautbarungen zur Kostenfrage 394
b) Fragwürdigkeit der Handhabung des Begriffs „System“ 396
c) Vernachlässigung des schülerzentrierten Handlungsansatzes 397
d) Prämissen und Ergebnisse von Kostenberechnungen 398
Kapitel 16: Geltung, Anwendbarkeit und normativer Gehalt der VN-Behindertenrechtskonvention hinsichtlich des Bildungsanspruchs des behinderten Kindes 404
A. Einbeziehung der VN-Behindertenrechtskonvention in die innerstaatliche Rechtsordnung 404
I. Völkervertragsrecht und nationales Verfassungsrecht als Auslegungsmaßstäbe im wechselseitigen Bezug 404
II. Innerstaatliche Transformation und Gesetzgebungskompetenz 406
1. Verfügungsmacht des Gesetzgebers über den Rechtsbestand 406
2. Unzuständigkeit des Bundesgesetzgebers für das schulische Bildungsangebot für Behinderte 409
III. Transformationsverpflichtung des Landes? 410
1. Verfahren nach dem Lindauer Abkommen und Bundesratsverfahren 410
2. Bezugsebenen einer etwaigen Transformationsverpflichtung 411
a) Völkervertragsrecht 411
b) Innerstaatliches Recht 412
aa) Verfassungsrechtlicher Grundsatz der Bundestreue 412
bb) Staatspraxis und verfassungsrechtliche Lage 415
B. Transformation der VN-Behindertenrechtskonvention, unmittelbare innerstaatliche Anwendbarkeit und Ausgestaltung der Rechtsposition 416
I. Völkerrechtliche und staatsrechtliche Kategorien 416
1. Typologie der völkerrechtlichen Verpflichtungsarten 416
2. Innerstaatliche Bedeutung der unmittelbaren Anwendbarkeit einer Vertragsnorm 418
a) Maßgeblichkeit der Rechtsgestaltung durch das Vertragsgesetz 418
b) Abgrenzung zwischen innerstaatlicher Geltung und unmittelbarer Anwendbarkeit der Vertragsnorm 419
II. Auslegung des Art. 24 VN-BRK hinsichtlich seiner unmittelbaren Anwendbarkeit 422
1. Maßgeblicher Vertragstext 422
a) Gemeinsame Übersetzung der deutschsprachigen Länder 422
b) Deutsche Übersetzung als Grundlage der Auslegung und der innerstaatlichen Rechtsanwendung 423
2. Auslegungsgrundsätze der Wiener Vertragsrechtskonvention 426
3. Einordnung des Art. 24 VN-BRK in die Typologie der völkerrechtlichen Verpflichtungsarten 426
a) Erfüllungspflicht 426
b) Verhaltenspflicht 426
c) Verhaltenspflicht mit dem Inhalt progressiver Realisierung 429
4. Verhältnis des Art. 5 Abs. 1 und 2 VN-BRK zu Art. 24 VN-BRK 431
III. Ausgestaltung der Rechtsposition 432
1. Fehlende Anhaltspunkte für die Normierung subjektiv-öffentlicher Rechte 432
2. Rückschlüsse aus der Regelung des völkerrechtlichen Durchsetzungsinstrumentariums 433
3. Auslegung des Vertragsgesetzes 435
IV. Zusammenfassung und Ergebnis 438
C. Handlungsspielräume von Legislative und Exekutive im Lichte des Art. 24 VN-BRK 440
I. Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers 441
II. Beurteilungs-und Ermessensspielraum der Exekutive 447
D. Normativer Gehalt der VN-Behindertenrechtskonvention 448
I. Landesverfassungsrechtliche Ausgangslage 448
II. Auslegung des Art. 24 VN-BRK 450
1. Verbalinterpretation 450
2. Entstehungsgeschichte 452
a) Salamanca-Erklärung als Vorstufe des Art. 24 VN-BRK 452
b) Bedeutung der Salamanca-Erklärung für die Begriffswahl 452
c) Inhaltliche Aussagen der Salamanca-Erklärung zu den Förderschulen 454
3. Zielsetzung 456
a) Grundanliegen der VN-Behindertenrechtskonvention 456
b) Stellung der nationalen Bildungssysteme 459
4. Art. 24 VN-BRK im Lichte der völkerrechtlichen Gewährleistungen des Elternrechts 462
a) Auslegungsversuche zulasten des Elternrechts 462
b) Rechte der Eltern behinderter Kinder im Spiegel internationaler Menschenrechtsdokumente 467
aa) Allgemeine Erklärung der Menschenrechte 467
bb) VN-Kinderrechtskonvention, VN-Behindertenrechtskonvention und VN-Sozialpakt 468
cc) Normativer Gesamtzusammenhang der völkerrechtlichen Dokumente 470
5. Internationale Ebene 473
III. Auslegungsergebnis 474
1. Normative Aussagen 474
a) Inhaltlich-strukturelle Aspekte 474
b) Konkordanz der Auslegungsergebnisse zu Art. 24 VN-BRK und Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG 476
2. Schlussfolgerung zur Terminologie: Integration/Inklusion – Synonyma 480
Kapitel 17: Rechtliche Regelung der inklusiven Schule im Saarland 484
A. Grundsatzaussage des Gesetzgebers zur Inklusion im Schulwesen 484
I. Fehlender Zusammenhang zwischen dem Gesetzestext und der VN-Behindertenrechtskonvention 484
II. Leitgedanken der schulgesetzlichen Regelung der Inklusion 486
1. Heterogenität 486
a) Idealisierung eines soziologischen Befundes 486
b) Konsequenzen der Heterogenitäts-Doktrin für die Erfüllung des Bildungsanspruchs des behinderten Schülers 490
2. Schritte des Gesetzgebers in Richtung Dekategorisierung 491
a) Entzug der Begrifflichkeit 491
b) Terminologische Entkoppelung des sonderpädagogischen Förderbedarfs von der Person 492
c) Dekategorisierung bezüglich einzelner Behinderungsarten 494
aa) Wegfall der Förderschwerpunkte Lernen sowie emotionale und soziale Entwicklung in den Schulgesetzen 494
bb) Fehlende schulrechtliche Festlegung der Förderschultypen 496
d) Verabsolutierung des Ressourcenansatzes 497
e) Dekategorisierungseffekt der Generalisierung von Förderbedarf 498
3. Instrumentalisierung des Inklusionsgedankens für die Strukturierung des Schulsystems 499
III. Kategorienfehler: Teilhabeanspruch als Grundlage der Regelung von Unterrichts- und Erziehungszielen 501
B. Detailregelung der inklusiven Schule in Abhängigkeit von den konzeptionellen Grundaussagen 502
I. Legislatorischer Vollzug der systemischen Veränderung 502
II. Individuelle Ausgangslage der Schüler 503
1. Unterscheidung zwischen besonderer pädagogischer Unterstützung und sonderpädagogischer Unterstützung 503
2. Entscheidungslage und Verfahren 505
a) Besondere pädagogische Förderung in der allgemeinen Schule 505
b) Sonderpädagogische Unterstützung in der allgemeinen Schule oder Besuch der Förderschule 506
aa) Anerkennung des Vorliegens der Voraussetzungen für eine sonderpädagogische Unterstützung 506
bb) Entscheidung über den Besuch der Förderschule 507
III. Auswirkungen des Wegfalls des frühzeitigen sonderpädagogischen Feststellungsverfahrens 510
IV. Inklusive Schule unter dem gesetzlichen Vorbehalt des Bildungsauftrags der Schulformen 513
1. Erste Weichenstellungen für zieldifferenten Unterricht am Gymnasium 513
2. Auslegung des § 4 Abs. 1 Satz 4 SchoG 2014 514
a) Grundsatzregelung und Vorbehalt 514
b) Inhaltliche Bedeutung des Vorbehalts 515
aa) Entstehungsgeschichte des § 4 Abs. 1 Satz 4 SchoG 2014 516
(1) Referentenentwurf i. d. F. vom 25.9.2013 516
(2) Referentenentwurf i. d. F. vom 3.12.2013 (externe Anhörung) 516
(3) Regierungsentwurf 517
bb) Zweck des Vorbehalts, Auslegungsergebnis 518
3. Verfassungskonformität des Auslegungsergebnisses 519
a) Vereinbarkeit mit Art. 27 Abs. 3 Verf. d. Saarl. 2011 519
aa) Begriff des Gymnasiums in der Verfassung des Saarlandes 519
bb) Unzulässigkeit zieldifferenter Unterrichtung 522
(1) Unterricht mindestens bis einschließlich Klassenstufe 10 im Klassenverband 522
(2) Bildungsziel einer „vertieften allgemeinen Bildung“ 522
b) Vereinbarkeit mit Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG 523
4. Vereinbarkeit mit Art. 24 Abs. 1 Satz 2 VN-BRK 525
5. Legitimität des Vorbehalts 526
C. Wahlrecht der Eltern behinderter Kinder 529
I. Regelung im Modus der Ausnahmebestimmung 529
II. Chancen für die Realisierung des Wahlrechts angesichts materiellrechtlicher und verfahrensrechtlicher Vorgaben 529
III. Existenzgewährleistung der Förderschulen als Voraussetzung des elterlichen Wahlrechts 530
1. Einflussfaktoren bei der Ausübung des elterlichen Wahlrechts 530
2. Auswirkungen des Wahlverhaltens auf die Schulstandorte 531
3. Perspektive der Förderschule im Spiegel von Beschlüssen und Erklärungen 534
a) Regierungserklärung der Ministerpräsidentin und Aktionsplan der Landesregierung zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention 534
b) Inklusionsplanungen und Erklärungen des Kultusministers, Beschluss der Koalitionsfraktionen 538
c) Beschlusslage im Lichte der Änderung der Verfassung des Saarlandes vom 15.6.2011 541
aa) Streichung der Förderschule aus dem Katalog der institutionell garantierten Schulformen des Art. 27 Abs. 3 Verf. d. Saarl. 1996 541
bb) Realisierungschancen von Privatschulinitiativen 545
D. Leistungsanforderungen, Leistungsfeststellung, Leistungsmaßstab und Leistungsbewertung in der inklusiven Schule 547
I. Individualisierte Bildung und Erziehung 547
1. Strukturelle Elemente der inklusiven Schule 547
2. Leistungsanforderungen 548
3. Leistungsfeststellung, Leistungsmaßstab, Leistungsbewertung 550
a) Auswechseln der relevanten Leistungsnorm 550
b) Bedeutung des externen Leistungsmaßstabs für das Selbstverständnis der Schule 552
II. Leistungsfeststellung und Leistungsbewertung unter der Geltung des Gleichbehandlungsgebots 553
1. Reichweite des Anspruchs auf Chancengleichheit 553
a) Nachteilsausgleich 554
b) Notenschutz 555
aa) Bedeutung und rechtliche Voraussetzungen 555
bb) Versuche zur Ausdehnung von Notenschutz 556
(1) Anwendung bei zieldifferenter Unterrichtung Behinderter 556
(2) „Weiterentwicklung“ des Begriffs des Nachteilsausgleichs 559
(3) Prinzip der individuellen Leistungsnorm und das Konzept der inklusiven Schule 563
(4) Systemrelevanz des Prinzips der individuellen Leistungsnorm 565
2. Leistungsbewertung, Nachteilsausgleich und Notenschutz nach der Inklusionsverordnung 567
a) Individueller Förderplan anstelle lehrplanbezogener Differenzierung 567
b) Nachteilsausgleich im Sinne der Inklusionsverordnung 568
aa) Geltungsbereich und Bedeutung im Rahmen der inklusiven Schule 568
bb) „Weiterentwickelter“ Begriff des Nachteilsausgleichs 571
cc) Voraussetzungen der Gewährung von „Nachteilsausgleich“ 574
dd) Wirkungen der Anwendung und Nutzung von Formen des „Nachteilsausgleichs“ 575
c) Zeugnisse 576
3. Fehlende gesetzliche Ermächtigung 578
E. Normative Vorgaben zu den Rahmenbedingungen 580
I. Abkehr vom Möglichkeits- bzw. Ressourcenvorbehalt 580
II. Fehlende normative Konkretisierung der personellen, sächlichen und organisatorischen Voraussetzungen 581
1. Rahmenbedingungen in der Zuständigkeit des Landes 582
2. Rahmenbedingungen in der Zuständigkeit der kommunalen Schulträger 584
3. Gründe der Regelungsverweigerung 585
F. Finanzverfassungsrechtliche Konnexitätsrelevanz 586
I. Übertragung einer bisher vom Land wahrgenommenen Aufgabe als pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe 586
1. Tatbestandliche Voraussetzungen des Art. 120 Abs. 2 Verf. d. Saarl. 586
a) Konnexitätsrelevante Verpflichtung 586
b) Konnexitätsrelevante Aufgabenübertragung 587
c) Konnexitätsrelevante Belastung 589
2. Rechtsfolge 589
II. Bestimmung einer bisher nicht vom Land wahrgenommenen Aufgabe als pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe 590
1. Verfassungsrechtliche Lage 590
2. Gemeinsame Verantwortung von Land, Gemeinden und Gemeindeverbänden für schulische Inklusion 591
a) Konnexitätsrelevante Aufgabenübertragung 592
aa) Pädagogisch-inhaltliche Einordnung 592
bb) Rechtliche und finanzwirtschaftliche Einordnung 592
b) Konnexitätsrelevante Belastung 593
aa) Fehlende Kostenfolgeabschätzung 593
bb) Anhaltspunkte für die Einschätzung der konnexitätsrelevanten Belastung 597
c) Kooperation auf der Grundlage eines finanzverfassungsrechtlichen Konsenses 597
Kapitel 18: Staatliche Schulverantwortung für die Erfüllung des Bildungsanspruchs behinderter Kinder und Jugendlicher in der inklusiven Schule 600
A. Normative Festlegungen mit negativer Wirkung auf die Erfüllung des Bildungsanspruchs 600
I. Wirkung von Dekategorisierungsmaßnahmen 600
1. Veränderte Wahrnehmung und Positionierung Behinderter als Folge semantischer Einebnung 600
2. Verfahrensregelungen mit Steuerungsfunktion 601
3. Folgen für Schülersozialleistungen 603
II. Gewährleistung der erforderlichen personellen Zusatzausstattung als essentielle Voraussetzung der Erfüllung des Bildungsanspruchs 604
1. Wechsel vom Ambulanzlehrer-System zur Budgetierung der Zusatzausstattung mit Förderschullehrkräften 604
2. Schulische Inklusion unter den Bedingungen einer extremen Haushaltsnotlage 605
a) Kostenneutralität als fiskalische Vorgabe 605
b) Streichung von Planstellen im Schulbereich 607
c) Dauerhaftigkeit der finanziellen Restriktionen 608
3. Umfang und Verwendung des Budgets an Förderschullehrkräften am Beispiel der Grundschulen 609
a) Durchschnittlicher Umfang des den Grundschulen zugewiesenen Budgets 609
b) Verwendung des Budgets 610
aa) Deckung aller sonderpädagogischen Unterstützungsbedarfe 610
bb) Deckung aller besonderen pädagogischen Unterstützungsbedarfe 611
4. Personalrekrutierung durch Schließung von Förderschulen 611
B. Sonderpädagogische Unterrichtssituation in der inklusiven Schule 612
I. Fehlen eines Zwei-Pädagogen-Systems 612
II. Aufgabenverteilung zwischen Regelschul- und Förderschullehrkraft 613
III. Inklusive Schule im Saarland ohne gesicherte sonderpädagogische Qualität 615
Zusammenfassung in Thesen 620
Anhang 625
A. Rechtsvorschriften 625
B. Verzeichnis der zitierten Beschlüsse der Ständigen Konferenz der Kultusminister der Länder in der Bundesrepublik Deutschland 663
C. Verzeichnis der zitierten Dokumente im Privatarchiv des Verfassers 664
Literaturverzeichnis 665
Verzeichnis sonstiger Publikationen 685
Sachverzeichnis 688