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Art. 91e GG und das Verdikt verfassungswidrigen Verfassungsrechts

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Eilenbrock, C. (2018). Art. 91e GG und das Verdikt verfassungswidrigen Verfassungsrechts. Zur Bindung des verfassungsändernden Gesetzgebers an Art. 79 Abs. 3 GG. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55432-4
Eilenbrock, Christoph. Art. 91e GG und das Verdikt verfassungswidrigen Verfassungsrechts: Zur Bindung des verfassungsändernden Gesetzgebers an Art. 79 Abs. 3 GG. Duncker & Humblot, 2018. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55432-4
Eilenbrock, C (2018): Art. 91e GG und das Verdikt verfassungswidrigen Verfassungsrechts: Zur Bindung des verfassungsändernden Gesetzgebers an Art. 79 Abs. 3 GG, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55432-4

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Art. 91e GG und das Verdikt verfassungswidrigen Verfassungsrechts

Zur Bindung des verfassungsändernden Gesetzgebers an Art. 79 Abs. 3 GG

Eilenbrock, Christoph

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1386

(2018)

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About The Author

Christoph Eilenbrock studierte Rechtswissenschaften an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster. Nach dem Ersten Juristischen Staatsexamen in 2009 war er dort als wissenschaftliche Hilfskraft tätig. Im Anschluss an das Assessorexamen in 2011 nahm Christoph Eilenbrock eine Stelle als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere Verwaltungsrecht von Prof. Dr. Suerbaum an der Julius- Maximilians-Universität Würzburg an. Während dieser Zeit entstand die vorliegende Dissertation. Seit September 2013 ist er als Richter beim Verwaltungsgericht Gelsenkirchen tätig. Im Jahr 2015 wurde er zum Richter am Verwaltungsgericht ernannt.

Abstract

Gegenstand der vorliegenden Arbeit ist Art. 91e GG. Das darin angeordnete Zusammenwirken von Bund und Ländern in gemeinsamen Einrichtungen auf dem Gebiet der Grundsicherung für Arbeitsuchende existierte bereits seit 2003 im SGB II. Im Jahr 2007 stellte das Bundesverfassungsgericht jedoch die Unvereinbarkeit mit dem Grundgesetz wegen Mängeln v.a. bei der eigenverantwortlichen Aufgabenwahrnehmung fest. Nach mehrjähriger Diskussion entschied sich der verfassungsändernde Gesetzgeber für eine Verfassungsänderung zur Beibehaltung bestehender Strukturen. Diese Arbeit befasst sich sowohl mit den Verfassungssätzen aus Art. 20 GG, an denen eine Mischverwaltung zwischen Bund und Ländern zu messen ist, als auch mit verfassungswidrigem Verfassungsrecht i.S.v. Art. 79 Abs. 3 GG. Der Autor gelangt zu dem Ergebnis, dass Art. 91e GG nicht verfassungswidrig ist, weil die Norm einer grundsatzkonformen, allerdings von der Intention des verfassungsändernden Gesetzgebers abweichenden Auslegung offensteht.»Art. 91e GG and the Verdict of Unconstitutional Constitutional Law«

After the cooperation between Bund and Länder in joint institutions administrating the basic support for job seekers set out in SGB II was declared to be incompatible with the Constitution by the BVerfG in 2007, Art. 91e GG was introduced to constitutionally enshrine the legal structure in SGB II. This thesis deals with the constitutional requirements of Art. 20 GG, against which a joint administration is to be measured, and with »unconstitutional constitutional law« according to Art. 79 III GG.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 13
§ 1 Einführung 17
Erster Teil: Grundsicherung für Arbeitsuchende und Art. 91e GG 23
§ 2 Die Entwicklung der Grundsicherung für Arbeitsuchende 23
I. Verständnis der Gesamtheit von staatlichen Sozialleistungen 23
II. Dualität von Arbeitslosen- und Sozialhilfe bis 2003 24
1. Ursprünge der Sozialhilfe 24
2. Herkunft der Arbeitslosenhilfe 34
3. Folgen des Dualsystems 39
III. Einheitsmodell einer „Grundsicherung für Arbeitsuchende“ ab 2003 40
1. Hartz IV-Reform/„Zukunftsprogramm Agenda 2010“ 40
2. Streit über die Zuständigkeit zur Leistungsgewährung 42
a) Differenzierung Leistungsträger – Leistungserbringung 43
b) Geteilte Leistungsträgerschaft 44
c) Einheitliche Leistungserbringung 45
3. Option einer alleinigen kommunalen Trägerschaft 45
IV. Kritische Stimmen und Diskussion 47
V. Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 20. Dezember 2007 48
1. Anlass und Hintergrund der Streitigkeit 48
2. Feststellung des Verstoßes gegen Art. 28 Abs. 2 i. V. m. Art. 83 GG 49
a) Verfassungsrechtliche Grundsätze 50
b) Verfassungswidrigkeit von § 44b SGB II a. F. 52
3. Folgen der Verfassungswidrigkeit 56
4. Abweichende Meinung: Verfassungskonforme Auslegung 56
a) Trennung von Wahrnehmung und Verantwortung 57
b) Föderalismus und Gestaltungsfreiheit 58
VI. Lösungsvorschläge und -ansätze in der Politik zwischen 2008 und 2010 58
1. Ansatzmöglichkeiten 59
2. Getrennte Aufgabenwahrnehmung (Ende 2007) 60
3. Kooperative Jobcenter (2008) 60
4. Zentren für Arbeit und Grundsicherung (2008) 62
5. Weitere Diskussion über mögliche Gegenmodelle (2009) 65
a) Regelkompetenz der Länder 65
b) Ausnahmekompetenz des Bundes 66
6. Überlegungen zu einer getrennten Aufgabenwahrnehmung bei freiwilliger Aufgabenteilung (2009/2010) 67
7. Fortführung der gemeinsamen Aufgabenwahrnehmung durch Grundgesetzänderung (2010) 69
§ 3 Der wesentliche Regelungsgehalt von Art. 91e GG 72
I. Übersicht und Bedeutung 72
1. Zielsetzung / Hintergrund 73
2. Einschränkung / Ergänzung anderer Verfassungsgrundsätze 75
II. Gemeinsame Einrichtungen als Regelfall (Abs. 1) 78
1. Versorgung „aus einer Hand“ 78
2. Differenzierung Aufgabenträgerschaft und -wahrnehmung 83
3. Reaktionen im Schrifttum 83
III. Weitere Inhalte der neuen Regelung 85
1. Ausnahmefall Optionskommunen (Abs. 2) 85
2. Regelungsvorbehalt (Abs. 3) 90
§ 4 Die verfassungsrechtliche Problematik des Art. 91e GG 91
I. Gegenläufige Ausgangspunkte einer Bewertung 91
II. Rechtspolitische Bedenken 92
III. Meinungsstand zum Vorwurf der Verfassungswidrigkeit 94
1. Ablehnende Stimmen 94
a) Literatur 95
b) Bundesverfassungsgericht 96
2. Bejahende Stimmen 98
IV. Folgerungen für diese Arbeit 99
Zweiter Teil: Problematik und Grenzen der Mischverwaltung 100
§ 5 Problematik der Mischverwaltung 100
I. Begriff der Mischverwaltung 101
II. Verbot einer Mischverwaltung? 104
1. Grundsatz: Trennung der Verwaltungsräume 106
a) Grundsatz lückenloser Kompetenzverteilung 107
b) Regelmäßige Differenzierung von Handlungsräumen 109
c) Bedeutung und Hintergrund 114
d) Unumstößlichkeit der Kompetenzen 115
2. Folge: Mischverwaltungsverbot? 116
a) Auszunehmende Formen des Zusammenwirkens 120
b) Prinzipielle Unzulässigkeit 125
c) Möglichkeiten des Zusammenwirkens 131
3. Zulässige Formen der Kooperation 136
a) Gemeinsame Gremien 137
b) Organleihe, Rechts- und Amtshilfe 139
c) Einspruchs- und Ingerenzrechte 141
d) Gemeinschaftsaufgaben 143
e) Schlussfolgerungen 145
§ 6 Die Grenzen der Mischverwaltung am Maßstab von Bundesstaat, Demokratie und Rechtsstaat 148
I. Grenze 1: Bundesstaat 149
1. Begriffsverständnis und Bedeutung 149
a) Föderaler Staatsaufbau 151
b) Das „Prinzip“ des Bundesstaates 157
2. Aussagen zur Mischverwaltung 163
a) Staatsqualität von Bund und Ländern 164
b) Grundsatz eigenverantwortlicher Aufgabenwahrnehmung 165
c) Ermöglichung von Kooperationen 169
II. Grenze 2: Demokratie 174
1. Begriffsverständnis und Bedeutung 174
a) Das „Prinzip“ der Demokratie 175
b) Volkssouveränität 178
2. Aussagen zur Mischverwaltung 181
a) Demokratische Legitimation und Verantwortlichkeit 182
b) Legitimationsvermittlung 185
c) Legitimationsniveau 188
III. Grenze 3: Rechtsstaat 192
1. Begriffsverständnis und Bedeutung 192
2. Aussagen zur Mischverwaltung 199
a) Rechtsklarheit 200
b) Bestimmtheit (von Normen) 204
c) Weitere rechtsstaatliche Wirkungen 208
Dritter Teil: Verfassungswidriges Verfassungsrecht und Art. 79 Abs. 3 GG 210
§ 7 Verfassungswidriges Verfassungsrecht 210
I. Möglichkeit verfassungswidrigen Verfassungsrechts 212
II. Bisherige Rechtsprechung 219
§ 8 Grundlagen des Art. 79 Abs. 3 GG 224
I. Verfassungsänderungen 225
II. Revisionsnormen 231
III. Verfassunggebende und verfassungsändernde Gewalt 237
IV. Historische Entwicklung 244
1. Frühe Erfahrungen in der Weimarer Republik 244
2. Konsequenzen vorheriger Erfahrungen 247
3. Folgerungen für Art. 79 Abs. 3 GG 251
V. Doppelwirkung von Art. 79 Abs. 3 GG 254
VI. Bedeutung im Sinne einer Hierarchieordnung 256
VII. Restriktives Verständnis 267
§ 9 Anforderungen des Art. 79 Abs. 3 GG 273
I. Bedeutungsgehalt „berührt“ 274
1. Ansatz des Bundesverfassungsgerichts 274
2. Kritik und abweichender Ansatz der Literatur 279
II. Bedeutungsgehalt „Grundsätze“ 286
1. Grenzen des Wortverständnisses 286
2. Normatives Verständnis 288
a) Folgerungen aus der Auslegung von „berührt“ 288
b) Anforderungen im Einzelnen 291
III. Auswertung und Stellungnahme 300
1. Begriffsverständnis „berührt“ 302
a) Auslegung „berühren“ 302
b) Wortverständnis in Art. 79 Abs. 3 GG 306
2. Begriffsverständnis „Grundsätze“ 309
a) Auslegung „Grundsätze“ 309
b) Wortverständnis in Art. 79 Abs. 3 GG 315
3. Schlussfolgerungen 315
§ 10 Schutzumfang des Art. 79 Abs. 3 GG im Einzelnen 317
I. Allgemeingültiges für sämtliche Grundsätze 317
1. Kerngehaltsschutz der Verfassungsprinzipien 317
2. Reichweite der Unantastbarkeit 322
3. Exkurs: Reichweite des Schutzumfangs im Übrigen 325
a) Unantastbarkeit von Art. 79 Abs. 3 GG 326
b) Unantastbarer Gehalt der Grundrechte 329
II. Unantastbarkeit der Grenzen der Mischverwaltung 330
1. Unantastbarer bundesstaatlicher Gehalt 331
2. Unantastbarer demokratischer Gehalt 342
3. Unantastbarer rechtsstaatlicher Gehalt 347
4. Zusammenfassung 359
Vierter Teil: Anwendung der Untersuchungsergebnisse auf Art. 91e GG 360
§ 11 Prüfung des Vorwurfs der Verfassungswidrigkeit von Art. 91e GG 360
I. Einleitung 360
II. Prüfungsprogramm 364
III. Prüfungsmaßstab 365
IV. Prüfungsteil I: „Grundsätze berührt“ durch Art. 91e GG? 368
1. Methodischer Ansatz 369
2. Berührung der Grundsätze im Sinne von Art. 79 Abs. 3 GG 373
a) Berührung bundesstaatlicher Grundsätze 375
aa) Aufgabenwahrnehmung / Leistungserbringung 378
bb) Organisatorische und personelle Mitsprache 380
cc) Kompetenzklarheit 383
dd) Zwischenergebnis zu a) 384
b) Berührung demokratischer Grundsätze 384
c) Berührung rechtsstaatlicher Grundsätze 389
3. Zwischenergebnis zu Prüfungsteil I 392
V. Prüfungsteil II: Grundsatzkonforme Auslegung von Art. 91e GG? 393
1. Methodischer Ansatz 395
2. Auslegung von Art. 91e GG 397
a) Absolute Grenze der Auslegung 398
b) Auslegung der Voraussetzungen im denkbar weitesten Sinne 399
aa) Grammatische Auslegung 400
bb) Systematische Auslegung 403
cc) Historische Auslegung 406
dd) Teleologische Auslegung 408
ee) Zwischenergebnis zur Auslegung 409
c) Schlussfolgerungen aus der Auslegung der Norm 410
d) Praktische Umsetzung des abweichenden Verständnisses 414
3. Grundsatzkonformität dieser Auslegungsvariante? 417
4. Zwischenergebnis zu Prüfungsteil II 420
VI. Abschließendes Prüfungsergebnis 421
§ 12 Zusammenfassung der Ergebnisse 423
Zu § 2 423
Zu § 3 425
Zu § 4 426
Zu § 5 427
Zu § 6 428
Zu § 7 430
Zu § 8 431
Zu § 9 434
Zu § 10 437
Zu § 11 438
Gesamtergebnis 445
Literaturverzeichnis 446
Sachwortverzeichnis 480