Menu Expand

Zwischengemeindliche Konfliktbewältigung durch Gesetz und Verfassung

Cite BOOK

Style

Joseph, M. (2023). Zwischengemeindliche Konfliktbewältigung durch Gesetz und Verfassung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58654-7
Joseph, Manuel. Zwischengemeindliche Konfliktbewältigung durch Gesetz und Verfassung. Duncker & Humblot, 2023. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58654-7
Joseph, M (2023): Zwischengemeindliche Konfliktbewältigung durch Gesetz und Verfassung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-58654-7

Format

Zwischengemeindliche Konfliktbewältigung durch Gesetz und Verfassung

Joseph, Manuel

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1499

(2023)

Additional Information

Book Details

Pricing

About The Author

Manuel Joseph studierte Rechtswissenschaften an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster. 2016 legte er die Erste Juristische Prüfung ab. Im Anschluss daran promovierte er bei Professor Janbernd Oebbecke zu einem organisationsverfassungs- und verwaltungsrechtlichen Thema. Er arbeitete von 2014 bis 2018 zuerst als studentische Hilfskraft, ab 2018 als Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Kommunalwissenschaftlichen Institut der Universität Münster. Von 2018 bis 2021 war er am Lehrstuhl für Öffentliches Recht und Verfassungstheorie der Universität Münster unter Leitung von Professor Oliver Lepsius LL.M. (Chicago) tätig. Im Jahr 2019/2020 hat er einen Master of Laws an der University of Virginia, School of Law (USA) erworben. Seit 2021 ist er Rechtsreferendar im Bezirk des Oberlandesgerichts Hamm mit Stationen in Brüssel, Düsseldorf und Karlsruhe.

Abstract

Viele Aktivitäten einer Gemeinde beschränken sich in ihren Auswirkungen nicht auf ihr Gebiet. Dadurch kann eine Gemeinde einer anderen Gemeinde die eigenverantwortliche Aufgabenerledigung erschweren oder unmöglich machen. Manuel Joseph untersucht das zwischengemeindliche Nachbarrecht und geht der Frage nach, ob und wie das einfache Recht sowie das Verfassungsrecht zwischengemeindliche Konflikte vermeidet und entstandene Konflikte löst. Er beschreibt die Bedingungen der kommunalen Selbstverwaltung im zwischengemeindlichen Wettbewerb und zeigt auf, dass mangels einer unmittelbaren Wirkweise von Art. 28 Abs. 2 GG im zwischengemeindlichen Verhältnis gerade den Gesetzgeber die Verantwortung für die Ordnung des Verhältnisses der Gemeinden zueinander trifft. Zu diesem Zweck fundiert er eine bislang eher unbekannte Wirkdimension von Art. 28 Abs. 2 GG, die nicht nur bestimmte staatliche Eingriffe in die Selbstverwaltungsgarantie verbietet, sondern den Staat zum aktiven Schutz der Gemeinden aufruft.»Interlocal Conflicts in Constitutional and Administrative Law«: The impact of many activities carried out by a local government is not limited to its own territory. This may make it difficult or impossible for a neighboring local government to exercise its functions on its own responsibility. Manuel Joseph examines the interlocal neighbor law. He illustrates the functioning of Article 28 (2) of the German Basic Law in different contexts and outlines a hitherto rather unknown dimension of Article 28 (2) of the Basic Law, which requires both the federal and state government to actively protect the local governments.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vowort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Erster Teil: Einführung 17
A. Gemeinden in ihrer „einzelgemeindlichen Isoliertheit“? Forschungsfragen und Erkenntnisinteresse 17
B. Begriffs(er)klärungen 21
I. Begriff der Zwischengemeindlichkeit 22
II. Rechtspflicht, Abwehranspruch oder doch zwischengemeindliche Konfliktbewältigung? 29
1. Handlungsraumbegrenzung und Rechtspflichten der handelnden Gemeinden 29
2. Abwehransprüche der auswirkungsbetroffenen (Nachbar-)Gemeinden 30
3. Zwischengemeindliche Konfliktbewältigung – Metaebene mit Differenzierungspotential 32
C. Gang der Untersuchung 35
Zweiter Teil: Gesetzliche Instrumente zur Bewältigung von zwischengemeindlichen Konflikten 37
A. Gesetzliche Konfliktlösungsinstrumente in verschiedenen Referenzgebieten 41
I. Bauleitplanung 41
1. Konfliktpotentiale – Effekte von Bebauungsplänen auf andere Gemeinden 44
a) Rechtliche Betroffenheiten und (nur) faktische Auswirkungen 44
aa) Rechtliche Betroffenheiten 46
bb) Faktische Auswirkungen 47
cc) Unmittelbare oder mittelbare Betroffenheiten und Auswirkungen 47
b) Rechtliche Betroffenheiten der Nachbargemeinde 50
c) Faktische Auswirkungen des Bebauungsplans der planenden Gemeinde 53
aa) Zunahme von Immissionsbelastungen 58
bb) Städtebaulich-relevante infrastrukturelle Folgelasten 58
cc) Städtebaulich-relevanter Kaufkraftabfluss und Erschweren nachbargemeindlicher Ansiedlungsbemühungen 60
dd) Nicht-rechtliche Durchkreuzung von nachbargemeindlichen Planungskonzepten 62
ee) Planung über den Eigenbedarf der planenden Gemeinde hinaus 63
d) Rechtliche (Folge-)Betroffenheiten der Nachbargemeinde 64
2. Konfliktlösungsstrategien des Baurechts – Gebot materieller zwischengemeindlicher Abstimmung nach § 2 Abs. 2 S. 1 BauGB 68
a) Norminhalt des § 2 Abs. 2 S. 1 BauGB und sein Verhältnis zu § 1 Abs. 7 BauGB 72
aa) Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 73
(1) Abstimmung als Abwägungsentscheidung 73
(2) Eingreifschwelle von § 2 Abs. 2 S. 1 BauGB 76
(3) Stufenweise Beschreibung des Verhältnisses von § 2 Abs. 2 S. 1 BauGB zu § 1 Abs. 7 BauGB 77
bb) Eigene Überlegungen 89
(1) § 2 Abs. 2 S. 1 BauGB als materielle Rechtmäßigkeitsvoraussetzung 89
(2) Abstimmen als gesetzestechnisch notwendige Umformulierung einer Abwägungsentscheidung 94
(3) § 2 Abs. 2 S. 1 BauGB rein deklaratorisch oder überflüssige Doppelung? 98
(a) Abwägungserheblichkeit nachbargemeindlicher Belange für § 1 Abs. 7 BauGB 101
(b) Rechtsschutzgewährungsfunktion von § 2 Abs. 2 S. 1 BauGB 103
(c) Subjektivierte bikriterielle Abstimmungsentscheidung gemeindenachbarlicher Belange 127
b) Eingreifen und Verletzen des Abstimmungsgebots 137
aa) Voraussetzungen und Inhalt des Abstimmungsanspruchs 138
(1) Voraussetzungen des Abstimmungsanspruchs 138
(a) Keine rechtliche Verfestigung nachbargemeindlicher Interessen 138
(b) Abstimmung nur mit Belangen „benachbarter Gemeinden“ 141
(c) Ausschließliche Beachtlichkeit von städtebaulichen Interessen 142
(d) Erreichen einer bestimmten Intensitätsschwelle der Beeinträchtigung 149
(2) Inhalt des Abstimmungsanspruchs 152
bb) Unabgestimmtheit als Voraussetzung des Unterlassungs- und Abwehranspruchs 155
3. Gebot zwischengemeindlicher formeller Abstimmung nach § 4 BauGB 164
4. Resümee 165
II. Gemeindliche Wirtschaftsbetätigung 167
1. Konfliktpotentiale – außergebietliche und überörtliche Wirtschaftsbetätigungen 169
a) Betätigung für die eigenen Gemeindeeinwohner auf dem eigenen Gemeindegebiet 170
b) Betätigung für fremde Gemeindeeinwohner auf dem eigenen Gemeindegebiet 171
c) Betätigung auf dem Gebiet einer anderen Gemeinde für die eigenen Gemeindeeinwohner 171
d) Betätigung auf dem Gebiet einer anderen Gemeinde für fremde Gemeindeeinwohner 172
e) Disharmonien infolge gemeindewirtschaftlicher Betätigung 173
2. Konfliktlösungsstrategien des Gemeindewirtschaftsrechts – gemeindewirtschaftliches Gebietsprinzip 173
a) Inhalt, normative Verortung und Rigidität des gemeindewirtschaftlichen Gebietsprinzips 176
aa) Zulässigkeitsvoraussetzungen gemeindewirtschaftlicher Betätigung und ihre gebietliche Begrenzungswirkung 178
(1) Begriff der gemeindlichen Wirtschaftsbetätigung i. S. d. § 107 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 GO NRW 180
(2) Wirtschaftliche Betätigung nur zur „Erfüllung ihrer Aufgaben“ 184
(3)tRäumlich begrenzende Wirkung der übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen in § 107 GO NRW 193
(4) Zulässigkeit wirtschaftlicher Betätigungen außerhalb des Gemeindegebiets 197
(5) Außergebietlichkeit der Wirtschaftsbetätigung 205
bb) Gemeindewirtschaftliches Gebietsprinzip 211
b) Einfachrechtliches Gebietsprinzip als Instrument zwischengemeindlicher Konfliktbewältigung 212
aa) Gemeindewirtschaftliche Interessenwahrungsklausel 212
(1) Interessen der betroffenen Gemeinde 213
(2) Gemeindliche Selbstverwaltungsgarantie als Maßstab für berechtigte (nachbar-)gemeindliche Interessen 215
(3) Konfliktbewältigung durch „Interessenwahrung“ 219
bb) Gesetzliche Abwehransprüche und ihre gerichtliche Durchsetzbarkeit 226
3. Resümee 227
III. Aktivitäten von Sparkassen 229
1. Bedeutung des Sparkassenrechts neben dem Gemeindewirtschaftsrecht 233
2. Konfliktpotentiale – außergebietliche Sparkassentätigkeiten und Sparkassenorganisationsentscheidungen mit Effekten auf Nachbargemeinden 234
a) Geld- und kreditwirtschaftliche Betätigungen der Sparkassen 235
b) Organisationsentscheidungen von Sparkassen – Eröffnung einer Sparkassenzweigstelle oder die Beibehaltung historischer Gemengelagen 237
c) Zwischengemeindlichkeit der genannten Konflikte 240
3. Konfliktlösungsstrategien des Sparkassenrechts – sparkassengesetzliches Regionalprinzip 242
a) Inhalt, normative Verortung und Rigidität des sparkassengesetzlichen Regionalprinzips 242
aa) Gesetzliche Regelungen zur Sparkassenorganisation 248
(1) Sparkassenerrichtung 248
(2) Haupt- und Zweigstellenerrichtung 248
(3) Bewältigung von neugliederungsbedingten oder historisch gewachsenen Sparkassengemengelagen 253
bb) Gesetzliche Regelungen zur geschäftlichen Betätigung der Sparkassen am Beispiel des Aktivgeschäfts 254
b) Gesetzliche Abwehransprüche sowie ihre gerichtliche Durchsetzbarkeit 259
4. Resümee 260
B. Zwischengemeindliches Abwägungsgebot 261
I. Referenzgebietsübergreifende Konfliktkonstellationen 264
II. Unzulänglichkeiten der Pflicht zur „Berücksichtigung“ nachbargemeindlicher Belange als Modell zwischengemeindlicher Konfliktbewältigung 265
III. Zwischengemeindliches Abwägungsgebot als problemadäquates Instrument zwischengemeindlicher Konfliktbewältigung 266
1. Geringe Fremdprogrammierung potentiell störenden gemeindlichen Handelns 268
2. Abwägung als Methode der rationalen, selbstprogrammierten Rechtserzeugung 274
a) Rationalitätserwartungen an Verwaltungshandeln 275
b) Abwägung als ein im Recht ubiquitärer Modus rationaler Entscheidungsfindung 276
3. Von der Selbst- zur Fremdprogrammierung: Abwägungsgebote 281
a) Explizite und implizite Abwägungspflichten – Abwägungsgebote im Recht raumbedeutsamer Planungen 282
b) Implizite Abwägungspflicht gemeindenachbarlicher Belange – zwischengemeindliches Abwägungsgebot 288
4. Verwaltungsgerichtliche Kontrolle zwischengemeindlicher Abwägung 290
C. Resümee 301
Dritter Teil: Bundesverfassungsrechtliche Fundierung von zwischengemeindlichen Konfliktbewältigungsinstrumenten 303
A. Akteursbezogene Differenzierungen 306
I. Handeln der Gemeinden selbst 306
II. Handeln der Gesetzgeber und anderer (staatlicher) Akteure 307
B. Verfassungsrechtliche Maßstäbe für das Handeln der verschiedenen Akteure 309
I. Verfassungsrechtliche Maßstäbe für das Handeln der Gemeinden – (unvermittelte) zwischengemeindliche Konfliktbewältigung 309
1. Überschneidungsloses Nebeneinander von Zuständigkeits- und Kompetenzbereichen der Gemeinden 315
a) Verfassungsunmittelbarer Aufgabenbestand der Gemeinden 316
b) Zwischengemeindliche Konflikte trotz überschneidungslosen Nebeneinanders gemeindenachbarlicher Zuständigkeiten und Kompetenzen 328
c) Vermeidung des zwischengemeindlichen Konflikts durch verfassungsunmittelbare Reduzierung des gemeindlichen Aufgabenbestands 331
2. (Unvermittelte) zwischengemeindliche Konfliktbewältigung 335
a) (Rechts-)Theoretische Analyse des zwischengemeindlichen Anspruchsverhältnisses 337
b) Anspruchsvoraussetzungen etwaiger verfassungsunmittelbarer nachbargemeindlicher Ansprüche 340
3. Existenz verfassungsunmittelbarer (Unterlassungs-)Ansprüche im Horizontalverhältnis 346
a) Anspruch der Nachbargemeinden auf Unterlassen von Eingriffen in die Aufgabengarantie 346
aa) Formaler Aufgabenentzug als Eingriff in den Aufgabenbestand 346
bb) Faktischer Aufgabenentzug als Eingriff in den Aufgabenbestand 348
b) Anspruch der Nachbargemeinden auf Unterlassen von Eingriffen in das modale Gewährleistungselement 350
aa) Gewährleistungsumfang des modalen Gewährleistungselements 355
bb) Eingriff in das modale Gewährleistungselement durch die handelnde Gemeinde 364
cc) Zwischengemeindliche Schutzrichtung von Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 364
(1) Forschungsstand zur zwischengemeindlichen Schutzrichtung von Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 366
(2) Eigene Überlegungen 375
(a) Normtext von Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 375
(b) Norminterne Systematik von Art. 28 GG 378
(c) Normexterne Regelungssystematik von Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG – Kommunalverfassungsbeschwerde (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG) 385
(d) Verfassungsbindung und Vorrang der Verfassung 392
(e) Konfusionsargument 394
(f) Ideengeschichtliches und historisches Bedrohungsszenario 395
(g) Resümee 401
4. Keine verfassungsunmittelbare zwischengemeindliche Konfliktbewältigung durch Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 402
II. Verfassungsrechtliche Maßstäbe für das Handeln der staatlichen Akteure im engeren Sinne – legislativ, judikativ und exekutiv vermittelte zwischengemeindliche Konfliktbewältigung 403
1. Referenzproblem: Übergriffige Private und die grundrechtliche (mittelbare) Drittwirkung 404
2. Verfassungsrechtliche Maßstäbe für die Gesetzgeber – Primat der legislativ vermittelten generellen zwischengemeindlichen Konfliktbewältigung 412
a) Verfassungsrechtliche Anforderungen an nicht-zuständigkeits- und nicht-kompetenzerweiternde Regelungen der Gesetzgeber 413
aa) Pflicht zum schützenden Tätigwerden zugunsten von Nachbargemeinden 413
(1) Herleitung verfassungsrechtlicher Protektionspflichten zugunsten der (Nachbar-)Gemeinden auf Grundlage von Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 414
(2) Voraussetzungen und Rechtsfolgen des Bestehens der Protektionspflicht 421
(a) Übergriff auf den Schutzgegenstand 421
(b) Rechtsfolgen des Bestehens einer Protektionspflicht 424
(3) Verfassungsrechtliches Anforderungsprofil für den Erlass von Schutznormen – Relationalitäten 436
(a) Formelle Verfassungsbindungen 436
(b) Ambivalente Wirkweise gesetzlicher Schutzmaßnahmen im gemeindenachbarlichen Verhältnis 437
(c) Verfassungsrechtliches Anforderungsprofil für Schutzmaßnahmen aus Sicht von Nachbargemeinden 440
(d) Verfassungsrechtliches Anforderungsprofil für Schutzmaßnahmen aus Sicht von übergriffigen Gemeinden 442
(e) Erfüllung der Protektionspflicht durch den Gesetzgeber als nicht rechtfertigungsbedürftige normative „Ausgestaltung“ 445
(f) Normative Konstituierung des Schutzgegenstandes des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG durch den Erlass von Schutznormen 454
(g) Normative Konkretisierung der Eigenverantwortlichkeitsgarantie durch den Erlass von Schutznormen – ‚gemeindliche Handlungsinfrastrukturen‘ 455
(h) Bindungen des Gesetzgebers bei Schaffung von normativen ‚Handlungsinfrastrukturen‘ 459
(i) Mehr als Schaffung einer ‚Handlungsinfrastruktur‘ – verfassungsrechtliches Anforderungsprofil für Einschränkungen der Eigenverantwortlichkeitsgarantie 462
(4) Einzelne Regelungen der Referenzgebiete 466
bb) Anspruch auf schützende Konkretisierung des zwischengemeindlichen Verhältnisses gegenüber dem Gesetzgeber 473
cc) Abänderbarkeit schützender legislatorischer Konkretisierungsleistungen 474
dd) (Rechtspolitischer) Entwurf einer gesetzesmediatisierten zwischengemeindlichen Konfliktbewältigung 480
b) Verfassungsrechtliche Maßstäbe und Grenzen für zuständigkeits- und kompetenzerweiternde Regelungen der Gesetzgeber 484
aa) Begrenzung durch die Selbstverwaltungsrechte der Gruppe der handelnden Gemeinden 486
bb) Begrenzung durch die Selbstverwaltungsrechte der Gruppe von Nachbargemeinden 488
(1) Gewährleistungsumfang der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie 489
(a) Betroffensein der Aufgabengarantie des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 489
(b) Betroffensein des modalen Gewährleistungselements des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG 491
(2) Eingriff in das modale Gewährleistungselement durch die Zuständigkeits- und Kompetenzerweiterung 492
(3) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung der legislativen Zuständigkeits- und Kompetenzerweiterung 492
(a) Formelle Verfassungsmäßigkeit 492
(b) Gemeinwohlbindung des Gesetzgebers und ‚zwischengemeindliches Aufgabenverteilungsprinzip‘ 493
(c) Zustimmung der Nachbargemeinden 494
(d) Sicherung finanzieller Mindestausstattung durch Ermöglichen gemeindlicher Eigeninitiative in Gestalt überörtlicher Wirtschaftsbetätigung? 495
(e) Sicherstellung flächendeckender Versorgung 498
(4) Einzelne Regelungen der Referenzgebiete 498
c) Resümee 500
3. Verfassungsrechtliche Maßstäbe für die staatliche Verwaltung und die Verwaltungsgerichtsbarkeit – exekutiv und judikativ vermittelte zwischengemeindliche Konfliktbewältigung für den Einzelfall 500
a) Rolle der Staatsaufsicht bei der Bewältigung von zwischengemeindlichen Konflikten 501
aa) Aufsichtliches Einschreiten bei Usurpation fremdgemeindlicher Zuständigkeiten und Kompetenzen der Nachbargemeinden 504
bb) Aufsichtliches Einschreiten bei sonstigem übergriffigen Handeln der Gemeinden 511
cc) Genehmigungserteilung von (potentiell) störendem gemeindlichen Handeln 517
b) Verwaltungsgerichtsbarkeit als Schlichtungsstelle von zwischengemeindlichen Konflikten 522
aa) Durchsetzung von gesetzlichen Ansprüchen im Horizontalverhältnis 525
bb) Durchsetzung von staatsaufsichtlichem Handeln zugunsten der Nachbargemeinde 528
cc) Abwehr von staatsaufsichtlichem Einschreiten durch die störende Gemeinde 530
dd) Abwehr von belastenden Genehmigungsentscheidungen der staatlichen Exekutive 532
ee) Klage auf Genehmigungserteilung 533
4. Leitlinien für aufsichtliches und gerichtliches Entscheiden – Gefahr struktureller Asymmetrie? 535
5. Bundesverfassungsprozessuale Durchsetzbarkeit der exekutiv, judikativ und legislativ vermittelten zwischengemeindlichen Konfliktbewältigung 538
a) Durchsetzbarkeit legislativ vermittelter verfassungsrechtlicher Konfliktbewältigung nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG i. V. m. § 91 BVerfGG 538
aa) Kontrollgegenstand der Bundeskommunalverfassungsbeschwerde 539
bb) Kontrollmaßstab und Kontrolldichte der Bundeskommunalverfassungsbeschwerde 543
b) Bundesverfassungsgerichtlicher Rechtsschutz bei Verfehlung exekutiv und judikativ vermittelter zwischengemeindlicher Konfliktbewältigung 549
6. Resümee 551
Vierter Teil: Schlussbetrachtung 553
(Haupt-)Thesen 558
Zusammenfassung 559
Schrifttumsverzeichnis 571
Sachverzeichnis 621