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Außergerichtliche Vorverfahren im Verwaltungsrecht

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Poschenrieder, A. (2019). Außergerichtliche Vorverfahren im Verwaltungsrecht. Das Widerspruchsverfahren im allgemeinen Verwaltungsrecht, das Einspruchsverfahren im Steuerrecht und das Widerspruchsverfahren im Sozialrecht. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55291-7
Poschenrieder, Anna Sophie. Außergerichtliche Vorverfahren im Verwaltungsrecht: Das Widerspruchsverfahren im allgemeinen Verwaltungsrecht, das Einspruchsverfahren im Steuerrecht und das Widerspruchsverfahren im Sozialrecht. Duncker & Humblot, 2019. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55291-7
Poschenrieder, A (2019): Außergerichtliche Vorverfahren im Verwaltungsrecht: Das Widerspruchsverfahren im allgemeinen Verwaltungsrecht, das Einspruchsverfahren im Steuerrecht und das Widerspruchsverfahren im Sozialrecht, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55291-7

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Außergerichtliche Vorverfahren im Verwaltungsrecht

Das Widerspruchsverfahren im allgemeinen Verwaltungsrecht, das Einspruchsverfahren im Steuerrecht und das Widerspruchsverfahren im Sozialrecht

Poschenrieder, Anna Sophie

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1395

(2019)

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About The Author

Anna Sophie Poschenrieder studierte von 2003 bis 2009 an der Humboldt Universität zu Berlin Rechtswissenschaft mit völker- und europarechtlichem Schwerpunkt. Das Referendariat absolvierte sie unter anderem im Auswärtigen Amt und Kanzleien in Berlin und Rom. Von 2011 bis 2016 war sie als wissenschaftliche Mitarbeiterin und Doktorandin am Lehrstuhl von Prof. Dr. Markus Heintzen an der Freien Universität Berlin tätig. Seit 2016 ist sie Finanzbeamtin in der Berliner Landesverwaltung. Zudem hat sie einen Lehrauftrag für Bilanz- und Unternehmenssteuerrecht an der Freien Universität Berlin.

Abstract

Das Verwaltungsverfahrens- und Verwaltungsprozessrecht ist durch eine Unterteilung in allgemeines Verwaltungs-, Steuer- und Sozialrecht gekennzeichnet. Diese Dreiteilung ist historisch gewachsen. Die Frage einer Vereinheitlichung ist seither grundlegend. Die Arbeit vergleicht die außergerichtlichen Vorverfahren. Die Unterteilung in die drei Säulen des Verwaltungsrechts hat sich bewährt. Unterschiede beruhen regelmäßig auf Besonderheiten der Rechtsgebiete. Zu den tragenden Gründen zählen das Bedürfnis nach Verwaltungseffizienz in Bereichen der Massenverwaltung und sozialstaatliche Erwägungen. Gleichheitsverstöße sind äußerst selten. Rechtspolitische Bedenken bestehen hingegen in einigen Bereichen. Angleichungsmöglichkeiten werden aufgezeigt. Sie sollten durch Rechtsetzung und einheitliche Auslegung wortlautgleicher Gesetze durch die Fachgerichtsbarkeiten ausgeschöpft werden.»Non-judicial Remedies in German Administrative, Tax and Social Law«

Administrative procedures and administrative process law is characterized by a division into three parts: general administrative, taxation and social law. The issue of standardization is fundamental. The thesis compares the preliminary extrajudicial procedures. The subdivision into the three different elements of administrative law has proven to be effective. Any differences are normally the result of special features of the field of law. At the same time, the opportunities highlighted to adapt the procedures through legislation and the application of law should be fully explored.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 16
Einleitung 23
A. Problemstellung 23
I. Abgrenzung zu spezielleren außergerichtlichen Vorverfahren im Verwaltungsrecht 24
II. Gemeinsamkeiten und Unterschiede der außergerichtlichen Vorverfahren 25
III. Vereinheitlichungspotential und -bedarf 27
B. Gang der Untersuchung 29
Erster Teil: Entstehung und Entwicklung der außergerichtlichen Vorverfahren 31
A. Entwicklungen des Rechtsschutzes in Verwaltungssachen bis 1945 31
I. Rechtsschutz im allgemeinen Verwaltungsrecht 32
II. Rechtsschutz im Steuerrecht 33
III. Rechtsschutz im Sozialrecht 35
B. Entstehung der außergerichtlichen Vorverfahren in der heutigen Form 36
I. Verwaltungsgerichte und allgemeines Widerspruchsverfahren 37
II. Sozialgerichte und sozialrechtliches Widerspruchsverfahren 38
III. Finanzgerichte und Einspruchs- oder Beschwerdeverfahren 39
C. Fortentwicklungen der außergerichtlichen Vorverfahren 40
I. Eingedämmtes allgemeines Widerspruchsverfahren 40
II. Vereinheitlichtes Einspruchsverfahren und computerisiertes Besteuerungsverfahren 41
III. Erweitertes sozialrechtliches Widerspruchsverfahren 43
D. Bestrebungen zur Vereinheitlichung der Verwaltungsprozessordnungen 43
E. Bestrebungen zur Vereinheitlichung des Verwaltungsverfahrensrechts 46
F. Aktualität von Vereinheitlichungsbestrebungen 47
Zweiter Teil: Signifikanz der außergerichtlichen Vorverfahren 50
A. Zwecke der außergerichtlichen Vorverfahren 50
I. Rechtsschutz des Vorverfahrensführers 50
II. Selbstkontrolle der Verwaltung 52
III. Entlastung der Gerichte 53
IV. Ausgleich der Funktionen 53
B. Außergerichtliche Vorverfahren zwischen Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess 54
C. Besonderheiten der drei Rechtsgebiete 56
I. Verfassungs- und materiell-rechtliche Besonderheiten 56
1. Sozialrecht 58
2. Steuerrecht 59
3. Allgemeines Verwaltungsrecht 60
4. Wertungswidersprüche 61
II. Massenverwaltung und Notwendigkeit der Verwaltungseffizienz 62
Dritter Teil: Verfassungs- und unionsrechtlicher Rahmen 65
1. Kapitel: Verfassungsrechtliche Vorgaben für die außergerichtlichen Vorverfahren 65
A. Rechtsschutzgarantie 65
B. Gewaltenteilung 68
C. Allgemeiner Gleichheitssatz 69
I. Gesetzgeberische Entscheidung über das „Ob“ eines Vorverfahrens 69
II. Gesetzgeberische Entscheidung für unterschiedliche Vorverfahren 71
1. Art. 95 Abs. 1 GG 72
2. Besonderheiten der drei Rechtsgebiete 72
III. Ausgestaltung des jeweiligen Vorverfahrens 73
IV. Gleichheit zwischen dem Vorverfahrensführer und der Behörde 74
V. Gleichheit im Vorverfahren und im gerichtlichen Verfahren 75
VI. Analogie bei der Statuierung unterschiedlicher Vorverfahren 75
1. Voraussetzungen der Analogie 76
2. Voraussetzungen eines Gleichheitsverstoßes 76
3. Analogie und allgemeiner Gleichheitssatz 77
4. Analogie zu Gunsten und zu Lasten des Vorverfahrensführers 78
D. Verwaltungsverfahrensrecht als konkretisiertes Verfassungsrecht 79
I. Einschlägiges Verfassungsrecht 79
II. Ausgleich mit anderen Verfassungsgütern 81
III. Einzelne verfassungsrechtlich determinierte Verfahrensregelungen 83
1. Beteiligung 83
2. Vertretung 83
3. Sachaufklärung 84
4. Anhörung 84
5. Geheimhaltung 85
6. Akteneinsicht 85
7. Bekanntgabe 87
8. Begründung 87
E. Verhältnismäßigkeit 88
F. Selbstverwaltungsgarantie 89
G. Vorbehalt des Gesetzes 89
2. Kapitel: Gesetzgebungskompetenzen für die außergerichtlichen Vorverfahren 91
A. Verwaltungsrechtliches Widerspruchsverfahren 92
I. Einschlägige Kompetenznorm 93
II. Abschaffung des Widerspruchsverfahrens durch den Landesgesetzgeber 95
III. Kostenerstattung im isolierten Vorverfahren 95
B. Sozialrechtliches Widerspruchsverfahren 96
I. Einschlägige Kompetenznorm 96
II. Kostenerstattung im isolierten Vorverfahren 97
C. Steuerrechtliches Einspruchsverfahren 98
I. Ausführung von Bundessteuergesetzen durch Bund und Länder 98
II. Ausführung von Landessteuergesetzen durch die Länder 99
III. Besonderheit: Kommunalabgaben, Ausführung durch Gemeinden und Landkreise 100
D. Vergleich 101
3. Kapitel: Unionsrechtliche Vorgaben für die außergerichtlichen Vorverfahren 102
A. Kein Verbot der Einführung eines Vorverfahrens 102
B. Grundsätzlich keine Pflicht zur Einführung eines Vorverfahrens 103
C. Unionsrechtlich determinierte Verfahrensregelungen 104
Vierter Teil: Außergerichtliche Vorverfahren im Vergleich 106
1. Kapitel: Sachentscheidungsvoraussetzungen der außergerichtlichen Vorverfahren 106
A. Rechtsbehelfsweg 106
I. Allgemeines Widerspruchsverfahren 107
II. Sozialrechtliches Widerspruchsverfahren 107
III. Einspruchsverfahren 107
IV. Fehlender Gleichlauf von materiellem Recht, Verwaltungsverfahrens- und Prozessrecht 107
V. Kritik 110
B. Zuständigkeit der Vorverfahrensbehörde 111
I. Abhilfe- und Widerspruchsbehörde im allgemeinen Widerspruchsverfahren 111
II. Abhilfe- und Widerspruchsbehörde im sozialrechtlichen Widerspruchsverfahren 112
III. Einspruchsbehörde 113
IV. Vergleich 114
C. Statthaftigkeit des Vorverfahrens 117
I. Grundsätzlich vor Anfechtungs- und Verpflichtungsklage 117
II. Ausnahmsweise kein Vorverfahren 117
1. Gesetzlicher Ausschluss des Vorverfahrens 118
2. Entscheidung einer obersten Bundes- oder Landesbehörde 119
3. Vorverfahren gegen die Vorverfahrensentscheidung 120
4. Untätigkeitseinspruch, Untätigkeitsklage 120
5. Sprungklage 122
III. Vergleich 123
D. Beteiligte der Vorverfahren 129
I. Geborene Beteiligte 130
II. Hinzugezogene Beteiligte 130
III. Weitere Regelungen in § 360 AO 131
E. Vertretung im Vorverfahren 132
F. Vorverfahrensbefugnis 133
I. Grundsatz 133
II. Einspruchsspezifische Regelungen 135
III. Vergleich 135
G. Frist 137
I. Fristdauer 137
II. Fristbeginn 138
III. Berechnung der Frist 138
IV. Fristwahrung durch Zugang bei empfangszuständigen Behörden 139
1. Grundsätzliche Erhebung bei der Ausgangsbehörde 139
2. Ausnahmen im allgemeinen Widerspruchsverfahren und im Einspruchsverfahren 139
3. Fiktion der Fristwahrung im sozialrechtlichen Widerspruchsverfahren 140
V. Wiedereinsetzung in den vorigen Stand 141
VI. Vergleich 142
H. Form 143
I. Schriftlich, elektronisch, zur Niederschrift der Behörde 144
II. Inhalt der Vorverfahrensschrift 145
III. Vergleich 146
I. Ergebnis der Zulässigkeitsprüfung 146
2. Kapitel: Begründetheit der außergerichtlichen Vorverfahren 147
A. Rechtmäßigkeitsprüfung 148
B. Zweckmäßigkeitsprüfung 149
C. Reformatio in peius 150
I. Reformatio in peius im Einspruchsverfahren 150
II. Reformatio in peius in den Widerspruchsverfahren 151
III. Vergleich 153
D. Sachverhaltsermittlung 153
I. Untersuchungsgrundsatz 153
1. Regelungen in den Verfahrensgesetzen 154
2. Risikomanagement und vollautomatisches Ausgangsverwaltungsverfahren 154
3. Vollautomatisches außergerichtliches Vorverfahren 155
4. Vergleich 155
II. Mitwirkungspflichten der Vorverfahrensführer 156
1. Allgemeine Regelungen 157
2. Spezifische Mitwirkungspflichten 158
3. Vergleich 160
III. Präklusion 161
1. Bestehende Präklusionsregelungen 162
2. Vergleich 163
IV. Anhörung 165
1. Fälle der Anhörung im Vorverfahren 165
a) Reformatio in peius 166
b) Erstmalige Beschwer eines Dritten 166
c) Heranziehen neuer Gründe 167
d) Spezialvorschrift des § 204 Abs. 2 SGB IX 167
e) Vergleich 168
2. Ausnahmen von der Anhörungspflicht 169
a) Ausnahmen im allgemeinen Widerspruchsverfahren und im Einspruchsverfahren 169
b) Ausnahmen im sozialrechtlichen Widerspruchsverfahren 170
c) Vergleich 170
V. Mündliche Erörterung der Sach- und Rechtslage gemäß § 364a AO 172
VI. Gelegenheit zur Teilnahme an der Beweisaufnahme, § 365 Abs. 2 AO 173
VII. Auskunftsansprüche, Akteneinsicht und Informationszugang 173
1. Auskunftsansprüche 174
a) Allgemeines Widerspruchsverfahren 175
b) Sozialrechtliches Widerspruchsverfahren 176
c) Einspruchsverfahren 177
d) Vergleich 179
2. Akteneinsichtsrecht 182
a) Allgemeines Verwaltungsverfahren 182
b) Sozialverwaltungsverfahren 184
c) Zwischenvergleich 185
d) Finanzverwaltungsverfahren 187
e) Vergleich 189
3. Informationsansprüche 191
a) Allgemeines und sozialrechtliches Widerspruchsverfahren 191
b) Einspruchsverfahren 192
c) Vergleich 192
VIII. Geheimnis- und Datenschutzrecht 193
1. Verarbeitungsverbote 194
2. Geheimhaltungspflichten in Verfahrensgesetzen 194
3. Vergleich 195
IX. Feststellungs- und Beweislast 196
3. Kapitel: Wirkung der eröffneten Vorverfahren 196
A. Aufschiebende Wirkung des eingelegten Vorverfahrens 197
I. Allgemeines Widerspruchsverfahren 198
1. Grundsätzlich aufschiebende Wirkung 198
2. Ausnahmsweise sofortige Vollziehung 198
II. Sozialrechtliches Widerspruchsverfahren 200
1. Grundsätzlich aufschiebende Wirkung 200
2. Ausnahmsweise sofortige Vollziehung 200
III. Einspruchsverfahren 201
1. Grundsätzlich sofortige Vollziehung 202
2. Ausnahmsweise aufschiebende Wirkung 203
IV. Vergleich 203
1. Grundsätzlich Übereinstimmung im Regel-Ausnahme-Verhältnis 204
2. Teilweise Wertungswidersprüche 205
a) Anforderung öffentlicher Abgaben und Kosten 205
b) Verwaltungsakte, die laufende Leistungen entziehen oder herabsetzen 207
3. Sonstige Unterschiede und Gemeinsamkeiten 208
a) Unzulässige außergerichtliche Rechtsbehelfe 208
b) Rechtsgestaltende und feststellende Verwaltungsakte, Verwaltungsakte mit Drittwirkung 208
c) Zuständige Behörde 209
d) Ernstliche Zweifel 210
e) Rechtsnatur der Anordnung der sofortigen Vollziehung 211
f) Rechtsnatur der Aussetzung der Vollziehung 211
B. Hemmung der Bestandskraft und der Festsetzungsverjährung 211
4. Kapitel: Beendigung der Vorverfahren 212
A. Abhilfebescheid 212
B. Widerspruchs- und Einspruchsbescheid 214
I. Schriftform, Bekanntgabe und Zustellung 214
1. Widerspruchsbescheid im allgemeinen Verwaltungsrecht 214
2. Widerspruchsbescheid im Sozialrecht 215
3. Einspruchsbescheid 216
4. Vergleich 216
II. Begründungspflicht 218
III. Rechtsbehelfsbelehrung 219
C. Rücknahme des Rechtsbehelfs 220
D. Erledigung der Hauptsache 221
E. Vorverfahrensbeendigende Vereinbarungen 222
I. Vergleichsvertrag 222
II. Tatsächliche Verständigung 223
III. Unterschiede 224
5. Kapitel: Kosten der außergerichtlichen Vorverfahren 226
A. Verwaltungskosten für die Durchführung des Vorverfahrens 227
I. Allgemeines Widerspruchsverfahren 227
1. Verwaltungskosten im Bundesgebührengesetz 228
2. Verwaltungskosten in landesrechtlichen Kostenregelungen 229
II. Einspruchsverfahren 230
III. Sozialrechtliches Widerspruchsverfahren 230
IV. Vergleich 231
B. Erstattung der Kosten des Vorverfahrens im isolierten Vorverfahren 234
I. Allgemeines Widerspruchsverfahren 234
1. Kostenerstattung im Erfolgsfalle 234
2. Kostenerstattung im Falle der Erfolglosigkeit 237
3. Kostenerstattung bei Beendigung auf andere Weise 239
II. Sozialrechtliches Widerspruchsverfahren 239
1. Kostenerstattung im Erfolgsfalle 239
2. Kostenerstattung im Falle der Erfolglosigkeit 241
3. Kostenerstattung bei Beendigung auf andere Weise 241
III. Einspruchsverfahren 242
IV. Vorverfahren in Regelungsbereichen mit fehlendem Gleichlauf 242
V. Vergleich 243
1. Einspruchsverfahren 244
2. Sozialrechtliches Widerspruchsverfahren 247
3. Kommunalabgabenrechtliches Widerspruchsverfahren 248
VI. Materiell-rechtlicher Kostenerstattungsanspruch 248
C. Erstattung der Kosten des Vorverfahrens im gerichtlichen Verfahren 251
I. Verwaltungsgerichtliches Verfahren 251
1. Kosten des Vorverfahrens 252
2. Kostenschuldner und Kostengläubiger 253
3. Beendigung des gerichtlichen Verfahrens auf andere Weise 254
II. Finanzgerichtliches Verfahren 254
1. Kosten des Vorverfahrens 255
2. Kostenschuldner und Kostengläubiger 255
3. Beendigung des gerichtlichen Verfahrens auf andere Weise 256
III. Sozialgerichtliches Verfahren 257
1. Kostenerstattung nach §§ 183 ff. SGG 257
a) Kosten des Widerspruchsverfahrens 258
b) Kostenschuldner und Kostengläubiger 259
c) Beendigung des gerichtlichen Verfahrens auf andere Weise 260
2. Kostenerstattung nach § 197a Abs. 1 SGG i. V. m. §§ 154–162 VwGO 261
IV. Vergleich 261
1. Finanzgerichtliches Verfahren 261
2. Sozialgerichtliches Verfahren mit privilegierter Kostenerstattung 262
3. Gerichtliches Verfahren in Regelungsbereichen mit fehlendem Gleichlauf 264
Ergebnis und Schlussbetrachtung 266
A. Gleichheitswidrige Regelungen 267
B. Rechtspolitisch bedenkliche Regelungen 267
C. Wortgleiche Regelungen mit unterschiedlicher Auslegung 269
D. Heutige Bedeutung der VwPO 271
E. Gesetzliche Neuerungen 271
F. Tragende Gründe für Unterschiede 272
I. Sachentscheidungsvoraussetzungen der außergerichtlichen Vorverfahren 273
II. Begründetheit der außergerichtlichen Vorverfahren 273
III. Beendigung der Vorverfahren 274
IV. Kosten der außergerichtlichen Vorverfahren 274
G. Gesamtergebnis 275
Literaturverzeichnis 276
Sachregister 297