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Der bauleitplanerische Ausschlusstatbestand und der Vorwurf seiner Umgehung

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Heuvel, A. (2020). Der bauleitplanerische Ausschlusstatbestand und der Vorwurf seiner Umgehung. Eine Grenzziehung zwischen Planungsrecht und Vorrang des Gemeinderats. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55781-3
Heuvel, Anna van den. Der bauleitplanerische Ausschlusstatbestand und der Vorwurf seiner Umgehung: Eine Grenzziehung zwischen Planungsrecht und Vorrang des Gemeinderats. Duncker & Humblot, 2020. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-55781-3
Heuvel, A (2020): Der bauleitplanerische Ausschlusstatbestand und der Vorwurf seiner Umgehung: Eine Grenzziehung zwischen Planungsrecht und Vorrang des Gemeinderats, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-55781-3

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Der bauleitplanerische Ausschlusstatbestand und der Vorwurf seiner Umgehung

Eine Grenzziehung zwischen Planungsrecht und Vorrang des Gemeinderats

Heuvel, Anna van den

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1425

(2020)

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About The Author

Anna van den Heuvel studierte Rechtswissenschaften an der Bayerischen Julius-Maximilians Universität Würzburg. Nach der Ersten Juristischen Staatsprüfung und dem Abschluss des Begleitstudiums im Europäischen Recht folgte das Referendariat im Oberlandesgerichtsbezirk Nürnberg. Sie ist als Anwältin im Verwaltungsrecht mit Schwerpunkt im Öffentlichen Baurecht tätig.

Abstract

Die Arbeit befasst sich mit der Reichweite von Bürgerbegehren in der Bauleitplanung. Dabei liegt der Fokus auf jenen Bürgerbegehren, die nicht unmittelbar unter den bauleitplanerischen Ausschlusstatbestand fallen. Diese Fragestellungen mit Bezug zur Bauleitplanung wurden von den Gerichten vielfach als Versuch der Umgehung des Ausschlusstatbestandes und damit als unzulässig bewertet. Vor diesem Hintergrund wird untersucht, ob thematisch die Bauleitplanung berührende Themen sowie Fragen im Vorfeld der Planung und der Planverwirklichung dem bauleitplanerischen Ausschlusstatbestand unterfallen müssen. Die Bewertung erfolgt aus bauleitplanerischer Perspektive sowie unter dem Aspekt des Vorrangs des Gemeinderats wie er in Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG zum Ausdruck kommt. Die Arbeit schließt mit einem Verordnungsvorschlag über die Zulässigkeit von Bürgerbegehren an der Schnittstelle zur Bauleitplanung.»The Exclusion Clause of Urban Land-Use Planning and Attempts of Bypassing«

The study examines the scope of citizens' petitions in urban land-use planning. It will be evaluated whether topics affecting urban land-use planning as well as questions in the run-up to planning and plan implementation must fall under the exclusion of urban land-use planning. The evaluation takes place from the perspective of urban land-use planning and the priority of the local council as expressed in Article 28 (1) sentence 2 of the Basic Law. It concludes with a proposal for a regulation.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 14
A. Einleitung 19
I. Einordnung in die Forschungslandschaft und eigenes Forschungsziel 19
II. Gang der Untersuchung 28
B. Überblick über Verfahren und Gegenstand von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid in den Ländern 30
I. Begrifflichkeit 30
II. Das Verfahren 32
III. Gegenständliche Begrenzung des Bürgerbegehrens, insbesondere die Normierung von Ausschlusstatbeständen 41
1. Gemeindeordnungen mit bauleitplanerischem Ausschlusstatbestand 43
2. Gemeindeordnungen ohne bauleitplanerischen Ausschlusstatbestand 44
C. Überblick über das Verfahren der Bauleitplanung 45
I. Funktion und Erforderlichkeit der Bauleitpläne 45
II. Regelungsgegenstände und Rechtsnatur von Bauleitplänen 47
1. Regelungsgegenstand und Rechtsnatur des Flächennutzungsplans 47
2. Regelungsgegenstand und Rechtsnatur des Bebauungsplans 49
III. Das Verfahren der Aufstellung von Bauleitplänen 51
1. Das Standardverfahren 51
2. Das vereinfachte Verfahren 57
3. Das beschleunigte Verfahren (Bebauungspläne der Innenentwicklung) 58
D. Die Vorgaben des Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG 61
I. Die verfassungsrechtliche Vorgabe des Vorrangs des kommunalen Repräsentativorgans 62
1. Die Homogenitätsklausel des Art. 28 Abs. 1 GG 63
2. Herleitung des Vorrangs aus Art. 20 Abs. 2 GG 64
3. Herleitung des Vorrangs aus Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG 67
4. Zwischenergebnis 70
II. Hinweise aus dem Verfahren der Verfassungsgebung 70
III. Das Erfordernis einer gewählten Vertretung auf Gemeindeebene 73
1. Die Grundentscheidung für ein Repräsentativorgan 73
2. Die Gemeinde im Staatsaufbau – „Keimzelle der Demokratie“? 78
3. Der Aufgabenbestand der Gemeinde 81
4. Zwischenergebnis 84
IV. Zulässigkeit und Reichweite direktdemokratischer Elemente 84
1. Beschränkung auf eine Ergänzungsfunktion 85
2. Funktions- und Aufgabenvorbehalt zugunsten des Repräsentativorgans 90
a) Funktions- und Aufgabenvorbehalt als Ausfluss der Existenzgarantie 90
b) Mehrheit der Selbstverwaltungsthemen 95
c) Zentralstellung innerhalb jedes Themengebietes 99
aa) Notwendigkeit des gänzlichen Ausschlusses einiger Themen 99
bb) Zentralstellung innerhalb der Bauleitplanung 105
(1) Anhaltspunkte aus den Übertragungsverboten 105
(2) Anhaltspunkte aus dem Wesen der Bauleitplanung – der Vorbehalt der Satzungshoheit und der Aspekt der Abwägungsentscheidung 108
(3) Grundsatz- bzw. Einzelentscheidungen 113
3. Zwischenergebnis 115
V. Ergebnis 115
E. Die Analyse des bauleitplanerischen Ausschlusstatbestandes 117
I. Sinnhaftigkeit bauleitplanerischer Ausschlussklauseln 118
1. Die Möglichkeit der Festlegung von Rahmenbestimmungen in Bayern 119
a) Die Rechtsprechung des VGH München 120
b) Bewertung im Hinblick auf eine fehlerfreie Abwägung – Bauleitplanerische Rahmenfestsetzungen als Abwägungsverkürzung? 125
aa) Vorliegen eines Abwägungsfehlers nach dem Bundesverwaltungsgericht 126
bb) Anwendbarkeit auf plebiszitäre Vorgaben 130
cc) Plebiszitäre Rahmenfestlegungen zur Bauleitplanung als Abwägungsdefizit? 134
(1) Vorgabe einer Höchstgrenze 136
(a) „Städtebaulich vorabgewogen“ 138
(b) Möglichkeit einer Ausnahme 138
(2) Wegfall der Höchstzahl der Vollgeschosse 140
(3) Zwischenergebnis 141
c) Bewertung im Hinblick auf den Vorrang des Gemeinderats 142
d) Ergebnis 143
2. Schlussfolgerung für die Sinnhaftigkeit von Ausschlussklauseln 143
II. Fragen im Vorfeld der Planung 143
1. Abgrenzungs- und Definitionsansätze der Rechtsprechung 145
2. Anhaltspunkte aus den Ausschlusstatbeständen der Länder naufgrund der klassischen Auslegungsmethoden 149
a) Wortlaut 149
b) Historie 152
aa) Brandenburg 152
bb) Mecklenburg-Vorpommern 152
cc) Niedersachsen 153
dd) Rheinland-Pfalz 153
ee) Saarland 154
ff) Sachsen-Anhalt 154
gg) Baden-Württemberg 155
hh) Hessen 156
ii) Nordrhein-Westfalen 157
jj) Schleswig-Holstein 158
kk) Bewertung 160
c) Systematik 161
d) Sinn und Zweck der Norm 162
e) Ergebnis 164
3. Die Grundsatzentscheidung im Vorfeld 164
a) Begriffsbestimmung 165
aa) Der Entscheidungscharakter 165
bb) Sachliche Komponente: die Grundsatzentscheidung 166
cc) Die Notwendigkeit der Einbeziehung einer zeitlichen Komponente 168
b) Der sog. Grundsatzbeschluss 169
aa) Inhalt und Bedeutung für die Bauleitplanung 169
bb) Bürgerbegehrensfähigkeit 170
(1) Vorliegen einer Sachentscheidung 170
(2) Bauleitplanerische und verfassungsrechtliche Bewertung 172
c) Informelle Planungen 175
aa) Inhalt und Bedeutung für die Bauleitplanung 175
bb) Bürgerbegehrensfähigkeit 179
(1) Bauleitplanerische Bewertung 179
(2) Verfassungsrechtliche Bewertung 182
d) Ergebnis 183
4. Der Aufstellungsbeschluss 183
a) Ergebnis nach den klassischen Auslegungsmethoden – der Status quo 184
b) Funktion und Inhalt des Aufstellungsbeschlusses und seine grundsätzliche Eignung für den Bürgerentscheid 185
aa) Funktion und Inhalt des Aufstellungsbeschlusses 185
(1) Planungsabsicht der Gemeinde 186
(2) Zielvorstellungen in Aufstellungsbeschlüssen 187
bb) Eignung für den Bürgerentscheid aus bauleitplanerischer Perspektive 188
cc) Eignung für den Bürgerentscheid unter dem Aspekt der Vorrangstellung des Gemeinderats 190
dd) Schlussfolgerung für die novellierten Ausschlusstatbestände in Baden-Württemberg, Hessen, Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein 192
c) Konkludenter Aufstellungsbeschluss 193
d) Aufstellungsbeschluss nach zurückliegendem Grundsatzbeschluss 195
e) Zwischenergebnis 201
5. Änderungs- und Ergänzungsbeschluss 201
a) Bauleitplanerische Bewertung 202
b) Vorrangstellung des Gemeinderats 203
c) Zwischenergebnis 203
6. Ergebnis 203
III. Fragen der Planverwirklichung 204
1. Rechtsprechung 205
a) Die Rechtsprechung des OVG Münster 205
b) Die Rechtsprechung des OVG Schleswig 208
c) Die Rechtsprechung des OVG Lüneburg 210
d) Bewertung 211
2. Anhaltspunkte aus den klassischen Auslegungsmethoden 212
a) Wortlaut 212
b) Historie 213
c) Systematik 214
d) Sinn und Zweck der Norm 215
e) Bewertung 217
3. Einheit von Planung und Planverwirklichung? 217
a) Der Begriff der Planverwirklichung 217
b) Abgrenzbarkeit von Planaufstellung und Planverwirklichung nach dem BauGB 219
aa) Vorhabenbezogene Bebauungspläne 219
bb) Bauleitplanung als Angebotsplanung 222
cc) Städtebauliche Verträge 228
dd) Zwischenergebnis 231
c) Trennung von Planung und Verwirklichung unter dem Aspekt der Vorrangstellung des Gemeinderats 232
d) Zwischenergebnis 233
4. Die Frage des Grundstückseigentums 234
a) Rechtsprechung 234
b) Bewertung 236
c) Grundstücksgeschäfte im Rahmen des vorhabenbezogenen Bebauungsplans 236
d) Grundstücksgeschäfte im Rahmen städtebaulicher Verträge 238
e) Grundstücksgeschäfte im Rahmen der allgemeinen Bauleitplanung 239
f) Zwischenergebnis 241
5. Ergebnis 241
IV. Bauleitplanerische Fragestellung oder innerhalb der Bauleitplanung zu beachtender Belang 242
1. Der Gegenstand der Bauleitplanung 243
2. Die streitigen Gegenstände im Einzelnen 244
a) Errichtung und Erhalt einer öffentlichen Einrichtung 244
aa) Rechtsprechung 245
(1) Urteil des VGH Mannheim vom 18.06.1990 245
(2) Beschluss des OVG Münster vom 17.07.2007 246
(3) Urteil des VGH Mannheim vom 22.06.2009 247
bb) Bewertung der Rechtsprechung 248
cc) Entscheidungen über öffentliche Einrichtungen 248
dd) Plebiszitfähige Schnittmenge von Fragen über öffentliche Einrichtungen und dem bauleitplanerischen Ausschlusstatbestand 250
ee) Ergebnis 254
b) Ansiedlung verschiedener Wirtschaftsprojekte 254
aa) Rechtsprechung 255
(1) Beschluss des OVG Lüneburg vom 21.05.2012 255
(2) Beschluss des VG Karlsruhe vom 23.08.2013 und seine Fortführung im Beschluss vom 14.01.2014 257
bb) Bewertung der Rechtsprechung 259
cc) Zulassung bestimmter Unternehmensarten 260
(1) Allgemeine planerische Steuerungsmöglichkeiten 260
(2) Außenbereichssteuerung durch Teilflächennutzungspläne 262
dd) Zulassung eines bestimmten Unternehmens 265
ee) Ergebnis 267
c) Naturschutz/Naherholung 268
aa) Rechtsprechung 268
(1) Urteil des VG Münster vom 30.10.2009 268
(2) Beschluss des VG Münster vom 10.03.2009/Beschluss des OVG Münster vom 11.03.2009 269
bb) Bewertung der Rechtsprechung 271
cc) Die boden-, natur- und landschaftsbezogenen Festsetzungen nach § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB und ihre Bürgerbegehrensfähigkeit 272
(1) Festsetzung von Ausgleichsflächen 273
(a) Regelungssystematik 273
(b) Folgen für Bürgerbegehren und Bürgerentscheid 274
(2) Integration von Landschaftsplänen 276
(a) Regelungssystematik 276
(b) Folgen für Bürgerbegehren und Bürgerentscheid 277
(3) Boden-, natur- und landschaftsbezogene Ausweisungen 278
(a) Voraussetzungen des § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB und seine Abgrenzung zu potenziellen Überlagerungstatbeständen 278
(b) Folgen für Bürgerbegehren und Bürgerentscheid 280
(4) Zwischenergebnis 281
dd) Die Umweltprüfung in der Bauleitplanung 281
(1) Inhalt und Verfahren der Umweltprüfung 282
(2) Bürgerbegehren als Teil des Scopings 283
(3) Unterfallen unter die Ausschlussklausel 286
(a) Aus bauleitplanerischer Perspektive 286
(b) Aus Sicht der Vorrangstellung des Gemeinderats 288
(4) Zwischenergebnis 288
ee) Ergebnis 288
F. Die Sperr- und Bindungswirkung im Rahmen der Bauleitplanung 289
I. Die Regelung der Sperr- und Bindungswirkung 290
1. Die Ausgestaltung der Sperrwirkung 290
2. Die Ausgestaltung der Bindungswirkung 291
II. Die Sperr- und Bindungswirkung im Lichte des Art. 28 Abs. 1 S. 2 GG 295
1. Vorrangstellung des Gemeinderats und Sperrwirkung des Bürgerbegehrens 295
a) Die Regelung in Niedersachsen 296
b) Notwendigkeit und Sinnhaftigkeit einer gesetzlichen Sperrwirkung 299
aa) Argumente gegen die Normierung einer Sperrwirkung 299
bb) Argumente für die Normierung einer Sperrwirkung 300
cc) Bewertung 303
c) Vereinbarkeit der Sperrwirkung mit der Vorrangstellung des Gemeinderats 306
d) Auswirkungen auf die Länder mit einer gesetzlichen Regelung der Sperrwirkung 311
e) Ergebnis 315
2. Vorrangstellung des Gemeinderats und Bindungswirkung des Bürgerentscheids 315
a) Argumente gegen eine gesetzliche Bindungswirkung 316
b) Argumente für eine gesetzliche Bindungswirkung 318
c) Bewertung 321
d) Die Aufnahme von Flexibilisierungsklauseln zur Lockerung der Bindungswirkung – Notwendigkeit einer gesetzlichen Regelung? 326
e) Ergebnis 331
III. Die Auswirkungen der Bindungswirkung auf die Bauleitplanung 331
1. Bindungsumfang des Plebiszits 331
2. Auswirkungen des Bürgerentscheids im Planungsvorfeld 333
a) Informelle Planungen 333
b) Grundsatzbeschlüsse 333
3. Auswirkungen des Bürgerentscheids im Bereich des Aufstellungsbeschlusses 336
a) Der Aufstellungsbeschluss zum Flächennutzungsplan 336
b) Der Aufstellungsbeschluss zum Bebauungsplan 336
aa) Erarbeitung und Beschluss entgegenstehender informeller Planungen 337
bb) Geänderte Planungsvorstellungen als wesentliche Änderung der Sach- und Rechtslage? 338
cc) Die Möglichkeit der Fristumgehung durch den Abschluss von Planungsverträgen nach § 11 Abs. 1 S. 2 Nr. 2 BauGB 340
c) Kassatorische Bürgerentscheide 342
4. Bindungswirkung umweltprüfungsbezogener Bürgerentscheide 343
a) Nachfolgende bzw. geänderte Planvorstellungen 344
b) Bebauungsplan der Innenentwicklung 346
5. Ergebnis 348
G. Notwendigkeit und Möglichkeit einer verbesserten verfahrensrechtlichen Einbindung umweltprüfungsbezogener Bürgerentscheide 349
I. Notwendigkeit der Einpassung in das Bauleitplanverfahren 349
II. Bindung an die Kassationsfrist? 352
III. Rücksichtnahmepflicht des Gemeinderats? 354
IV. Ergebnis 355
H. Vorschlag einer Rechtsverordnung über die Zulässigkeit von Bürgerbegehren und Bürgerentscheiden an der Schnittstelle zur Bauleitplanung 357
I. Argumente für eine Rechtsverordnung 357
II. Verordnungsvorschlag 362
I. Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen 364
Literatur- und Quellenverzeichnis 374
Sachwortverzeichnis 392