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Mehrheitsprinzip und Minderheitsregierung – Regierungsstabilität nach dem Grundgesetz

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Merdian, J. (2022). Mehrheitsprinzip und Minderheitsregierung – Regierungsstabilität nach dem Grundgesetz. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58494-9
Merdian, Julia. Mehrheitsprinzip und Minderheitsregierung – Regierungsstabilität nach dem Grundgesetz. Duncker & Humblot, 2022. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58494-9
Merdian, J (2022): Mehrheitsprinzip und Minderheitsregierung – Regierungsstabilität nach dem Grundgesetz, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-58494-9

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Mehrheitsprinzip und Minderheitsregierung – Regierungsstabilität nach dem Grundgesetz

Merdian, Julia

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1470

(2022)

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About The Author

Julia Merdian hat an den Universitäten Bielefeld und Münster (2013 - 2018) Rechtswissenschaft studiert. Das Erste Juristische Staatsexamen legte sie 2018 am Oberlandesgericht Hamm ab. Seit 2018 ist sie als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Staatslehre und Verfassungsgeschichte (Prof. Dr. Christoph Gusy) an der Universität Bielefeld (Fakultät für Rechtswissenschaft) tätig. Daneben ist sie Dozentin an der Hochschule für Polizei und Verwaltung NRW im Bereich des Polizeivollzugsdiensts. Ihre Forschungsschwerpunkte sind innere Sicherheit und Demokratie bzw. Verfassungsrecht. Sie wurde 2021 an der Universität Bielefeld promoviert (Dr. jur.).

Abstract

Das Grundgesetz enthält zahlreiche Mechanismen, welche die Bildung einer Mehrheitsregierung verfolgen. Für den Fall, dass dies nicht gelingt, sieht es die Minderheitsregierung als Regierungskonstrukt vor. Spätestens die 19. Legislaturperiode (2017 bis 2021) offenbarte, dass die Wahrscheinlichkeit des Amtierens einer Minderheitsregierung gestiegen ist; die Regierungsbildung traf auf erschwerte Koalitionsbedingungen. Systemimmanente Faktoren wie das Wahlrecht führen zu einer erhöhten Anzahl von Fraktionen; ferner erschwert der Einzug stimmgewichtiger, aber koalitionsinkompatibler Fraktionen die Mehrheitsfindung. Das Grundgesetz erweist sich dabei als »krisentauglich« und ermöglicht Regierungsstabilität für Minderheitsregierungen durch Regierungskontinuität und durch die Sicherung der Handlungsfähigkeit. Die Minderheitsregierung ist mehr als nur eine Regierung für vermeintliche »Notfälle« und sollte auf Bundesebene künftig in Betracht gezogen werden.»Majority Rule and Minority Government - Governmental Stability in the German Constitution«: The German constitution contains numerous mechanisms pursuing the formation of a majority government. In the case that this does not succeed, it enables the formation of a minority government and allows it to function by including instruments for the benefit of government stability. Due to more difficult coalition conditions minority governments should be considered at the federal level. Minority governments are more than just governments for »emergencies«.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Einleitung 17
A. Untersuchungsanlass und Untersuchungsziel 18
B. Untersuchungsgegenstand und Untersuchungsfragen 20
C. Untersuchungsgang 21
Kapitel 1: Die Bundesregierung und die Regierungsbildung nach dem GG: Regierungsformen, ihre Bildung und Begriffsbestimmungen 25
A. Die Regierung und ihre Bundesregierung 25
B. Die Regierungsformen und ihre Bildung nach dem GG 26
I. Die formelle Mehrheitsregierung 27
1. Mehrheitsregierung nach der ersten Wahlphase (Art. 63 Abs. 1, 2 GG) 27
2. Mehrheitsregierung nach der zweiten Wahlphase (Art. 63 Abs. 3 GG) 29
II. Die Minderheitsregierung 30
1. Zum Begriff der Minderheitsregierung 30
2. Die Bildung von Minderheitsregierungen 31
a) Die dritte Wahlphase nach Art. 63 Abs. 4 GG („formelle Minderheitsregierung“) 32
b) Sonstige Bildungen einer Minderheitsregierung („materielle Minderheitsregierung“) 33
c) Minderheitsregierungen in der BRD 33
aa) Sachsen-Anhalt 34
bb) Nordrhein-Westfalen 34
cc) Thüringen 34
III. Die Geschäftsregierung nach Art. 69 Abs. 3 GG 35
Kapitel 2: Die politische Krise – Herausforderungen für das parlamentarische Regierungssystem und seine Regierungsbildung 38
A. Der verfassungsrechtliche Normalfall, der Ausnahmezustand und die (politische) Krise 39
I. Einordnung der regierungsrelevanten Vorschriften nach dem heuristischen Schichtenmodell des Verfassungsrechts 40
1. Die Normallage als erste Rechtsschicht 41
a) Vom Normalfall und Krisenverhinderungsrecht 41
b) Die Mehrheitsregierung als verfassungsrechtliche Normallage 41
aa) Inkurs: Das demokratische Mehrheitsprinzip im GG 42
bb) Die Einordnung des Art. 63 Abs. 1 bis 3 GG anhand der Mehrheitssystematik im GG 44
cc) Einordnung anhand der zeitlichen Begrenzung und möglicher Rechtsfolgen 45
dd) Generelle Krisenverhinderung durch Art. 63 GG 47
c) Einordnung sonstigen Verfassungsrechts 48
2. Das einfache Krisenrecht als zweite Rechtsschicht 48
a) Die Einordnung des Art. 63 Abs. 4 GG 49
aa) Einordnung anhand der eigenen Normsystematik und Subsidiarität 49
bb) Einordnung anhand der Rechtsfolgen aus Art. 63 Abs. 4 S. 3 GG 49
cc) Art. 63 Abs. 4 GG als materielles Reserverecht 51
b) Einordnung der Vorschriften aus Art. 67 und 68 GG 52
3. Das Ausnahmerecht: Die Ausnahme im Recht als dritte Rechtsschicht 53
4. Der absolute Ausnahmefall als vierte Rechtsschicht 54
II. Die politische Krise 55
B. Ursachen der erschwerten Regierungsbildung 56
I. Fehlende Koalitionsfähigkeit durch die quantitative Steigerung politischer Akteure im Bundestag 57
1. Wahlen als Ausgangspunkt für anstehende Regierungsbildungen 58
2. Inkurs: Die Wahlsysteme und ihre Auswirkungen auf die Regierungsbildung 59
a) Die Mehrheitswahl 60
aa) Inhalt und Funktionsweise 60
bb) Ziele der Mehrheitswahl 60
(1) Die Wahl des Abgeordneten als Mandat 60
(2) Auslese einer politischen Aristokratie 61
(3) Hervorbringen einer politischen Regierungsmehrheit 62
(4) Mäßigung der Parteienlandschaft 64
b) Die Verhältniswahl 65
aa) Inhalt und Funktionsweise 65
bb) Ziele der Verhältniswahl 66
(1) Größere Legitimität der Regierung durch Abbildung möglichst vieler Wählerstimmen 66
(2) Veranlassung von (Regierungs-)Kompromissen durch entstehendes Koalitionserfordernis und Chancen für neuartige politische Strömungen 67
(3) „Gerechtere“ Repräsentation durch maximale Verwirklichung der optimalen Erfolgswertgleichheit abgegebener Stimmen 68
(4) Zwischenergebnis: Auswirkungen von Verhältniswahl und Mehrheitswahl auf die Mehrheitsfindung zur Regierungsbildung 68
c) BRD: Die personalisierte Verhältniswahl 69
aa) Die personalisierte Verhältniswahl als Wahlsystem der BRD: Inhalt und Rechtsnatur 69
bb) Die Entscheidung für die personalisierte Verhältniswahl – Verhältniswahl und Mehrheitswahl im Vergleich 71
cc) Ziele der personalisierten Verhältniswahl 73
dd) Politisch-praktische Konsequenzen des deutschen Wahlsystems 74
(1) Koalitionserfordernis 74
(2) Inkurs: Koalitionsverträge – Definition, Rechtsnatur und Praxis 74
(3) Parteienfragmentierung und Koalitionspraxis in der BRD 76
(a) Die Anzahl der Fraktionen als Kriterium der Stabilisierung und Destabilisierung 76
(b) „Effective“ Number of Parties nach Laasko / Taagepera 77
(c) Die „Effective“ Number of Parties in der BRD 80
(4) Überschreitung der gesetzlichen Mitgliederzahl im Deutschen Bundestag 82
ee) Wahlrechtliche Sperrklauseln als Korrekturversuch – die „Fünfprozent-Hürde“ 84
3. Fazit: Ideales Wahlrecht? – Stabilität vs. Kompromissbildung 87
II. Verminderte Koalitionsbereitschaft für die Bildung einer formellen Mehrheitsregierung 91
1. Motive von Fraktionen zur Ausübung der Regierungs- und Oppositionsrolle 92
a) Empirische Untersuchung der Motive zur Koalitionsbildung 92
b) Koalitionsbildung auf Bundesebene in der 19. Legislaturperiode 93
aa) Unvereinbarkeitsbeschlüsse und Koalitionsinkompatibilitäten 93
bb) Gescheiterte Jamaika-Verhandlungen und Neuauflage der Großen Koalition 95
2. Populismus als Ursache der Koalitionsinkompatibilität 96
a) Zum Begriff des Populismus 97
b) Populismus im parlamentarischen Regierungssystem 99
aa) Anti-institutionelle Ausrichtung: Identität statt Repräsentation 101
bb) Anti-pluralistische Ausrichtung: Homogenität statt Pluralität 102
c) Die Rolle des Populismus in der BRD 103
d) Fazit: Populismus – Unzulänglichkeit der Demokratie? 103
III. Ursachen zur Entstehung einer materiellen Minderheitsregierung – der nachträgliche Mehrheitsverlust 104
1. Der Koalitionsbruch 105
2. Parteiaustritte 106
IV. Fazit: Typische Phänomene und Faktoren der erschwerten Regierungsbildung – die Herausforderungen des parlamentarischen Regierungssystems 107
Kapitel 3: Regierungsstabilität nach dem Grundgesetz – Erfüllung der Regierungsfunktion 109
A. Die Regierungsfunktion im parlamentarischen Regierungssystem 109
I. Die Bundesregierung 110
II. Die Regierungsfunktion 111
III. Die parlamentarische Demokratie 113
IV. Regierungsstabilität im parlamentarischen Regierungssystem 115
B. Bestellung der Regierung und Sicherung der Regierungskontinuität 118
I. Sicherung der Regierungskontinuität durch die Konzeption der Kanzlerwahl nach Art. 63 GG 118
1. Zur Einordnung des Art. 63 GG 119
2. Wahl- und Vorschlagsrechte 119
a) Die erste Wahlphase: Das Vorschlagsrecht des Bundespräsidenten und die Abstimmung des Bundestages 119
aa) Der geforderte Bundespräsident? 120
(1) Zur Integrationsfunktion des Bundespräsidenten 120
(2) Freies Ermessen für den präsidentiellen Vorschlag? 122
(a) Vorschlagsrecht nach der wörtlichen Auslegung 123
(b) Vorschlagsrecht nach der historischen Auslegung 123
(c) Der Bundespräsident als „Geburtshelfer“ der Regierungsbildung 126
(d) Die Ermessenssystematik aus Art. 63 GG 128
(e) Zwischenergebnis 129
(3) Der „richtige“ Zeitpunkt 130
bb) Die parlamentarische Bestellungsgewalt 132
b) Die zweite Wahlphase: alleiniges Entscheidungsrecht des Parlaments 134
c) Die dritte Wahlphase: das materielle Reserverecht 135
aa) Die Wahlverpflichtung in der dritten Wahlphase 135
(1) Wahlverpflichtung nach dem Wortlaut des Art. 63 Abs. 4 S. 1 GG 135
(2) Wahlverpflichtung nach Sinn und Zweck des Art. 63 Abs. 4 GG 135
(3) Konsequenzen der Wahlpflicht für Beschlussfähigkeit und Vorschlagsquoren 136
(4) Zwischenergebnis 137
bb) Die Rolle des Bundespräsidenten in der dritten Wahlphase 137
(1) Das Ermessen des Bundespräsidenten aus Art. 63 Abs. 4 S. 3 GG nach wörtlicher Auslegung 138
(2) Das Ermessen des Bundespräsidenten im Kontext der systematisch und historisch bedingten Auflösungsfeindlichkeit 138
(3) Das Ermessen des Bundespräsidenten anhand der Zeitsystematik 139
(4) Das Ermessen des Bundespräsidenten anhand des im Einzelfall bestehenden Krisenbezugs 139
(5) Auflösungsrecht bei unterbliebener Wahl? 140
(6) (Mit-)Bestellungsrecht des Bundespräsidenten in der dritten Wahlphase? 142
3. Fazit: Zwischen präsidentiellen Vorschlagsrecht und parlamentarischer Bestellungsgewalt 142
II. Sicherung der Regierungskontinuität durch die Konzeption des konstruktiven Misstrauensvotums nach Art. 67 GG 145
1. Tatbestandliche Ausgestaltung des konstruktiven Misstrauensvotums 146
2. „Bonn ist nicht Weimar“ – Zum Stabilisierungspotential des konstruktiven Misstrauensvotums 149
a) Konstruktiv statt destruktiv: Weimar als Stabilitätsargument? 149
aa) Die Unterschiede zwischen Art. 54 WRV und Art. 67 GG 149
bb) Destabilisierung in der Weimarer Republik durch Art. 54 WRV? 150
cc) Konstruktive Mehrheit als Stabilitätsgarantie? 153
b) Keine Abwahl einzelner Bundesminister 155
c) Fehlende Anwendungspraxis auf Bundesebene 158
3. Reformerfordernis des Art. 67 GG? 159
a) Zeitliche Trennung von Misstrauensantrag und Neuwahl des Bundeskanzlers 159
b) Orientierung an Art. 44 Abs. 3 S. 2 BayLVerf 160
aa) Die Konsequenzen der Rücktrittsverpflichtung nach dem GG 160
bb) Krisenbeseitigung durch Neubesetzung nach Art. 63 GG? 161
c) Rücktrittsverpflichtung des Bundeskanzlers per Aufforderung durch den Bundespräsidenten 162
d) Rein destruktives Misstrauensvotum 163
4. Fazit: Das konstruktive Misstrauensvotum und sein missverstandenes Stabilisierungspotential 164
C. Sicherung der Handlungsfähigkeit der Regierung 167
I. Inkurs: Kooperative Gesetzgebung mit und ohne politische Mehrheit 168
1. Gesetzgebung als kooperative Regierungsaufgabe 168
2. Mehrheitsfindung und Kooperationsmodelle 170
a) Mehrheitsfindung durch Koalitionsbildung 170
b) Mehrheitsfindung in Minderheitsregierungen 172
aa) Das Tolerierungsmodell 174
(1) Die Funktionsweise des Tolerierungsmodells 174
(2) Erfahrungen aus Sachsen-Anhalt 175
bb) Das Kooperationsmodell wechselnder Mehrheiten 176
(1) Die Funktionsweise wechselnder Mehrheiten 176
(2) Erfahrungen aus Sachsen-Anhalt 176
(3) Erfahrungen aus Nordrhein-Westfalen 177
(4) Erfahrungen aus Dänemark 180
cc) Bewertung und Priorisierung der Modelle vor dem Hintergrund ihres Stabilisierungspotentials 181
(1) Minderheitsregierungen – eine Seltenheit? 182
(2) Der „Mehrheitsbegriff“ und die Mehrheitsfindung im GG 182
(3) Erfahrungswerte aus Schlüsselentscheidungen 184
(4) Zwischenergebnis: Parlamentarisierung der Gesetzgebung 185
II. Art. 68 GG – Zwischen Kontinuität und Handlungsfähigkeit 187
1. Die tatbestandliche Ausgestaltung der Vertrauensfrage 188
2. Einordnung des Art. 68 GG in das parlamentarische Regierungssystem 189
3. Präventive Wirkung als Beitrag zur Regierungskontinuität und Handlungsfähigkeit 190
a) Vertrauensfrage als Instrument des Bundeskanzlers 190
b) Druck- und Disziplinierungsfunktion der Vertrauensfrage 190
4. Voraussetzungen der Bundestagsauflösung nach Art. 68 GG 192
5. Fazit: Doppeltes Drohpotential und restriktive Bundestagsauflösung 194
III. Der Gesetzgebungsnotstand nach Art. 81 GG als ultima ratio 194
1. Begriffsverständnis und Systematik des Gesetzgebungsnotstands 195
2. Der Gesetzgebungsnotstand und seine Voraussetzungen im Einzelnen 197
a) Die erste Phase: Das Verfahren bis zur Erklärung des Gesetzgebungsnotstands (Art. 81 Abs. 1 GG) 197
aa) Erste Alternative: Art. 81 Abs. 1 S. 1 i. V. m. Art. 68 GG 197
(1) Der negative Ausgang der Vertrauensfrage bei gleichzeitigem Verbleib des Bundeskanzlers im Amt 198
(2) Das Scheitern einer Gesetzesvorlage 199
(3) Dringlichkeit der Gesetzesvorlage 200
bb) Zweite Alternative: Art. 81 Abs. 1 S. 2 i. V. m. Art. 68 GG 201
(1) Scheitern einer mit einer Gesetzesvorlage verbundenen Vertrauensvorlage 201
(a) Einheitliche Abstimmung über Vertrauensfrage und Gesetzesvorlage? 202
(b) Einheitliches oder gespaltenes Abstimmungsergebnis? 206
(aa) Herabsetzung des Quorums auf das Niveau aus Art. 42 Abs. 2 S. 1 GG 207
(bb) Erhöhung des Quorums auf das Niveau aus Art. 68, 121 GG 207
(c) Auswirkungen auf Art. 81 GG und die Rechtsfolgen des Art. 68 GG 208
(d) Zwischenergebnis: Die Auslegungsfragen bei Art. 81 Abs. 1 S. 2 GG 209
(2) Erfordernis einer Dringlichkeitserklärung im Rahmen von Art. 81 Abs. 1 S. 2 GG? 209
(3) Antrag von Bundesregierung und Beteiligung des Bundesrates 210
b) Die zweite Phase: Die Erklärung des Gesetzgebungsnotstands durch den Bundespräsidenten 212
c) Die dritte Phase: Das Verfahren nach der Erklärung des Gesetzgebungsnotstands und die Beschlussfassung 213
d) Tatbestandliche und teleologische Grenzen nach Art. 81 Abs. 3, 4 GG 215
3. Der politische und verfassungsrechtliche Anwendungsbereich des Art. 81 GG 217
a) Politische Krise nach historischer Auslegung 217
b) Anknüpfung an das Vertrauen 218
4. Folgenabschätzung und Bewertung des Art. 81 GG 220
a) Die präventive Wirkung des Art. 81 GG 221
b) Diktatur der Minderheit in der Krise? 223
c) Die Überbrückungsfunktion des Art. 81 GG 225
aa) Die Reformbestrebungen für ein förmliches Selbstauflösungsrecht des Parlaments 225
bb) Art. 68 und 81 GG als geeignete Alternative zum parlamentarischen Selbstauflösungsrecht? 226
(1) Eigener Aktionsradius des Bundestages bei bestehenden Auflösungswegen 227
(2) Die Überbrückungsfunktion des Art. 81 GG: Gesetzgebungsnotstand vs. förmliches Selbstauflösungsrecht des Parlaments 228
cc) Plädoyer für ein Selbstauflösungsrecht nach dem Abschluss des Gesetzgebungsnotstands 231
(1) Zwischen „Stunde der Exekutive“ und „Legiscide“ 233
(2) Vollständiges Ausschöpfen des Potentials des Art. 81 GG 235
d) Der Bundesrat als Legalitätsreserve: Vertretung der Länder oder Instrument der Parteien? 235
aa) Die Rolle des Bundesrates nach dem Verständnis des Verfassungsgebers 236
bb) Die Rolle des Bundesrates anhand des empirischen Abstimmungsverhaltens 236
cc) Die Rolle des Bundesrates im Reformvorschlag zu Art. 81 GG 241
e) Bewertung der prozeduralen Ausgestaltung und entsprechende Reformvorschläge 243
aa) Zeitliche Ersparnisse 244
bb) Ersparnisse bei der Erklärung des Gesetzgebungsnotstands 244
5. Der Gesetzgebungsnotstand als ultima ratio – ein Fazit 246
Kapitel 4: Die Geschäftsregierung 248
A. Die Geschäftsregierung nach Art. 69 Abs. 3 GG 248
B. Die Kompetenzen von Geschäfts- und Minderheitsregierung im Vergleich 251
I. Verfassungsrechtliche Regierungsinstrumente: Minderheits- und Geschäftsregierung im Vergleich 251
1. Zur Anwendbarkeit von Art. 68 und 81 GG 251
2. Personalkontinuität als praktische Paradoxie 253
II. Geschäftsregierung im Lichte des Demokratieprinzips 254
III. Politischer Stillstand und das freie Mandat 255
IV. Fazit: Chance der Parlamentarisierung vs. demokratischer Stillstand 256
Fazit 258
Anlagen 266
Anhang zu Kapitel 2 266
Anhang zu Kapitel 3 273
Literaturverzeichnis 278
Online-Quellen 288
Sachwortverzeichnis 289