Baukultur und Klimaschutz
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Baukultur und Klimaschutz
Zum Begriff der Baukultur und der baukulturellen Belange in der Sonderregelung des § 248 BauGB zur sparsamen und effizienten Nutzung von Energie
Schriften zum Umweltrecht, Vol. 190
(2019)
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About The Author
Niklas Schulte hat Rechtswissenschaften an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster mit dem Schwerpunkt Staat und Verwaltung (Umwelt- und Planungsrecht) studiert (Erstes Staatsexamen OLG Hamm). Sein Referendariat hat er im Oberlandesgerichtsbezirk Oldenburg absolviert und das zweite Staatsexamen vor dem OLG Celle abgelegt. Seit 2011 ist Niklas Schulte Rechtsanwalt und seit 2016 Fachanwalt für Verwaltungsrecht. Er berät und vertritt Städte und Gemeinden sowie private Bauherrn und Unternehmen in den Bereichen des öffentlichen Baurechts und Umweltrechts. Neben seiner anwaltlichen Tätigkeit ist er Autor von wissenschaftlichen Veröffentlichungen im Bereich des öffentlichen Baurechts und Umweltrechts. Seine Dissertation wurde von Herrn Prof. Fabian Wittreck (WWU Münster) wissenschaftlich betreut.Abstract
Die Vereinbarkeit von (inter-)nationalen Klimaschutzzielen mit den Belangen der Baukultur stellt Eigentümer, Bauherren, Architekten sowie Bauverwaltungen vor neue Aufgaben und Herausforderungen im Städtebau. Der Bundesgesetzgeber versucht diese Herausforderungen mit der Sonderregelung § 248 BauGB als spezielle bauplanungsrechtliche Abweichungsvorschrift zu bewältigen und den Konflikt zwischen Baukultur und Klimaschutz zu lösen. Ziel der Arbeit ist es, die unbestimmten Rechtsbegriffe der Baukultur und der baukulturellen Belange in der Sonderregelung § 248 BauGB als Begriffe des Bodenrechts in Abgrenzung zum Bauordnungs- und Denkmalschutzrecht der Länder zu konkretisieren und verfassungskonform auszulegen. Wesentliche Bedeutung für die Auslegung kommt dem Begriff der Kultur im Rechtssinne sowie dem Baugestaltungs- und Denkmalrecht zu. Die Arbeit nimmt zu der Frage Stellung, ob der Eingriff durch § 248 BauGB in die Planungshoheit der Gemeinde (Art. 28 Abs. 2 GG) gerechtfertigt ist.The reconcilability of (inter)national climate protection goals with »Baukultur« ($abuilding culture$z) creates new tasks and challenges in urban development. The federal legislature tries to solve these challenges with the special regulation § 248 BauGB ($aFederal Building Code$z) as a deviation regulation in building laws. The objective of this work is to concretize the vague legal concept of building culture as well as cultural aspects in construction in the special regulation § 248 BauGB as terms of land rights as opposed to construction planning laws and cultural heritage protection laws of the German States. Of particular importance for the interpretation of the special regulation is the term »culture« in the legal sense as well as the laws of building design and cultural heritage.
Table of Contents
Section Title | Page | Action | Price |
---|---|---|---|
Vorwort | 5 | ||
Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
Abkürzungsverzeichnis | 15 | ||
A. Einleitung | 19 | ||
I. Vereinbarkeit von Baukultur und Klimaschutz – Aktuelle Aufgaben und Herausforderungen für den Städtebau | 19 | ||
1. Ausgangspunkt und Bestandsaufnahme | 20 | ||
2. Herausforderungen für den Städtebau | 23 | ||
II. Ziel und Gang der Untersuchung | 24 | ||
B. Grundlagen für die Begriffsbestimmung von Baukultur im Rechtssinne | 26 | ||
I. Auslegung unbestimmter Rechtsbegriffe | 26 | ||
1. Problematik des unbestimmten Rechtsbegriffs der baukulturellen Belange in § 248 BauGB | 26 | ||
2. Anforderungen an die Bestimmtheit von Rechtsbegriffen | 27 | ||
3. Überprüfbarkeit der Auslegung von unbestimmten Rechtsbegriffen | 28 | ||
II. Die Wortzusammensetzung von Bau und Kultur | 29 | ||
1. Wortlautinterpretation – Grammatische Komposition | 29 | ||
2. Wortsinn von Baukultur | 29 | ||
III. Der Ober- und Universalbegriff der Kultur im Rechtssinne | 30 | ||
1. Völkerrecht | 31 | ||
2. Unionsrecht | 34 | ||
3. Weimarer Reichsverfassung und Grundgesetz | 36 | ||
4. Verfassungen der Länder | 37 | ||
5. Rechtsprechung | 39 | ||
a) Bundesverfassungsgericht | 39 | ||
b) Verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung | 40 | ||
6. Literatur | 41 | ||
a) Definition und Gliederung des Begriffs | 41 | ||
b) Definition des Begriffs Kulturgut | 44 | ||
c) Philosophische Deutung des Kulturbegriffs | 44 | ||
7. Kompetenz und staatliche Aufgabenwahrnehmung durch Länder und Bund | 45 | ||
a) Kulturhoheit – Kultur als Materie der Landes- und Bundeskompetenz | 45 | ||
b) Kulturgestaltung – Keine Aufgabe des Staates | 47 | ||
8. Zwischenergebnis – Bestimmung des Begriffs der Kultur im Rechtssinne | 49 | ||
IV. Zum Begriff der Baukultur im Rechtssinne | 51 | ||
1. Intention und Begriffsbestimmungen des Bundesgesetzgebers | 51 | ||
a) Hintergrund und Entwicklung des Begriffs der Baukultur im Rechtssinne | 51 | ||
b) Gesetzesbegründungen zu Baukultur und baukulturellen Belangen | 53 | ||
c) Kritik des Bundesrates in den Gesetzgebungsverfahren | 56 | ||
d) Zusammenfassung der Begriffsmerkmale des Bundesgesetzgebers | 56 | ||
2. Der Begriff der Baukultur in der Rechtsprechung | 57 | ||
3. Der Begriff der Baukultur in der Literatur | 57 | ||
4. Zwischenergebnis zum Begriff der Baukultur | 60 | ||
V. Baukultur als Regelungsmaterie des Bauplanungs- und Bauordnungsrechts | 61 | ||
1. Kompetenzordnung des Grundgesetzes | 62 | ||
2. Materie Bodenrecht | 63 | ||
3. Materie Bauordnungsrecht | 65 | ||
4. Zwischenergebnis zur Regelungsmaterie | 66 | ||
VI. Begriff des Vorhabens nach § 29 Abs. 1 BauGB | 66 | ||
1. Der bauplanungsrechtliche Begriff der baulichen Anlage | 67 | ||
2. Errichtung und Änderung von baulichen Anlagen | 68 | ||
3. Zwischenergebnis zum Begriff des Vorhabens nach § 29 Abs. 1 BauGB | 69 | ||
C. Baugestaltungsrecht als Instrumentarium zur Erhaltung und Entwicklung von Baukultur | 71 | ||
I. Gesetzgeberische Zielsetzung von Baukultur | 71 | ||
II. Regelungsgegenstand und Begriffsumschreibung von Baugestaltung | 72 | ||
1. Rechtsprechung | 72 | ||
2. Literatur | 72 | ||
3. Baugestaltungselemente einer baulichen Anlage | 73 | ||
III. Kompetenz zur Regelung der Materie Baugestaltungsrecht | 75 | ||
IV. Städtebauliche Baugestaltungsvorschriften im BauGB und in der BauNVO | 78 | ||
1. Rechtsgrundlagen für städtebauliche Gestaltung durch Bebauungsplan | 78 | ||
2. Städtebauliche Gründe für baugestalterische Festsetzungen | 80 | ||
a) Abwägungserhebliche öffentliche und private Belange | 80 | ||
b) Gestaltung als Planungsziel und Planungsleitlinie | 82 | ||
aa) Baukultur als Belang in der Bauleitplanung | 83 | ||
bb) Städtebaulicher Denkmalschutz | 83 | ||
cc) Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes | 85 | ||
c) Konkretisierung städtebaulich relevanter Belange | 86 | ||
3. Regelungen der BauNVO als Bestandteil eines Bebauungsplans | 87 | ||
a) Überleitungsvorschriften | 88 | ||
b) Baunutzungsverordnung als Auslegungshilfe für den unbeplanten Innenbereich | 88 | ||
c) Maß der baulichen Nutzung | 89 | ||
d) Baugestalterische Wirkung von Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung | 92 | ||
aa) Höhe baulicher Anlagen | 93 | ||
bb) Gestaltung des Daches | 94 | ||
cc) Einheitliche Frontbreite von Gebäuden | 94 | ||
e) Bauweise | 95 | ||
aa) Offene Bauweise | 96 | ||
bb) Geschlossene Bauweise | 97 | ||
f) Überbaubare Grundstücksfläche | 98 | ||
aa) Baulinien | 99 | ||
bb) Baugrenzen | 99 | ||
cc) Zielsetzung und baugestalterische Wirkung von Festsetzungen zur überbaubaren Grundstückfläche | 100 | ||
4. Abweichende Bestimmungsmöglichkeit in einem Vorhaben- und Erschließungsplan nach § 12 BauGB | 101 | ||
5. Erhaltung baulicher Anlagen und der Eigenart von Gebieten, § 172 Abs. 1 u. 3 BauGB | 103 | ||
6. Baugestaltung als Zulässigkeitsvoraussetzung für bauplanungsrechtliche Vorhaben im unbeplanten Innenbereich und im Außenbereich | 106 | ||
a) Harmonisches Einfügen in die Eigenart der näheren Umgebung, § 34 Abs. 1 S. 1 BauGB | 106 | ||
b) Abwehr von Beeinträchtigungen des Ortsbildes, § 34 Abs. 1 S. 2 BauGB | 108 | ||
c) Abwehr von Verunstaltungen des Orts- und Landschaftsbildes, § 35 Abs. 3 BauGB | 109 | ||
d) Abwehr von Beeinträchtigungen des (städtebaulichen) Denkmalschutzes, § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 5 BauGB | 110 | ||
7. Kein öffentlich-rechtlicher Nachbarschutz durch Gestaltungsvorschriften | 112 | ||
V. Ergebnis zu C. | 112 | ||
D. Landesrechtliche Regelungen zur Erhaltung und Entwicklung von Baukultur | 115 | ||
I. Bauordnungsrecht | 115 | ||
1. Positive Gestaltung baulicher Anlagen durch örtliche Bauvorschriften | 116 | ||
a) Bauwerksbezogene Gestaltungssatzung | 116 | ||
aa) Sachlicher Gegenstand | 117 | ||
bb) Wärmedämmung an Außenwänden | 117 | ||
cc) Dachgestaltung – Nutzung solarer Strahlungsenergie | 119 | ||
dd) Räumlicher Geltungsbereich | 120 | ||
ee) Baugestalterische Absicht der Gemeinde | 120 | ||
b) Umgebungsbezogene Schutzsatzung | 121 | ||
c) Hinreichende Bestimmtheit von örtlichen Bauvorschriften | 122 | ||
d) Örtliche Bauvorschriften als Bestandteil eines Bebauungsplans | 122 | ||
2. Verunstaltungsverbot nach bauordnungsrechtlichen Vorschriften | 124 | ||
a) Bauwerks- und umgebungsbezogenes Verunstaltungsverbot | 124 | ||
b) Begriff der Verunstaltung | 125 | ||
c) Beurteilungsmaßstab | 126 | ||
d) Beurteilung der Baugestalt durch einen objektiven Betrachter | 127 | ||
3. Allgemeine Anforderungen an bauliche Anlagen – Bayerische Bauordnung | 127 | ||
II. Denkmalschutzrecht | 129 | ||
1. Gegenstand und Ziele des landesrechtlichen Denkmalschutzes nach dem DSchG NRW | 130 | ||
2. Bauwerksbezogener Substanzschutz | 133 | ||
3. Bauwerks- und umgebungsbezogener Schutz des Erscheinungsbildes eines Denkmals | 133 | ||
a) Erscheinungsbild eines Baudenkmals | 134 | ||
b) Denkmalbereichssatzung | 135 | ||
4. Veränderung der Substanz und Beeinträchtigung des Erscheinungsbilds eines Baudenkmals | 136 | ||
a) Außenwärmedämmung | 136 | ||
b) Nutzung solarer Strahlungsenergie | 137 | ||
c) Feststellung und Beurteilung der Veränderung oder erheblichen Beeinträchtigung eines Denkmals | 137 | ||
5. Abwägung der Belange des Denkmalschutzes mit entgegenstehenden Belangen | 138 | ||
6. Baudenkmäler und sonstige besonders erhaltenswerte Bausubstanz nach § 24 EnEV | 140 | ||
III. Ergebnis zu D. | 142 | ||
E. Sonderregelung des § 248 BauGB zur sparsamen und effizienten Nutzung von Energie | 145 | ||
I. Gesetzgebungsverfahren und Intention des Gesetzgebers zu § 248 BauGB | 145 | ||
1. Hintergrund – „Berliner Gespräche 2010“ | 145 | ||
2. Beschleunigtes Gesetzgebungsverfahren nach der Reaktorkatastrophe in Japan (Fukushima) | 148 | ||
a) Gesetzesentwürfe vom 6. Juni 2011 | 149 | ||
b) Kritik des Bundesrates und Änderung der Entwurfsfassung des § 248 BauGB | 149 | ||
c) Öffentliche Anhörung des Ausschusses für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung am 27. Juni 2011 | 150 | ||
d) Abschließende Beschlussfassung des Bundestages | 152 | ||
3. Ziel und Zweck von § 248 BauGB – Intention des Bundesgesetzgebers | 153 | ||
4. Zwischenergebnis zum Gesetzgebungsverfahren und zur Intention des Gesetzgebers zu § 248 BauGB | 155 | ||
II. Voraussetzungen für die Zulässigkeit von Abweichungen nach § 248 BauGB | 157 | ||
1. Bauplanungsrechtlicher Geltungsbereich | 157 | ||
a) In Gebieten mit Bebauungsplänen nach § 30 BauGB | 157 | ||
b) Im Zusammenhang bebauter Ortsteile – Innenbereich nach § 34 BauGB | 158 | ||
aa) In Gebieten mit Satzungen nach § 34 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 und Nr. 3 BauGB | 158 | ||
bb) Einfügen in die Eigenart der näheren Umgebung, § 34 Abs. 1 S. 1 BauGB | 158 | ||
c) Keine Anwendung im Außenbereich nach § 35 BauGB | 159 | ||
d) Rückwirkende Anwendung auf bestehende Bebauungspläne und Ortsabrundungssatzungen | 159 | ||
2. Maßnahmen an bestehenden Gebäuden | 160 | ||
a) Bestehende Gebäude | 160 | ||
b) Maßgeblicher Zeitpunkt | 163 | ||
c) Stellungnahme zu Maßnahmen an bestehenden Gebäuden | 164 | ||
3. Maßnahmen zum Zwecke der Energieeinsparung und Gewinnung von Energie – Bauvorhaben | 166 | ||
a) Maßnahmen zum Zwecke der Energieeinsparung, § 248 S. 1 BauGB | 166 | ||
aa) Änderung, Erweiterung und Ausbau von bestehenden Gebäuden – Maßnahmen nach § 9 EnEV | 167 | ||
bb) Technische Anlagen zur Energieeinsparung im Sinne von § 248 S. 1 BauGB | 170 | ||
b) Maßnahmen zur Nutzung solarer Strahlungsenergie, § 248 S. 2 BauGB | 170 | ||
aa) Nutzung Solarer Strahlungsenergie | 170 | ||
bb) Technische Anlagen und Arten zur Nutzung solarer Strahlungsenergie | 171 | ||
cc) In, an und auf Dach- und Außenwandflächen | 172 | ||
dd) Art der baulichen Nutzung | 172 | ||
c) Vorhaben nach § 29 Abs. 1 BauGB | 173 | ||
4. Geringfügige Abweichungen vom Maß der baulichen Nutzung, der Bauweise und der überbaubaren Grundstücksfläche | 173 | ||
a) Festgesetztes Maß der baulichen Nutzung | 173 | ||
aa) Relative Maße – GRZ, GFZ und BMZ | 174 | ||
bb) Absolute Maße – GR, GF, Z, H | 176 | ||
b) Festgesetzte Bauweise | 177 | ||
c) Festgesetzte überbaubare Grundstücksfläche | 178 | ||
d) Abweichungen vom Erfordernis des Einfügens in die Eigenart der näheren Umgebung (§ 34 Abs. 1 S. 1 BauGB) – § 248 S. 3 BauGB | 178 | ||
5. Zum Begriff der Geringfügigkeit | 180 | ||
a) Intention des Gesetzgebers | 180 | ||
b) Begriff der Geringfügigkeit in der BauNVO | 181 | ||
aa) Höhe baulicher Anlagen | 181 | ||
bb) Vortreten von Gebäudeteilen in geringfügigem Ausmaß – § 23 BauNVO | 183 | ||
c) Rechtsprechung | 184 | ||
d) Literatur | 184 | ||
e) Begriff der Geringfügigkeit im unbeplanten Innenbereich – § 34 Abs. 1 S. 1 BauGB | 185 | ||
f) Stellungnahme zum Begriff der Geringfügigkeit | 185 | ||
6. Vereinbarkeit der Abweichung mit nachbarlichen Interessen und baukulturellen Belangen | 186 | ||
a) Nachbarliche Interessen | 187 | ||
aa) Rechtsprechung | 189 | ||
bb) Literatur | 189 | ||
cc) Mustereinführungserlass der Länder 2011 | 191 | ||
b) Baukulturelle Belange | 191 | ||
aa) Rechtsprechung | 191 | ||
bb) Literatur | 191 | ||
cc) Mustereinführungserlass der Länder 2011 | 194 | ||
dd) Stellungnahme zum Begriff der baukulturellen Belange | 195 | ||
c) Begriff der Vereinbarkeit | 197 | ||
III. Rechtsfolge – Gebundene Entscheidung | 199 | ||
IV. Verfahren zur Prüfung der Voraussetzungen des § 248 BauGB | 200 | ||
1. Landesrechtliche Genehmigungsverfahren – Präventive Kontrolle | 200 | ||
a) Nachträgliche Wärmedämmung | 201 | ||
b) Anlagen zur Nutzung erneuerbarer Energien | 203 | ||
2. Landesrechtliche Verfahren bei Ausnahmen, Befreiungen und Abweichungen nach dem Bauplanungsrecht | 203 | ||
3. Landesrechtliche Ordnungsverfahren – Repressive Kontrolle | 205 | ||
4. Bundesrechtliche Verfahren – Beteiligung der Gemeinde | 206 | ||
V. Eingeschränkte Rechtsschutzmöglichkeiten | 206 | ||
VI. Ergebnis zu E. | 207 | ||
F. Struktur von bauplanungsrechtlichen Abweichungsvorschriften und Vergleich mit § 248 BauGB | 214 | ||
I. Ausnahmen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nach § 31 Abs. 1 BauGB | 216 | ||
II. Befreiungen von den Festsetzungen des Bebauungsplans nach § 31 Abs. 2 BauGB | 217 | ||
1. Grenzen der Abweichungsmöglichkeit nach § 31 Abs. 2 BauGB – Grundzüge der Planung | 217 | ||
2. Konkurrenzen | 219 | ||
3. Zwischenergebnis | 219 | ||
III. Spezielle bauplanungsrechtliche Abweichungsvorschriften | 219 | ||
1. Abweichung nach § 34 Abs. 3a BauGB | 220 | ||
2. Sonderregelungen für Flüchtlingsunterkünfte – § 246 Abs. 8 bis 16 BauGB | 220 | ||
3. Überschreitung der zulässigen Geschossfläche – § 25c Abs. 2 BauNVO 1990 und § 4 Abs. 1 Maßnahmengesetz-BauGB 1993 | 222 | ||
IV. Ergebnis zu F. | 223 | ||
G. Verfassungskonformität von § 248 BauGB – Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden nach Art. 28 Abs. 2 GG | 226 | ||
I. Gewährleistungsbereich | 226 | ||
1. Planungshoheit | 226 | ||
2. Selbstgestaltungsrecht der Gemeinde | 227 | ||
II. Eingriff in den Gewährleistungsbereich – Planungshoheit | 228 | ||
1. Materielle Änderung bestehender Bebauungspläne durch generelle Abweichungsregelung | 228 | ||
2. Keine Sicherung der gemeindlichen Planungshoheit | 229 | ||
3. Zwischenergebnis zum Eingriff in den Gewährleistungsbereich | 230 | ||
III. Rechtfertigung des Eingriffs | 230 | ||
1. Kernbereichsgarantie | 231 | ||
2. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit | 233 | ||
a) Ziel und Zweck der gesetzlichen Regelung – Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen nach Art. 20a GG | 233 | ||
aa) Einsparung von Energie – Einsparpotentiale im Gebäudebestand | 235 | ||
bb) Energiegewinnung – Nutzung regenerativer Energien | 236 | ||
b) Geeignetheit und Erforderlichkeit der Maßnahme | 237 | ||
aa) Geeignetheit | 237 | ||
bb) Erforderlichkeit | 238 | ||
c) Güterabwägung der schutzwürdigen überörtlichen Belange | 240 | ||
3. Rechtsgüterschutz durch Verfahren – Keine Beteiligung der Gemeinde als Trägerin der Planungshoheit | 241 | ||
4. Rechtsstaatlicher Bestimmtheitsgrundsatz | 243 | ||
5. Verfassungskonforme Auslegung von § 248 BauGB | 245 | ||
IV. Ergebnis zu G. | 246 | ||
H. Ergebnisse der Arbeit | 247 | ||
I. Kultur | 247 | ||
II. Baukultur | 248 | ||
III. Baugestaltungsrecht als Instrumentarium zur Erhaltung und Entwicklung von Baukultur | 249 | ||
IV. Landesrechtliche Regelungen zur Erhaltung und Entwicklung von Baukultur | 250 | ||
V. Sonderregelung des § 248 BauGB zur sparsamen und effizienten Nutzung von Energie | 253 | ||
VI. Struktur von bauplanungsrechtlichen Abweichungsvorschriften und Vergleich mit § 248 BauGB | 257 | ||
VII. Verfassungskonformität von § 248 BauGB | 258 | ||
Literaturverzeichnis | 259 | ||
Stichwortverzeichnis | 266 |