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Der öffentliche Dienst der unmittelbaren Bundesverwaltung im Budgetkreislauf

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Traut, R. (2023). Der öffentliche Dienst der unmittelbaren Bundesverwaltung im Budgetkreislauf. Eine haushaltsrechtliche Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung der Beamten- und Arbeitsverhältnisse des Bundes. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58488-8
Traut, Rebecca. Der öffentliche Dienst der unmittelbaren Bundesverwaltung im Budgetkreislauf: Eine haushaltsrechtliche Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung der Beamten- und Arbeitsverhältnisse des Bundes. Duncker & Humblot, 2023. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58488-8
Traut, R (2023): Der öffentliche Dienst der unmittelbaren Bundesverwaltung im Budgetkreislauf: Eine haushaltsrechtliche Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung der Beamten- und Arbeitsverhältnisse des Bundes, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-58488-8

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Der öffentliche Dienst der unmittelbaren Bundesverwaltung im Budgetkreislauf

Eine haushaltsrechtliche Untersuchung unter besonderer Berücksichtigung der Beamten- und Arbeitsverhältnisse des Bundes

Traut, Rebecca

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1488

(2023)

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About The Author

Rebecca Traut studierte Rechtswissenschaft an der Universität des Saarlandes. Nach ihrem zweiten juristischen Staatsexamen im Bezirk des Oberlandesgerichts Frankfurt am Main absolvierte sie an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer und der Sciences Po Paris ein Aufbaustudium, das sie als Jahrgangsbeste mit dem Grad einer Magistra der Verwaltungswissenschaften (Mag. rer. publ.) abschloss. Im Anschluss hieran nahm Rebecca Traut eine Tätigkeit als Unternehmensjuristin bei einem internationalen Konzern auf, für den sie bis heute tätig ist. Berufsbegleitend promovierte sie an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer.

Abstract

Dem öffentlichen Dienst kommt tragende Bedeutung für das Funktionieren des Staates zu. Auch für den öffentlichen Haushalt ist er damit von nicht zu unterschätzender Relevanz. Gemessen hieran wird der Rolle des öffentlichen Dienstes im Haushaltsrecht und gerade auch im Zusammenspiel von Haushaltsrecht einerseits und öffentlichem Dienstrecht andererseits nur wenig Aufmerksamkeit geschenkt. Diese Lücke will die Arbeit schließen. Sie beinhaltet eine systematische rechtswissenschaftliche Analyse, wo und wie der öffentliche Dienst im Budgetkreislauf Bedeutung gewinnt und welche haushaltsrechtlichen Implikationen sich für die Beschäftigungsverhältnisse ergeben. Hierzu werden die einzelnen Phasen des Kreislaufs - die Aufstellung, der Vollzug und die Kontrolle des Haushalts - nacheinander in den Blick genommen. Vorangestellt wird ein kurzer Überblick zum öffentlichen Dienst, der Grundlagen für die nachfolgende Untersuchung legt.»The Civil Service of the Direct Federal Administration in the Budget Cycle. A Budgetary Law Study with Special Consideration of the Civil Servant Relationships and the Employment Relationships of the Federation«: The thesis contains a systematic jurisprudential analysis of where and how the public service gains importance in the budget cycle and which budgetary law implications arise for civil servant and employment relationships. To this end, the individual phases of the cycle - the preparation, execution and control of the budget - are examined one after the other. This is preceded by a brief overview of the civil service, which lays the foundations for the following analysis.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Tabellenverzeichnis 15
Abkürzungsverzeichnis 16
Kapitel 1: Einführung 21
Kapitel 2: Der öffentliche Dienst 29
A. Beamte 30
B. Arbeitnehmer 35
C. Abbildung des öffentlichen Dienstes im Bundeshaushalt 39
I. Personalausgabetitel 39
1. Einordnung in die Systematik des Haushaltsplans 39
2. Titel der Hauptgruppe 4 42
II. Stellenpläne 47
1. Prinzip der Stellenbewirtschaftung 47
2. Verbindlichkeit des Stellenplans 50
3. Ausnahmen vom Prinzip der Stellenbewirtschaftung 52
D. Bedeutung des öffentlichen Dienstes 53
I. Personalstand und -struktur sowie deren Entwicklung 53
II. Planstellen und Stellen 57
III. Personalausgabeansätze 60
Kapitel 3: Haushaltsaufstellung und -verabschiedung 63
A. Parlamentarische Budgethoheit 67
I. Königsrecht des Parlaments 68
II. Personalhoheit als Teil des Königsrechts 72
III. Historische Entwicklung der Budgethoheit 74
IV. Parlamentarische Budgethoheit in der heutigen Praxis 84
V. Vorbindungen des Haushaltsgesetzgebers 85
1. Bindung des Parlaments an eigene Entscheidungen der Vergangenheit 86
2. Bindung des Parlaments an Tarifverträge 91
a) Tarifvertragsrecht im öffentlichen Dienst 91
b) Spannungsverhältnis zwischen Tarifbindung und parlamentarischer Budgethoheit 94
c) Eingriff in Tarifverhandlungen durch Gesetz 96
aa) Gesetzgebungskompetenz 98
bb) Vereinbarkeit mit der Tarifautonomie 99
B. Ausbringung von Personalausgaben und -stellen 112
I. Jährlichkeit – Zeitliche Bindung – Fälligkeit 112
1. Übertragbarkeit von Personalausgaben 114
2. Widerstreit mit der „Überjährigkeit“ der Beschäftigungsverhältnisse 116
II. Vorherigkeit 122
III. Einheit – Vollständigkeit – Wahrheit – Klarheit 126
1. Nebenhaushalte 128
2. Fehlende Ausfinanzierung der Stellenpläne 130
IV. Sachliche Spezialität – Sachliche Bindung 134
1. Stellenpläne als Ausprägung der sachlichen Spezialität 135
2. Deckungsfähigkeit von Personalausgaben 138
3. Flexibilisierung nach § 5 des jährlichen Haushaltsgesetzes 140
V. Bepackungsverbot 142
VI. Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit 144
1. § 17 Abs. 5 und 6 BHO 146
2. Verhängung von Verfügungsbeschränkungen 150
a) Sperrvermerke 150
b) Wegfallvermerke 153
c) Umwandlungsvermerke 156
Kapitel 4: Haushaltsvollzug – Beamtenverhältnisse 158
A. Begründung des Beamtenverhältnisses 163
I. Voraussetzung nach § 49 Abs. 1 BHO 164
1. Besetzbare Planstelle im Sinne des § 49 Abs. 1 BHO 165
a) Freie Planstelle 165
b) Entsprechung von Amt und Planstelle 166
c) Keine Verfügungsbeschränkungen 167
aa) Haushaltsrechtliche Besetzungssperren 167
bb) Wirksamwerden von Wegfallvermerken 168
cc) Wirksamwerden von Umwandlungsvermerken 172
dd) Bevorzugung von Überhangpersonal 173
ee) Sonstige Verfügungsbeschränkungen 174
2. Optionen zur Beschaffung weiterer Planstellen 174
a) Nachtragshaushalt gemäß § 33 BHO 175
b) Umsetzung nach § 50 BHO 177
c) Haushaltsgesetzliche Ermächtigungen 179
d) Sonderfall: Ersatzplanstellen 182
II. Weitere haushaltsrechtliche Voraussetzungen 184
1. Verfügbarkeit von Personalausgabemitteln 184
2. Notwendigkeit der Stellenbesetzung 185
3. Altersgrenzen nach § 48 BHO 186
III. Vorrang fachrechtlich begründeter Ansprüche 192
B. Teilzeitbeschäftigung 195
I. Reduzierung der Arbeitszeit 199
II. Erhöhung der Arbeitszeit 203
C. Beförderung 207
I. Haushaltsrechtliche Erfordernisse 208
II. Rückwirkende Einweisung in eine Planstelle 210
D. Funktionelle Änderungen im Beamtenverhältnis 211
I. Versetzung 212
II. Abordnung 216
1. Folgen für die Bewirtschaftung der Planstellen 217
2. Folgen für die Bewirtschaftung der Personalausgaben 218
a) Abordnungen innerhalb der Bundesverwaltung 218
b) Abordnung zwischen Dienststellen unterschiedlicher Dienstherren 219
3. Haushaltsrechtliche Erwägungen im Rahmen der Ermessensausübung 220
III. Zuweisung und Umsetzung 221
E. Beurlaubung 223
I. Folgen für die Ausgaben- und Planstellenbewirtschaftung 224
II. Ausbringung von Leerstellen 225
III. Haushaltsrechtliche Erwägungen als Ablehnungsgrund 228
F. Finanzielle und sonstige Leistungen des Bundes an seine Beamten 231
I. Fehlende Außenwirkung des Haushaltsplans gemäß § 3 Abs. 2 BHO 231
1. Haushaltsvorbehalte als Ausnahme 232
2. Deckung eines zusätzlichen Ausgabenbedarfs 233
a) Inanspruchnahme von deckungsfähigen Ausgaben oder Ausgaberesten 233
b) Personalverstärkungsmittel 234
c) Über- und außerplanmäßige Ausgaben 236
II. Freiwillige Leistungen gemäß §§ 51 und 53 BHO 239
III. Nutzungen und Sachbezüge gemäß § 52 BHO 242
IV. Vertragliche Leistungen 245
V. Exkurs: Rechtsfolgen bei Verstößen gegen das Haushaltsrecht 248
Kapitel 5: Haushaltsvollzug – Arbeitsverhältnisse 252
A. Einstellung 252
I. Besetzbare Stelle als zentrale haushaltsrechtliche Bedingung 252
1. Freie und verfügbare Stelle der entsprechenden Entgeltgruppe 253
2. Inanspruchnahme von Planstellen für Arbeitnehmer 255
a) Zeitliche Begrenzung auf zwei Jahre 257
b) Auswirkungen auf Wegfallvermerke 259
3. Optionen bei fehlender Stelle 260
II. Weitere haushaltsrechtliche Voraussetzungen 262
III. Vorrang arbeitsrechtlicher Einstellungsansprüche 263
B. Befristung von Arbeitsverhältnissen 264
I. Arbeitsrechtlicher Rahmen für Befristungen im öffentlichen Dienst 267
II. Haushaltsbefristung gemäß § 14 Abs. 1 S. 1 Nr. 7 TzBfG 271
1. Haushaltsmittel 272
2. Haushaltsrechtliche Bestimmung für die befristete Beschäftigung 274
a) Unzureichende Haushaltsbestimmungen 279
b) Zureichende Haushaltsbestimmungen 282
aa) Verfassungsrechtlich bedenkliche Privilegierung öffentlicher Arbeitgeber? 286
bb) Unionsrechtlich bedenkliche Privilegierung öffentlicher Arbeitgeber? 294
3. Vergütung aus den zweckgebundenen Haushaltsmitteln 300
4. Entsprechende Beschäftigung des Arbeitnehmers 301
a) Überwiegender Einsatz entsprechend der Zwecksetzung 302
b) Prognoseprinzip 303
c) Keine Kongruenz von Vertragsdauer und Befristungsgrund 305
5. Kein institutioneller Rechtsmissbrauch 309
III. Haushaltsbefristungen außerhalb des § 14 Abs. 1 S. 1 Nr. 7 TzBfG 311
C. Teilzeitbeschäftigung 314
I. Reduzierung der Arbeitszeit 317
II. Erhöhung der Arbeitszeit 322
D. Höhergruppierung 326
I. Grundsatz der Tarifautomatik 326
II. Haushaltsrechtliche Voraussetzungen für die Übertragung höherwertiger Tätigkeiten 329
III. Vorübergehende Übertragung höherwertiger Tätigkeiten gemäß § 14 TVöD 331
1. Relevanz für die Bewirtschaftung von Stellenplan und Personalausgaben 331
2. Formelle und materielle Voraussetzungen 332
E. Änderung des Arbeitsplatzes durch arbeitgeberseitige Weisung 336
I. Versetzung, Abordnung, Umsetzung und Zuweisung 337
II. Personalgestellung 340
F. Beurlaubung 341
G. Finanzielle und sonstige Leistungen des Bundes an seine Arbeitnehmer 344
I. Vertragliche Leistungen 345
II. Leistungen im Sinne der §§ 51 bis 53 BHO 347
III. Leistungen aus betrieblicher Übung 348
1. Annahme einer betrieblichen Übung in Einzelfällen 350
2. Grundsätzlicher Ausschluss der betrieblichen Übung im öffentlichen Dienst 354
3. Bewertung der BAG-Rechtsprechung 357
H. Betriebsbedingte Kündigung 362
I. Voraussetzungen der betriebsbedingten Kündigung 363
1. Dringendes betriebliches Erfordernis 363
2. Fehlende Möglichkeit der Weiterbeschäftigung 367
3. Sozialauswahl 368
II. Festlegungen des Haushaltsgesetzgeber sals „dringendes betriebliches Erfordernis“ 369
1. Stellenstreichungen und Wegfallvermerke 369
a) Streichung einer nach sachlichen Merkmalen bezeichneten Stelle 369
b) Allgemeine Streichung von Stellen/Ausgabemitteln 372
c) Wegfallvermerke 373
d) Bewertung der BAG-Rechtsprechung 375
2. Umwandlung einer Stelle in eine Planstelle 380
III. Sonderfall: Außerordentliche Kündigung ordentlich unkündbarer Arbeitnehmer 384
Kapitel 6: Haushaltskontrolle 386
A. Prüfungstätigkeit des Bundesrechnungshofes im Hinblick auf den öffentlichen Dienst 398
I. Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Personalbewirtschaftung 398
II. Prüfung der Wirtschaftlichkeit der Personalbewirtschaftung 399
B. Heranziehung personenbezogener Daten durch den Bundesrechnungshof 404
I. Lückenlosigkeit der Finanzkontrolle versus Recht auf informationelle Selbstbestimmung 408
II. Hinreichende Bestimmtheit und Normenklarheit des § 95 Abs. 1 BHO 410
III. Verhältnismäßigkeit des Grundrechtseingriffs 412
1. Verfassungslegitimes Ziel 412
2. Geeignetheit und Erforderlichkeit 413
3. Angemessenheit 416
IV. Vereinbarkeit mit datenschutz- und sozialrechtlichen Regelungen 425
C. Angehörige des öffentlichen Dienstes als Betroffene der Prüfungstätigkeit des Bundesrechnungshofes 427
Kapitel 7: Zusammenfassung 431
Literaturverzeichnis 441
Sachverzeichnis 455