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Die Passivlegitimation im Amtshaftungsrecht bei Handeln auf Weisung

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Jaschke, F. (2020). Die Passivlegitimation im Amtshaftungsrecht bei Handeln auf Weisung. Dargestellt am Beispiel der Bundesauftragsverwaltung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55551-2
Jaschke, Franziska-Maria. Die Passivlegitimation im Amtshaftungsrecht bei Handeln auf Weisung: Dargestellt am Beispiel der Bundesauftragsverwaltung. Duncker & Humblot, 2020. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55551-2
Jaschke, F (2020): Die Passivlegitimation im Amtshaftungsrecht bei Handeln auf Weisung: Dargestellt am Beispiel der Bundesauftragsverwaltung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55551-2

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Die Passivlegitimation im Amtshaftungsrecht bei Handeln auf Weisung

Dargestellt am Beispiel der Bundesauftragsverwaltung

Jaschke, Franziska-Maria

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1427

(2020)

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About The Author

Franziska-Maria Jaschke studierte als Stipendiatin der Studienstiftung des deutschen Volkes und des Max Weber-Programms (Elitenetzwerk Bayern) Rechtswissenschaft an der Universität Passau. In den Jahren 2015 und 2016 war sie promotionsbegleitend als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht, insbesondere Finanz- und Steuerrecht der Universität Passau tätig. Die durch ein Stipendium der Studienstiftung des deutschen Volkes geförderte Promotion an der Universität Passau erfolgte im Jahr 2018. Derzeit ist Franziska-Maria Jaschke Rechtsreferendarin im Bezirk des OLG München.

Abstract

In Zusammenhang mit der als »Moratorium« bekannten befristeten Stilllegung deutscher Kernkraftwerke rückte die Frage nach dem Haftungssubjekt eines Amtshaftungsanspruchs im Falle der Erteilung einer rechtswidrigen Weisung in der Bundesauftragsverwaltung in den Fokus der rechtswissenschaftlichen Literatur. Obwohl nach staatshaftungsrechtlichen Grundsätzen seit Langem unumstritten ist, dass aus der Befolgung einer bindenden rechtswidrigen Weisung kein Amtshaftungsanspruch resultieren kann, wird aus verfassungsrechtlicher Perspektive nahezu einhellig eine Passivlegitimation des Landes angenommen, eine Passivlegitimation des Bundes dagegen als ausgeschlossen erachtet. Die Arbeit zeigt auf, dass auch bei Berücksichtigung der Besonderheiten des Verfassungsrechtsverhältnisses zwischen Bund und Land in der Bundesauftragsverwaltung die Passivlegitimation anhand des Kriteriums der Eigenverantwortlichkeit zu bestimmen ist und daher eine Passivlegitimation des Bundes keineswegs ausscheidet.»The Liable Party in Public Liability Law in Case of Acting on Instructions, Illustrated by the Example of the Federal Executive Administration«

Following the principles of public liability law, it is undisputed that complying with a binding illegal instruction cannot result in an official liability claim. In regard to the federal executive administration, it is, however, almost unanimously assumed that the Land is liable if it complies with an illegal instruction. This study shows that even in the federal executive administration the liable party must be determined based on personal responsibility.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 13
1. Teil: Einführung 21
1. Kapitel: Anlass, Gegenstand und Ziel der Arbeit 21
§ 1 Anlass der Arbeit 21
I. Zunehmende Bedeutung des Weisungsrechts des Art. 85 III GG in der Rechtspraxis seit Ende der 1980er Jahre 21
II. Befristete Stilllegung deutscher Kernkraftwerke im März 2011 24
III. Schadensersatzforderungen von Kernkraftwerkbetreibern in Folge der befristeten Stilllegung der Kernkraftwerke im März 2011 26
§ 2 Problemstellung und Ziel der Arbeit 28
I. Die Passivlegitimation im Amtshaftungsrecht im Falle rechtswidrigen Handelns bei Befolgung einer Weisung nach Art. 85 III GG 28
II. Die Passivlegitimation im Amtshaftungsrecht bei Handeln auf Weisung im Allgemeinen 33
§ 3 Begrenzung der Themenstellung 35
I. Weisung als Einzelweisung 35
II. Materielle Rechtswidrigkeit der Weisung 35
III. Endgültige Kostentragungspflicht bei Erteilung einer Weisung 36
§ 4 Gang der Darstellung 37
2. Kapitel: Grundlagen 40
§ 5 Die Weisung als Steuerungsinstrument der Verwaltung 40
I. Begriff der Weisung 40
II. Merkmale, Funktion und Anwendungsbereich von Weisungen 42
§ 6 Der Begriff des Amtswalters 44
§ 7 Die Passivlegitimation 45
I. Begriff der Passivlegitimation 45
II. Rechtliche Einordnung der Passivlegitimation 46
III. Bedeutung der Passivlegitimation für das Rechtsschutzbegehren des Klägers 47
IV. Passivlegitimation im engeren Sinne als Ausgangspunkt für die Bestimmung des Haftungssubjekts eines Amtshaftungsanspruchs 47
2. Teil: Die Passivlegitimation im Amtshaftungsrecht bei Handeln auf Weisung 49
1. Kapitel: Passivlegitimation im engeren Sinne 49
§ 8 Bedeutung für die Amtshaftung bei Handeln auf Weisung 49
§ 9 Bestimmung anhand des Bestehens von Einfluss- und Steuerungsmöglichkeiten 50
§ 10 Auswirkungen der Existenz der Anvertrauens-, Anstellungs- und Funktionstheorie für den Geschädigten 59
2. Kapitel: Verletzung einer Amtspflicht bei Befolgung einer rechtswidrigen Weisung 65
§ 11 Verständnis der Amtspflicht als Dienstpflicht 65
I. Historische Entwicklung des Amtshaftungsrechts 65
II. Heutiges Verständnis der Amtspflichtverletzung als Verletzung einer Dienstpflicht 68
§ 12 Diskrepanz zwischen Rechtspflicht- und Amtspflichtverletzung bei Befolgung einer rechtswidrigen Weisung 70
§ 13 Remonstrationspflicht als entscheidendes Kriterium für die Annahme einer Amtspflichtverletzung bei Befolgung einer rechtswidrigen Weisung 73
I. BGH NJW 1959, 1629 f. 73
II. Die Regelungen des Beamtenrechts zur Weisungsbefolgungs- und Remonstrationspflicht 75
1. Grundsätzliche Verbindlichkeit rechtswidriger Weisungen 76
2. Unverbindlichkeit einer Weisung bei Überschreitung der äußersten Grenzen der Weisungsbefolgungspflicht 76
3. Bedeutung der Remonstration bei Erteilung einer rechtswidrigen Weisung 78
4. Interpretation von BGH NJW 1959, 1629 f. 81
5. Folgerungen für verschiedene Fallkonstellationen 81
III. Befolgung von Weisungen durch Beamte im lediglich haftungsrechtlichen Sinne 82
§ 14 Fazit 84
3. Kapitel: Beurteilung der Passivlegitimation im Amtshaftungsrecht bei Handeln auf Weisung anhand der Regelungen des Beamtenrechts 85
§ 15 Amtshaftung bei ordnungsgemäßer, erfolgloser Durchführung des Remonstrationsverfahrens 85
I. Amtshaftung anknüpfend an die Umsetzung einer Weisung 85
II. Amtshaftung anknüpfend an die Erteilung einer rechtswidrigen verbindlichen Weisung 87
1. Notwendigkeit einer Amtshaftung 87
2. Ansätze für die Begründung eines Amtshaftungsanspruchs anknüpfend an die Erteilung der Weisung 89
a) Grundsatz der Einheit der Verwaltung 89
b) Allgemeine Grundsätze des Amtshaftungsrechts 90
aa) Amtspflichtverletzung durch die Erteilung einer rechtswidrigen Weisung 90
bb) Rechtswidrigkeit im Außenverhältnis 91
cc) Drittbezogenheit der Amtspflichten des anweisenden Amtswalters 92
dd) Verschulden 97
ee) Kausalität und Zurechnungszusammenhang 98
3. Fazit 100
III. Die Passivlegitimation im Amtshaftungsrecht bei rechtswidriger Versagung des gemeindlichen Einvernehmens nach § 36 I 1, 2, II 1 BauGB 101
1. Vergleichbarkeit der Fallkonstellationen 102
2. Rechtslage vor Einfügung und landesgesetzlicher Ausgestaltung des § 36 II 3 BauGB 104
a) Amtshaftung des Rechtsträgers der Baugenehmigungsbehörde 104
b) Amtshaftung der Gemeinde 105
aa) Bedürfnis nach einer Amtshaftung der Gemeinde 105
bb) Begründung der Amtshaftung der Gemeinde 106
(1) Begründung des BGH 107
(2) Stellungnahme 107
(3) Anwendung der allgemeinen Kriterien zur Bestimmung der Drittbezogenheit von Amtspflichten 108
c) Fazit 111
3. Rechtslage nach Einfügung und landesgesetzlicher Ausgestaltung des § 36 II 3 BauGB 111
a) Drittbezogenheit der Amtspflichten der Amtswalter der Gemeinde 111
b) Rechtswidrigkeit im Außenverhältnis 113
4. Der Aspekt des Vertrauensschutzes bei begünstigenden Maßnahmen 114
§ 16 Amtshaftung bei nicht schuldhaft unterbliebener Remonstration 118
I. Maßstäbe für die Beurteilung des Verschuldens des angewiesenen Amtswalters 119
II. Amtshaftung anknüpfend an die Erteilung einer rechtswidrigen Weisung 122
1. Gefahr der Haftungslücke 122
2. Zurechnung der Verwirklichung tatbestandlicher Voraussetzungen 123
III. Rechtsprechung des BGH zur Amtshaftung bei Beteiligung einer Fachbehörde 124
IV. Fazit 130
§ 17 Amtshaftung bei schuldhaft unterbliebener Remonstration des angewiesenen Amtswalters 130
I. Amtshaftung anknüpfend an die Befolgung der Weisung 130
II. Amtshaftung anknüpfend an die Erteilung der Weisung 132
III. Subsidiarität (§ 839 I 2 BGB) 132
IV. Gesamtschuldnerische Haftung (§ 840 I BGB) 133
§ 18 Fazit 134
I. Bestimmung der Passivlegitimation im Amtshaftungsrecht anhand der Eigenverantwortlichkeit des Handelns 134
II. Würdigung in dogmatischer Hinsicht 137
III. Schwierigkeiten des Geschädigten bei Bestimmung der Passivlegitimation 138
4. Kapitel: Belange des Geschädigten 139
§ 19 Prozesskostenrisiko 140
§ 20 Verjährung des Amtshaftungsanspruchs 142
I. Beginn der Verjährungsfrist 143
II. Hemmung der Verjährung durch Inanspruchnahme primären Rechtsschutzes 144
§ 21 Rechtskrafterstreckung des verwaltungsgerichtlichen Urteils 145
§ 22 Ausschluss divergierender richterlicher Rechtsauffassungen 147
§ 23 Fazit 148
5. Kapitel: Heranziehung der Vorschriften des Beamtenrechts zur Bestimmung der Passivlegitimation im Amtshaftungsrecht bei Handeln auf Weisung 149
§ 24 Relativierung der Amtspflichtwidrigkeit 150
§ 25 Verschiebung der Passivlegitimation 151
I. Verletzung einer Amtspflicht durch die Befolgung einer verbindlichen Weisung 152
II. Verschiebung der Passivlegitimation 153
III. Stellungnahme 154
6. Kapitel: Erteilung einer Weisung zwischen Behörden verschiedener Verwaltungsträger 155
§ 26 Fehlende Berücksichtigung des beamtenrechtlichen Remonstrationsverfahrens 157
§ 27 Anwendbarkeit der Regelungen des Beamtenrechts 160
I. Weitergabe der Weisung des anweisenden Verwaltungsträgers innerhalb des angewiesenen Verwaltungsträgers 160
1. Beamtenrechtliches Weisungsrecht der Vorgesetzten 160
2. Rechtliche Einordnung der Erteilung einer Weisung zwischen Behörden verschiedener Verwaltungsträger 161
3. Erteilung einer Weisung gegenüber kommunalen Gebietskörperschaften und die Erteilung einer Weisung nach Art. 85 III GG 162
4. Ausdifferenzierte Binnenorganisation angewiesener Verwaltungsträger 165
II. Kompetenzverteilung zwischen anweisendem und angewiesenem Verwaltungsträger 167
1. Kompetenz zur letztverbindlichen Entscheidung über die Rechtmäßigkeit einer Maßnahme 167
a) §§ 63 II BBG, 36 II BeamtStG 167
b) Fehlende gerichtliche Rechtsschutzmöglichkeiten des angewiesenen Verwaltungsträgers bei Rechtswidrigkeit der Weisung 168
aa) Fachaufsichtliche Weisungen gegenüber Gemeinden 168
bb) Weisungen nach Art. 85 III GG 168
c) Kompetenz zur Aufhebung der erteilten Weisung 171
d) Wirksamkeit und grundsätzliche Verbindlichkeit rechtswidriger Weisungen 172
e) Fazit 174
2. Das Recht des im Außenverhältnis handelnden Amtswalters, die Rechtmäßigkeit der vorzunehmenden Handlung zu prüfen 174
a) Handlungsmöglichkeiten der Amtswalter des angewiesenen Verwaltungsträgers 174
b) Sinn und Zweck des Remonstrationsverfahrens 175
c) Prüfungsrecht hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Weisung 176
aa) Pflicht des Bundes, dem Land Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben 176
bb) Sachkompetenz des Bundes 177
(1) Unterscheidung zwischen Wahrnehmungs- und Sachkompetenz in der Bundesauftragsverwaltung 177
(2) Wahrnehmungs- und Sachkompetenz als Grundbegriffe des Verwaltungsorganisationsrechts 179
(3) Begriffsverständnis des BVerfG 181
(4) Auswirkungen der Sachkompetenz auf das Prüfungsrecht des Landes hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Weisung 181
d) Fazit 184
3. Teleologische Reduktion der Remonstrationspflicht bei Zwecklosigkeit 185
III. Fazit 188
IV. Rechtsprechung des BGH 190
§ 28 Remonstration zwischen Verwaltungsträgern als Maßstab für die Beurteilung der Bindungswirkung einer Weisung zwischen Verwaltungsträgern 192
I. Bestehen eines Remonstrationsrechts des Landes bei Erteilung einer Weisung nach Art. 85 III GG 193
II. Bestehen einer Prüfungs- und Remonstrationspflicht des Landes bei Erteilung einer Weisung nach Art. 85 III GG 195
1. Übereinstimmungen zwischen dem beamtenrechtlichen Weisungsverhältnis und dem Weisungsverhältnis zwischen Verwaltungsträgern 196
2. Begründungsansätze für das Bestehen einer Prüfungs- und Remonstrationspflicht des Landes bei Erteilung einer Weisung nach Art. 85 III GG 198
a) Remonstration als Mittel zur Befreiung der angewiesenen Stelle von der haftungsrechtlichen Verantwortlichkeit 199
b) Pflicht des Landes, die Verletzung der äußersten Grenzen der Weisungsbefolgungspflicht gegenüber dem Bund geltend zu machen 199
c) Remonstration als Mittel zur Effektuierung der Bindung der vollziehenden Gewalt an Recht und Gesetz 200
d) Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens 202
aa) Pflichtenbegründung durch den Grundsatz des bundesfreundlichen Verhaltens 203
bb) Die finanziellen Belange des Bundes als zu schützendes Interesse 206
(1) Verteilung der Finanzierungsverantwortung nach Art. 104a I, II, V 1 Hs. 1 GG 206
(a) Konnexitätsgrundsatz des Art. 104a I GG 206
(b) Art. 104a II GG als Durchbrechung des Konnexitätsgrundsatzes 208
(c) Verteilung von Verwaltungs- und Zweckausgabenlast in der Bundesauftragsverwaltung 209
(d) Einordnung von Haftungskosten 211
(2) Haftungsregelung des Art. 104a V 1 Hs. 2 GG 214
(3) Fazit 221
e) Vereinbarkeit einer Remonstrationspflicht des Landes mit dem Zweck des Weisungsrechts nach Art. 85 III GG 223
f) Vereinbarkeit einer Remonstrationspflicht des Landes mit dessen eigenen Belangen 224
III. Auswirkungen der Anerkennung einer Remonstrationspflicht zwischen Verwaltungsträgern 225
1. Folgen einer Remonstration des angewiesenen Verwaltungsträgers 225
2. Auswirkungen auf die Bestimmung der Passivlegitimation bei Erteilung einer Weisung zwischen Verwaltungsträgern 226
IV. Exkurs: Erteilung einer Weisung gegenüber einer Gemeinde 230
§ 29 Die Passivlegitimation im Amtshaftungsrecht bei Verletzung der äußersten Grenzen der Weisungsbefolgungspflicht 232
I. Ungeschriebene Grenzen der Weisungsbefolgungspflicht 232
II. Auslegung der ungeschriebenen Grenzen der Weisungsbefolgungspflicht bei Erteilung einer Weisung nach Art. 85 III GG 234
1. Entsprechende Anwendung des § 44 I VwVfG 234
2. Offensichtliche Rechtswidrigkeit 236
3. Entsprechende Anwendung des Art. 79 III GG 237
4. Divergenz der äußersten Grenzen der Weisungsbefolgungspflicht bei Erteilung einer Weisung in der Bundesauftragsverwaltung und im Beamtenrecht 237
a) Auflösung durch Auslegung der Vorgaben des BVerfG 240
b) Auflösung durch Modifikation der Grenzen der beamtenrechtlichen Weisungsbefolgungspflicht anhand des Merkmals der Offensichtlichkeit 243
§ 30 Fazit 245
7. Kapitel: Die Passivlegitimation im Amtshaftungsrecht bei Handeln auf Weisung in der Bundesauftragsverwaltung 246
§ 31 Anwendbarkeit der allgemeinen Grundsätze zur Bestimmung der Passivlegitimation bei Handeln auf Weisung 246
I. Rechtsprechung des BGH 246
II. Wahrnehmungskompetenz der Länder 249
1. Wahrnehmungskompetenz als Grundbegriff des Verwaltungsorganisationsrechts 249
2. Verwendung des Begriffs der Wahrnehmungskompetenz durch das BVerfG 250
a) BVerfGE 81, 310 ff. („Kalkar II“) 251
b) BVerfGE 104, 249 ff. („Biblis A“) und das Sondervotum der Richter Di Fabio und Mellinghoff (BVerfGE 104, 273 ff.) 253
c) Fazit 254
III. Das „Ende der Sachkompetenz des Bundes vor Erlass des Außenrechtsaktes“ 255
IV. Fehlendes Erfordernis der Beiladung des Bundes (§ 65 I, II VwGO) bei verwaltungsgerichtlichen Prozessen in Zusammenhang mit der Erteilung einer Weisung nach Art. 85 III GG 255
V. Art. 104a I, II, V 1 Hs. 1 und Hs. 2 GG 256
VI. Eigenstaatlichkeit der Länder 257
§ 32 Anwendung der allgemeinen Grundsätze zur Bestimmung der Passivlegitimation bei Handeln auf Weisung 262
I. Eigenverantwortliches Handeln des Landes als Ausgangspunkt für die Beurteilung der amtshaftungsrechtlichen Passivlegitimation 262
II. Amtshaftung des Bundes aufgrund eigenverantwortlichen Handelns 268
§ 33 Fazit 272
I. Ergebnisse zur Passivlegitimation im Amtshaftungsrecht bei Erteilung einer Weisung nach Art. 85 III GG 272
II. Zusammenhang mit der parlamentarischen Verantwortlichkeit 273
8. Kapitel: Schlussbetrachtung 276
3. Teil: Zusammenfassung der erarbeiteten Thesen 280
Literaturverzeichnis 297
Sachwortverzeichnis 316