Aufrechnung zwischen Hoheitsträgern
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Aufrechnung zwischen Hoheitsträgern
Zur Zulässigkeit der Aufrechnung im deutschen und europäischen Mehrebenensystem
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1407
(2019)
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About The Author
Jan Christian Sahl ist Rechtsanwalt und Lehrbeauftragter für Verfassungs- und Verwaltungsrecht an der Humboldt-Universität zu Berlin sowie an der Hochschule für Wirtschaft und Recht Berlin. Sahl studierte von 2000 bis 2005 Rechtswissenschaften an der Universität Bonn. Er legte sein Zweites Juristisches Staatsexamen am Kammergericht Berlin im Jahr 2011 ab. Nach einer Tätigkeit für den Wissenschaftlichen Dienst des Deutschen Bundestags sowie für mehrere Kanzleien, Beratungsunternehmen und Verbände ist er seit 2018 Gründer und Geschäftsführer der Internetplattform »welobby«.Abstract
Die Aufrechnung als Instrument der Rechtsdurchsetzung findet nicht nur im Privatrechtsverkehr zahlreiche Anwendungsfälle. Aufrechnungslagen und Aufrechnungsbedürfnisse bestehen auch im Geltungsbereich des öffentlichen Rechts. Während die Aufrechnung im öffentlichen Recht eine inzwischen beachtliche verwaltungsrechtliche Literatur hervorgebracht hat, fehlt es an einer grundsätzlichen Auseinandersetzung mit den relevanten verfassungs- und europarechtlichen Aspekten einer Aufrechnung zwischen Hoheitsträgern. Sowohl im bundesdeutschen als auch im europäischen Mehrebenensystem stellt sich die Frage nach der Zulässigkeit einer solchen Aufrechnung. Die vorliegende Arbeit geht der Frage nach, wie sich die vollstreckungsähnliche Funktion der Aufrechnung auf ihre Anwendung zwischen Hoheitsträgern auswirkt und ob es spezifische Konstellationen gibt, in denen eine Aufrechnung zwischen Hoheitsträgern unzulässig ist.»Set-Off between State Entities. The Lawfulness of Set-Off in the German and European Multi-Level-System«For private individuals, set-off is a well-known instrument to easily enforce pecuniary claims. The same accounts for claims between state and citizens in the area of administrative law. But what about the possibilties for a set-off between state authorities? In this book, the author analysizes the lawfulness to offset in the German and European multi-level-system by exploring and discussing the relevant German constitutional and European Unions laws.
Table of Contents
Section Title | Page | Action | Price |
---|---|---|---|
Vorwort | 5 | ||
Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
Einleitung und Gang der Untersuchung | 15 | ||
1. Teil: Aufrechnung als Rechtsdurchsetzungsinstrument | 18 | ||
A. Modelle, Funktionen und Rechtsnatur der Aufrechnung | 18 | ||
I. Modelle der Aufrechnung | 18 | ||
II. Terminologische Klärungen | 19 | ||
III. Funktionen der Aufrechnung | 20 | ||
IV. Rechtsnatur | 21 | ||
V. Abgrenzung der Aufrechnung von verwandten Erscheinungen | 22 | ||
1. Anrechnung | 22 | ||
2. Aufrechnungsvertrag | 23 | ||
3. Kontokorrent | 23 | ||
4. Drittaufrechnung | 24 | ||
B. Aufrechnungsvoraussetzungen im Zivilrecht | 24 | ||
I. Aufrechnungslage | 25 | ||
1. Gegenseitigkeit der Forderungen | 25 | ||
2. Gleichartigkeit der Forderungen | 26 | ||
3. Fälligkeit und Vollwirksamkeit der Aktivforderung | 27 | ||
4. Erfüllbarkeit der Passivforderung | 28 | ||
5. Kein Aufrechnungsverbot | 28 | ||
a) Aufrechnungsverbot nach § 393 BGB | 28 | ||
b) Aufrechnungsverbot nach § 394 BGB | 29 | ||
c) Gesellschaftsrechtliche Aufrechnungsverbote | 29 | ||
6. Irrelevante Merkmale | 30 | ||
II. Aufrechnungserklärung | 30 | ||
III. Rechtsfolge der Aufrechnung | 31 | ||
2. Teil: Möglichkeit der Aufrechnung im öffentlichen Recht zwischen Bürger und Staat | 32 | ||
A. Abgrenzung der privatrechtlichen Aufrechnung von der öffentlich-rechtlichen Aufrechnung | 32 | ||
B. Ausschluss der Aufrechnung im öffentlichen Recht als Ausdruck vordemokratischen Staatsverständnisses | 34 | ||
I. Keine unmittelbare Geltung der §§ 387 ff. BGB im öffentlichen Recht | 35 | ||
II. Dogmatische Herleitung der Aufrechnung im öffentlichen Recht | 36 | ||
1. Zum Begriff der Analogie | 36 | ||
2. Zum Begriff des allgemeinen Rechtsgedankens | 37 | ||
3. Aufrechnung im öffentlichen Recht als Ausdruck eines allgemeinen Rechtsgedankens | 39 | ||
C. Modifikation der Aufrechnungsvoraussetzungen im Verwaltungsrecht | 40 | ||
I. Gegenseitigkeit der Forderungen | 40 | ||
1. Kassenidentität, § 395 BGB | 40 | ||
2. § 395 BGB und das Abgabenrecht | 42 | ||
II. Gleichartigkeit der Forderungen | 42 | ||
III. Fälligkeit und Vollwirksamkeit der Aktivforderung | 43 | ||
1. Zeitliche Schranke: Fälligkeit von öffentlich-rechtlichen Forderungen | 43 | ||
2. Sachliche Schranke: Vollwirksamkeit der öffentlich-rechtlichen Forderung | 44 | ||
IV. Erfüllbarkeit der Passivforderung | 45 | ||
V. Aufrechnungseinschränkungen | 46 | ||
1. Anwendbarkeit der bürgerlich-rechtlichen Aufrechnungsverbote | 46 | ||
2. Liquidität der Aktivforderung des Bürgers als Aufrechnungsproblem | 46 | ||
D. Aufrechnung und Handlungsformenlehre | 48 | ||
I. Aufrechnungserklärung des Bürgers als Willenserklärung | 48 | ||
II. Qualifizierung der Aufrechnungserklärung der Behörde | 48 | ||
1. Kein Ausschluss eines Verwaltungsakts wegen fehlender Verwaltungsaktsbefugnis | 49 | ||
2. Qualifikation anhand der äußeren Form | 51 | ||
3. Auslegung der Aufrechnungserklärung | 51 | ||
a) Tatbestandsmerkmale des § 35 S. 1 VwVfG | 52 | ||
b) Fehlende Regelungswirkung der Aufrechnungserklärung | 52 | ||
c) Uneinheitlichkeit höchstrichterlicher Rechtsprechung | 54 | ||
E. Sonstige Fragen | 55 | ||
I. Ex-tunc-Wirkung der öffentlich-rechtlichen Aufrechnung | 56 | ||
II. Auswirkung von Widerspruch und Anfechtungsklage auf die behördliche Aufrechnungserklärung | 57 | ||
III. Rechtsschutz gegenüber einer behördlichen Aufrechnungserklärung | 58 | ||
3. Teil: Aufrechnung zwischen Hoheitsträgern | 60 | ||
A. Aufrechnung zwischen Hoheitsträgern als vollstreckungsrechtliches Problem | 61 | ||
I. Vollstreckung als Rechtsphänomen | 61 | ||
1. Staatliches Vollstreckungsmonopol und private Selbsthilferechte | 62 | ||
2. Zweck, Mittel und Definition der Vollstreckung | 63 | ||
3. Abgrenzung Vollstreckung – Sanktion | 65 | ||
a) Zum Sanktionsbegriff | 67 | ||
b) Unterschiede zwischen Sanktion und Vollstreckung | 67 | ||
II. Vollstreckung in den verschiedenen Rechtsgebieten | 68 | ||
1. Überblick über die Zwangsvollstreckung nach der ZPO | 68 | ||
a) Vollstreckung wegen Geldforderungen | 70 | ||
b) Vollstreckung wegen Nicht-Geldforderungen | 70 | ||
c) Vollstreckung von Duldungs- und Unterlassungsansprüchen | 71 | ||
d) Besonderheiten der Zwangsvollstreckung gegen juristische Personen des öffentlichen Rechts | 72 | ||
aa) Zulässigkeit der zivilprozessualen Zwangsvollstreckung gegen den Staat | 72 | ||
bb) Persönlicher Geltungsbereich | 75 | ||
cc) Norminhalt, insbesondere hinsichtlich der Pfändungsverbote | 76 | ||
2. Vollstreckung in den drei Verwaltungsprozessordnungen | 77 | ||
a) Vollstreckung von verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen | 78 | ||
aa) Vollstreckung zugunsten des Staates | 78 | ||
bb) Vollstreckung zulasten des Staates | 79 | ||
(1) Zulässigkeit der verwaltungsgerichtlichen Vollstreckung gegen den Staat | 79 | ||
(2) Vollstreckung von Gestaltungsurteilen | 81 | ||
(3) Vollstreckung von Leistungsurteilen | 82 | ||
(4) Vollstreckung weiterer gerichtlicher Entscheidungen | 83 | ||
b) Vollstreckung von finanz- und sozialgerichtlichen Entscheidungen | 84 | ||
3. Verwaltungsvollstreckung | 85 | ||
a) Terminologische Klärungen | 86 | ||
b) Grundlagen der Verwaltungsvollstreckung | 88 | ||
aa) Struktur der Verwaltungsvollstreckungsgesetze | 89 | ||
(1) Selbsttitulierung und Selbstvollstreckung | 90 | ||
(2) Eingeschränkter Rechtswidrigkeitszusammenhang | 90 | ||
(3) Historische Implikationen | 91 | ||
bb) Voraussetzungen und Ablauf der Verwaltungsvollstreckung | 92 | ||
c) Vollstreckung von Geldforderungen: Die Beitreibung | 93 | ||
aa) Beitreibung gegenüber Privaten | 94 | ||
(1) Beitreibungsverfahren gemäß § 3 VwVG | 94 | ||
(2) Durchführung des Verfahrens | 94 | ||
bb) Besonderheiten bei der Beitreibung gegenüber der öffentlichen Hand | 95 | ||
d) Vollstreckung von „sonstigen Handlungen, Duldungen und Unterlassungen“ – der Verwaltungszwang | 96 | ||
aa) Numerus clausus der Zwangsmittel | 96 | ||
bb) Grundsätzlich kein Verwaltungszwang gegenüber der öffentlichen Hand | 97 | ||
(1) Historischer Ursprung und heutige Bedeutung | 97 | ||
(2) Trennung von Erlass- und Vollstreckungskompetenz | 98 | ||
(3) Subjektiver Anwendungsbereich | 99 | ||
(4) Abweichende Regelungen | 100 | ||
4. Zusammenfassung: Möglichkeiten und Grenzen der Vollstreckung gegen die öffentliche Hand | 100 | ||
a) Zivilprozessuale Vollstreckung | 100 | ||
b) Vollstreckung in den Verwaltungsprozessen | 101 | ||
c) Verwaltungsvollstreckung | 102 | ||
III. Keine Gleichsetzung der Aufrechnung zwischen Hoheitsträgern mit der Verwaltungsvollstreckung zwischen Hoheitsträgern | 102 | ||
1. Fehlende materielle Äquivalenz | 103 | ||
2. Fehlende funktionale Äquivalenz | 104 | ||
B. Aufrechnung zwischen Hoheitsträgern als staatsrechtliches Problem | 106 | ||
I. Allgemeine bundesstaatliche Implikationen | 107 | ||
1. Kompetenzverteilung und -verhältnis im Bundesstaat | 108 | ||
2. Art. 37 GG – Bundeszwang | 110 | ||
a) Voraussetzungen des Bundeszwangs | 111 | ||
b) Rechtsfolgen des Bundeszwangs | 112 | ||
aa) Zulässige Zwangsmaßnahmen | 112 | ||
bb) Unzulässige Zwangsmaßnahmen | 114 | ||
c) Bewertung hinsichtlich möglicher Aufrechnungseinschränkungen | 114 | ||
3. Grundsatz der Bundestreue | 115 | ||
a) Historische Entwicklung der Bundestreue | 115 | ||
b) Bedeutung und Grundlage der Bundestreue | 116 | ||
c) Adressaten der Bundestreue | 117 | ||
d) Inhalt und Grenze der Bundestreue | 119 | ||
e) Konkretisierungen der Bundestreue | 120 | ||
aa) Ergänzende Regeln für das intraföderative Vertragsrecht | 121 | ||
bb) Rechtebeschränkende Funktion der Bundestreue | 121 | ||
(1) Verbot widersprüchlichen Verhaltens | 122 | ||
(2) Verbot missbräuchlicher Rechtsausübung | 122 | ||
cc) Pflichtenbegründende Funktion der Bundestreue | 124 | ||
f) Zur Justiziabilität der Bundestreue | 125 | ||
g) Erheblichkeitsschwelle | 127 | ||
h) Exkurs: Kein Zurückbehaltungsrecht | 127 | ||
i) Rechtsschutz | 128 | ||
4. Zwischenergebnis: Bewertung hinsichtlich möglicher Aufrechnungseinschränkungen | 130 | ||
II. Finanzverfassungsrechtliche Implikationen | 132 | ||
1. Wesentliche Regelungsbereiche der Finanzverfassung | 133 | ||
a) Ausgabenverantwortung im Bundesstaat, Art. 104a GG | 133 | ||
b) Steuerliche Verwaltungskompetenz im Bundesstaat | 134 | ||
c) Aufteilung der Steuererträge zwischen Bund und Ländern | 135 | ||
aa) Primärer vertikaler Finanzausgleich (Art. 106 Abs. 1 bis 7 GG) | 136 | ||
(1) Bundes- und Landessteuern nach Art. 106 Abs. 1, Abs. 2 GG | 136 | ||
(2) Gemeinschaftsteuern nach Art. 106 Abs. 3 GG | 137 | ||
bb) Primärer horizontaler Finanzausgleich (Art. 107 Abs. 1 GG) | 138 | ||
(1) Einkommen- und Körperschaftsteuer | 138 | ||
(2) Umsatzsteuer | 139 | ||
cc) Sekundärer horizontaler Finanzausgleich – Länderfinanzausgleich (Art. 107 Abs. 2 Satz 1 und 2 GG) | 139 | ||
dd) Sekundärer vertikaler Finanzausgleich – Bundesergänzungszuweisungen und Mehrbelastungsausgleich (Art. 107 Abs. 2 S. 3 GG) | 141 | ||
ee) Zwischenergebnis: Finanzausgleichsrechtliche Forderungsbeziehungen und ihr Vollzug | 141 | ||
III. Abgestufte Aufrechnungseinschränkungen | 143 | ||
1. Dogmatik und Struktur von Aufrechnungsverboten | 144 | ||
2. Kategorien von Forderungen | 144 | ||
a) Forderungen aufgrund des Finanzausgleichs i.S.d. Art. 106, 107 GG | 145 | ||
b) Sonstige öffentlich-rechtliche Forderungen | 145 | ||
c) Privatrechtliche Forderungen zwischen Hoheitsträgern | 146 | ||
3. Möglichkeiten und Grenzen der Aufrechnung zwischen Hoheitsträgern | 147 | ||
a) Eingeschränkte Aufrechnung bei Zahlungspflichten aus dem Finanzausgleich | 147 | ||
aa) Finanzierungsfunktion finanzausgleichsrechtlicher Forderungen und staatliche Funktionsfähigkeit | 147 | ||
bb) Aufrechnung und Funktionsfähigkeit politischer Parteien | 149 | ||
cc) Aufrechnung und Grundsatz der Bundestreue | 150 | ||
b) Privatrechtliche Forderungen | 151 | ||
c) Sonstige verfassungsrechtliche und öffentlich-rechtliche Forderungen | 151 | ||
4. Teil: Aufrechnung zwischen Hoheitsträgern auf Unionsebene | 153 | ||
A. Rechtsgrundlage der Aufrechnung im Unionsrecht | 153 | ||
I. Aufrechnung durch die Kommission gem. Art. 80 Abs. 1 UAbs. 2 HO | 154 | ||
II. Aufrechnung durch die Mitgliedstaaten | 154 | ||
1. Die allgemeinen Rechtsgrundsätze des Unionsrechts | 155 | ||
2. Aufrechnung als allgemeiner Rechtsgrundsatz des Unionsrechts | 157 | ||
III. Voraussetzungen einer Aufrechnung im Unionsrecht | 158 | ||
1. Voraussetzungen einer unionsrechtlichen Aufrechnung durch die Kommission | 159 | ||
a) Unionsrecht als anwendbare Rechtsordnung | 159 | ||
b) Eintritt der Aufrechnungswirkung durch Erklärung | 159 | ||
c) Gegenseitig- und Gleichartigkeit | 160 | ||
d) Einredefreiheit und Fälligkeit der Passivforderung | 160 | ||
e) Vorherige Fristsetzung und Benachrichtigung des Schuldners | 161 | ||
2. Voraussetzung einer unionsrechtlichen Aufrechnung durch die Mitgliedstaaten | 161 | ||
a) Eintritt der Aufrechnungswirkung durch Erklärung | 162 | ||
b) Gegenseitigkeit und Gleichartigkeit der Forderungen | 162 | ||
c) Fälligkeit der Aktivforderung und Erfüllbarkeit der Passivforderung | 163 | ||
d) Ex-nunc-Wirkung der Aufrechnungserklärung | 163 | ||
e) Erfordernis der Liquidität der Aktivforderung bei Prozessaufrechnung | 163 | ||
f) Aufrechnungsverbote | 164 | ||
B. Aufrechnung zwischen Hoheitsträgern auf Unionsebene als vollstreckungsrechtliches Problem | 164 | ||
I. Keine Vollstreckung von Forderungen der Europäischen Union gegenüber Mitgliedstaaten | 165 | ||
1. Vollstreckung von Rechtsakten der Union | 165 | ||
2. Vollstreckung von Entscheidungen des EuGH gegenüber Mitgliedstaaten? | 166 | ||
a) Keine Vollstreckung der Entscheidung | 167 | ||
b) Keine Vollstreckung durch Unionsrecht bzw. Unionsorgane | 168 | ||
3. Die unionsrechtlichen Vollstreckungsmöglichkeiten im Vergleich | 169 | ||
II. Keine Gleichsetzung von Aufrechnung und Vollstreckung | 170 | ||
C. Implikationen für Aufrechnungseinschränkungen | 171 | ||
I. Allgemeine Rechtsgrundsätze des Unionsrechts | 171 | ||
II. Grundsatz der Unionstreue | 172 | ||
1. Historische Entwicklung des Grundsatzes der Unionstreue | 174 | ||
2. Bedeutung des Grundsatzes der Unionstreue | 174 | ||
3. Anwendbarkeit und Adressaten der Unionstreue | 175 | ||
4. Konkretisierungen der Unionstreue | 176 | ||
a) Verpflichtung zur Rücksichtnahme | 176 | ||
aa) Verbot des Rechtsmissbrauchs | 177 | ||
bb) Gebot der schonenden Kompetenzausübung | 177 | ||
cc) Insbesondere: Schutz der Organ- und Finanzautonomie | 177 | ||
b) Verpflichtung zur Information und Zusammenarbeit | 178 | ||
c) Exkurs: Kein Einwand des tu-quoque | 179 | ||
III. Grundsatz des effet utile | 179 | ||
IV. Grundsatz der Verhältnismäßigkeit | 181 | ||
V. Grundsatz des Vertrauensschutzes | 184 | ||
1. Voraussetzungen des unionsrechtlichen Grundsatzes des Vertrauensschutzes | 184 | ||
a) Vertrauenslage | 185 | ||
b) Schutzwürdigkeit des Vertrauens | 186 | ||
c) Vorrang des Individualinteresses | 187 | ||
2. Marginale Relevanz des Vertrauensschutzgrundsatzes für Aufrechnungseinschränkungen | 187 | ||
VI. Zahlungsströme zwischen EU und Mitgliedstaaten | 188 | ||
1. Finanzverfassung der EU | 188 | ||
2. Zahlungen der Mitgliedstaaten an den EU-Haushalt | 189 | ||
a) Eigenmittel | 191 | ||
aa) Traditionelle Eigenmittel | 191 | ||
bb) Mehrwertsteuer-Eigenmittel | 191 | ||
cc) BNE-Eigenmittel | 192 | ||
b) Bereitstellung der Eigenmittel in der mitgliedstaatlichen Praxis | 193 | ||
c) Sonstige Einnahmen | 194 | ||
3. Zahlungen der EU an Mitgliedstaaten | 195 | ||
a) Zahlungen an Mitgliedstaaten aufgrund von EU-Fonds | 195 | ||
aa) Zahlungen im Zusammenhang mit der Gemeinsamen Agrarpolitik | 195 | ||
(1) Forderungsbeziehungen im Rahmen des Europäischen Garantiefond für die Landwirtschaft (EGFL) | 196 | ||
(2) Forderungsbeziehungen im Rahmen des Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raumes (ELER) | 198 | ||
bb) Zahlungen im Zusammenhang mit der Gemeinsamen Struktur- und Regionalpolitik | 198 | ||
(1) Europäischer Fonds für Regionale Entwicklung | 199 | ||
(a) Aufgaben des EFRE | 200 | ||
(b) Zahlungsansprüche der Mitgliedstaaten gegen die EU im Rahmen des EFRE | 200 | ||
(c) Europäischer Sozialfonds | 201 | ||
(2) Kohäsionsfonds | 201 | ||
b) Zahlungsansprüche der Mitgliedstaaten aus privatrechtlichen Verträgen | 202 | ||
D. Ergebnis: Abgestufte Aufrechnungseinschränkungen | 203 | ||
I. Forderungen der EU gegen Mitgliedstaaten | 203 | ||
1. Forderungen auf Zahlung der Eigenmittel | 203 | ||
2. Forderungen mit Sanktionscharakter | 204 | ||
3. Sonstige unionsrechtliche und privatrechtliche Forderungen | 206 | ||
II. Forderungen der Mitgliedstaaten gegen die EU | 206 | ||
1. Forderungen auf Zahlung aufgrund EU-Fonds | 207 | ||
2. Sonstige unionsrechtliche und privatrechtliche Forderungen | 208 | ||
Zusammenfassung | 209 | ||
Literaturverzeichnis | 214 | ||
Sachwortverzeichnis | 229 |