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Möglichkeiten und Grenzen der Kontrolle von Polizeigewalt durch einen Bundespolizeibeauftragten

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Seyffarth, M. (2023). Möglichkeiten und Grenzen der Kontrolle von Polizeigewalt durch einen Bundespolizeibeauftragten. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58764-3
Seyffarth, Malte. Möglichkeiten und Grenzen der Kontrolle von Polizeigewalt durch einen Bundespolizeibeauftragten. Duncker & Humblot, 2023. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58764-3
Seyffarth, M (2023): Möglichkeiten und Grenzen der Kontrolle von Polizeigewalt durch einen Bundespolizeibeauftragten, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-58764-3

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Möglichkeiten und Grenzen der Kontrolle von Polizeigewalt durch einen Bundespolizeibeauftragten

Seyffarth, Malte

Das Recht der inneren und äußeren Sicherheit, Vol. 24

(2023)

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About The Author

Malte Seyffarth studierte an der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn Rechtswissenschaft. 2016 schloss er die erste (juristische) Prüfung ab. Im Anschluss war er vier Jahre am Institut für Öffentliches Recht der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn sowie bei zwei auf das Öffentliche Recht spezialisierten Anwaltskanzleien beschäftigt. 2020 schloss er seine rechtswissenschaftliche Promotion ab (Dr. iur.). 2022 erfolgte die verwaltungswissenschaftliche Promotion (Dr. rer. publ.). Das Rechtsreferendariat absolvierte er von 2021 bis 2023 im OLG Bezirk Köln und legte im April 2023 erfolgreich die zweite juristische Staatsprüfung ab.

Abstract

Das Thema »Polizeigewalt« ist ein rechtlich und politisch sensibles Thema. In den vergangenen Jahren gab es auf Bundesebene und im Landtag in NRW Gesetzentwürfe, die einen Polizeibeauftragten als Hilfsorgan des Parlaments etablieren wollten (sog. echter Parlamentsbeauftragter). In der vorliegenden Untersuchung werden diese Gesetzentwürfe aufgegriffen und anhand von Bewertungsmaßstäben bewertet. Die Bewertungsmaßstäbe werden aus dem Kontrollgegenstand »Polizeigewalt« und dem rechtlichen bzw. dogmatischen Rahmen von Verwaltungskontrolle gewonnen. Gemessen an diesen Bewertungsmaßstäben erweist sich der Polizeibeauftragte der Gesetzentwürfe als defizitär. Überzeugen kann hingegen ein Polizeibeauftragter, der bei der Verwaltung etabliert wäre (sog. unechter Parlamentsbeauftragter bzw. Verwaltungsbeauftragter). In der Arbeit wird ein eigener Gesetzesvorschlag für einen solchen Beauftragten entworfen und zugleich an den Bewertungsmaßstäben beurteilt.»Possibilities and Limits of the Control of Police Violence by a Federal Police Commissioner«: In the study, draft laws for a police commissioner as an auxiliary body of parliament are taken up and evaluated on the basis of evaluation standards. Measured against these evaluation standards, the police commissioner in the draft laws proves to be deficient. On the other hand, a police commissioner who is established in the administration can be convincing. In this paper, the authors draft their own proposal for such a commissioner and evaluate it against the evaluation standards.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
A. Einleitung 17
I. Problem- und Fragestellung 17
1. Rechtspolitischer Impuls der Untersuchung: Polizeigewalt als Ausgangspunkt 17
2. Beauftragte als Untersuchungsgegenstand 18
3. Einbeziehung der Bürgerperspektive 20
4. Beschränkung auf notwendige Bewertungsmaßstäbe und deren Verhältnis zu den Kontrollzielen der Legalität und Legitimität 21
5. Zweipoligkeit des staatsphilosophischen und rechtlichen Sollens und der Cop Culture aufgrund des staatlichen Gewaltmonopols 22
6. Zweipoligkeit der Bürgerperspektive und der Polizistenperspektive 23
7. Zwischen externer und interner Kontrolle: Der Polizeibeauftragte als unechter Parlamentsbeauftragter 24
II. Gang und verwaltungswissenschaftliche Prägung der Untersuchung 26
1. Gliederung der Untersuchung 26
2. Verwaltungswissenschaftlicher Mehrwert 26
B. Polizeigewalt als rechtliches und soziales Phänomen zwischen Legalität und Legitimität 28
I. Begriff der Polizeigewalt als Weichenstellung 28
1. Gewaltbegriff und Polizeigewalt im engeren und weiteren Sinne 29
2. Polizeibegriff 30
3. Besonderheiten polizeilicher Gewaltanwendung für die Bürgerinnen und Bürger 32
4. Polizeigewalt zwischen Legalität und Legitimität 32
II. Die faktische Definitionsmacht der handelnden Polizistinnen und Polizisten 36
III. Konsequenzen und diskutierte Lösungsmöglichkeiten: Der Ruf nach einer externen Kontrolle und ihre Implikationen 38
IV. Zusammenfassung 41
C. Verhältnis von Polizei, Gewalt und Gewaltmonopol 43
I. Gewaltmonopol des Staates 43
1. Ursprung des Gewaltmonopols 44
2. Gewaltmonopol unter dem Grundgesetz 46
a) Demokratie und Rechtsstaat als Grundlage für das Bestehen des Gewaltmonopols und die Friedenspflicht des Bürgers als Konsequenz 46
b) Korrelate für die Ausübung des Gewaltmonopols 47
aa) Allgemeine Justizgewährung und Rechtsschutzgarantie als rechtsstaatliche Korrelate 47
bb) Staatliche Schutzpflichten 49
cc) Exkurs: Staatsaufgabe „Innere Sicherheit“ 50
dd) Diskursermöglichung als demokratisches Korrelat 51
3. Zusammenfassung: Das Gewaltmonopol und seine komplementären Institute 53
II. Polizei als Akteur des Gewaltmonopols 54
1. Eine durch Spannungslagen gekennzeichnete besondere Einsatzsituation für die handelnden Polizistinnen und Polizisten 54
2. Polizeiinterne Organisationskultur (Polizeikultur und Polizistenkultur [Cop Culture]) 57
a) Organisationskulturen und Subkulturen 57
b) Polizeikultur und Polizistenkultur (Cop Culture) 58
aa) Cop Culture als Folge der Gewaltmonopolausübung 58
bb) Spannungslage zwischen Polizeikultur und Cop Culture 60
III. Bewertungsmaßstäbe aufgrund des Gewaltmonopols und der Cop Culture 62
1. Effektiver Rechtsschutz und dessen Legalitätsgewährleistung und Legitimitätsförderung bei den Betroffenen 63
2. Demokratische Dialogermöglichung und deren gesamtgesellschaftliche Legitimitätsförderung 64
3. Berücksichtigung der Cop Culture durch die Anerkennung ihrer positiven Aspekte und durch die Einbeziehung der Polizistinnen und Polizisten einschließlich der Legitimitätsförderung bei den Polizistinnen und Polizisten 65
D. Verwaltungskontrolle 67
I. Verwaltung in der demokratischen rechtsstaatlichen Verfassungsordnung 67
1. Begriffliche Annäherung 67
2. Verwaltung und demokratische Legitimation 70
a) Demokratische Legitimation 71
b) Weisung als tragendes Element der hierarchischen Verwaltungsorganisation und ministerialfreie Räume 74
3. Verwaltung und Rechtsstaatsprinzip 78
a) Rechtsstaatsprinzip 78
b) Gesetzesbindung der Verwaltung (Vorrang des Gesetzes) 79
c) Vorbehalt des Gesetzes und Wesentlichkeitstheorie 81
4. Verwaltung und Gewaltenteilung 85
a) Grundgesetzliche Gewaltenteilung 86
b) Aufgabenzuweisung über die Organadäquanz 87
c) Organisationsgewalt und Organadäquanz 88
5. Zusammenfassung 88
II. Verwaltungskontrolle 90
1. Kontrollparameter des Kontrollbegriffs 90
a) Selbst- und Fremdkontrolle (interne und externe Kontrolle) und der Aspekt der Distanz 91
b) Vorherige, begleitende und nachträgliche Kontrolle 95
c) Rechtmäßigkeits- und Zweckmäßigkeitskontrolle 96
2. Grundarten und -formen der verwaltungsinternen Selbstkontrolle 97
a) Dienst- und Fachaufsicht als Kontrollformen 98
b) Verhältnis von Dienst- und Fachaufsicht zur Amts- und Behördenaufsicht 99
c) Zusammenfassung 100
3. Dienst- und Fachaufsichtsbeschwerde 101
4. Beauftragte als neue Grundform der Verwaltungskontrolle 102
a) Parlamentsbeauftragte vs. Verwaltungsbeauftragte 104
b) Verwaltungsbeauftragte und Verwaltung 104
c) Vorbehalt des Gesetzes und Verwaltungsbeauftragte 106
d) Demokratische Legitimation und parlamentarische Verantwortung der Verwaltungsbeauftragten 106
e) (Sach-)‌Rechtfertigung von Verwaltungsbeauftragten 108
5. Zusammenfassung 109
III. Petitionsfreiheit (Art. 17 GG) 110
1. Art. 17 GG als Ausgangspunkt für die vom Bürger ausgelöste Kontrolle 110
2. Doppelter Mehrwert des Art. 17 GG 111
a) Petitionsbegriff und sein Mehrwert für die Kontrollparameter 112
b) Mehrwert für die durch Petitionen ausgelösten Kontrollverfahren 114
3. Zusammenfassung 117
IV. Bewertungsmaßstäbe anhand der rechtlichen Besonderheiten von Verwaltungskontrolle 118
1. Inhaltliche Anforderungen an den effektiven Rechtsschutz bei der Selbstkontrolle 119
2. Petitionsrechtliche Dialogermöglichung 119
3. Distanz als Stellschraube zwischen Selbst- und Fremdkontrolle 120
a) Abhängigkeit von den Bewertungsmaßstäben und den Kontrollzielen 120
b) Abhängigkeit von den anderen Kontrollparametern 120
c) Besondere Relevanz der emotionalen Distanz 121
4. Rechtlicher Rahmen für die Verwaltung und die Verwaltungskontrolle 121
E. Möglichkeiten und Grenzen der Kontrolle von Polizeigewalt 123
I. Ermittelte Bewertungsmaßstäbe 123
1. Normative Besonderheiten des Gewaltmonopols: effektiver Rechtsschutz und demokratische Dialogermöglichung 123
2. Soziologische Besonderheiten des Gewaltmonopols: Berücksichtigung der Cop Culture und ihrer Akteure als Bewertungsmaßstab 124
3. Verfassungsrechtliche Verankerung in Art. 17 GG und Verwaltungskontrolldogmatik: Petitionsrechtliche Dialogermöglichung, Gehalt des effektiven Rechtsschutzes und Distanz als Bewertungsmaßstäbe 125
II. Polizeibeauftragter als Kontrollform für Polizeigewalt 126
1. Gesetzesvorhaben auf Bundes- und Landesebene: Der Polizeibeauftragte als echter Parlamentsbeauftragter 127
a) Gesetzesvorhaben im Landtag von NRW 128
aa) Aufgaben, Befugnisse und Stellung 128
bb) Beschwerden/Eingaben/Hinweise und Berichte 129
cc) Verhältnis zum Straf- und Disziplinarverfahren 129
b) Gesetzesvorhaben im Bundestag 130
aa) Aufgaben, Befugnisse und Stellung 131
bb) Eingaben/Hinweise und Berichte 131
cc) Verhältnis zum Straf- und Disziplinarverfahren 132
dd) Unterschiede zwischen beiden Entwürfen auf Bundesebene 133
c) Relevante Gemeinsamkeiten und Unterschiede der Gesetzentwürfe auf Landes- und Bundesebene 133
d) Einordnung in die Dogmatik der Verwaltungskontrolle, insbesondere in die Typisierung von Beauftragten 134
aa) Kontrollparameter Fremdkontrolle (echter Parlamentsbeauftragter) 134
bb) Kontrollparameter nachträgliche und vorherige Kontrolle sowie Recht- und Zweckmäßigkeitskontrolle 134
cc) Beauftragtentätigkeit als Verwaltung im materiellen Sinne 135
e) Kritik und Bewertung der Gesetzesvorhaben 135
aa) Kritik am Gesetzentwurf in NRW 136
(1) Schriftliche Stellungnahme von Markus Thiel 136
(2) Schriftliche Stellungnahme der Deutschen Polizeigewerkschaft (DPolG) 137
(3) Schriftliche Stellungnahme von Nikolaos Gazeas 137
bb) Kritik am Gesetzentwurf auf Bundesebene 138
(1) Schriftliche Stellungnahme von Hartmut Aden 138
(2) Schriftliche Stellungnahme der Deutschen Polizeigewerkschaft (DPolG) 139
(3) Schriftliche Stellungnahme der Gewerkschaft der Polizei (GdP) 140
(4) Schriftliche Stellungnahme des Bundespolizeipräsidiums 141
(5) Schriftliche Stellungnahme von Anna Luczak 142
cc) Bewertung der Kritik 142
(1) Vergleich zum Wehrbeauftragten des Bundestages 143
(a) Fehlende Vergleichbarkeit? 143
(b) Gemeinsamkeiten hinsichtlich der Stellung und Unterschiede hinsichtlich der Kompetenzen und Befugnisse 145
(2) Vergleich zur Beanstandung durch den Datenschutzbeauftragten: Die förmliche Beanstandung als Weisungsrecht 147
(3) Grenzen durch die Gewaltenteilung 148
(a) Aufgeworfene Fragen 149
(b) Ausübung einer unzulässigen judikativen Tätigkeit durch den Polizeibeauftragten? 149
(c) Fehlende Organadäquanz für strukturelle Mängel und Fehlentwicklungen 151
(d) Vorbeugende Tätigkeit als Kontrollfunktion? 152
(e) Förmliche Beanstandung als funktionsungerechte Ausübung einer Regierungsfunktion? 154
(aa) Funktionsungerechte Ausübung hinsichtlich struktureller Mängel und Fehlentwicklungen 155
(bb) Funktionsgerechte Ausübung hinsichtlich Fehler und Fehlverhalten im Einzelfall 155
(4) Das Neue Steuerungsmodell 156
dd) Zusammenfassung 159
f) Bewertung anhand der herausgearbeiteten Bewertungsmaßstäbe 161
aa) Berücksichtigung der Cop Culture und der Perspektive der handelnden Polizistinnen und Polizisten 161
(1) Ausbleibende Eingaben durch Polizistinnen und Polizisten und Abwehrreflex gegen den Beauftragten 162
(2) Defizitäre Berücksichtigung polizeinahen Wissens und Einbeziehung der Polizistinnen und Polizisten 163
(3) Sanktionsmöglichkeit als ein Hindernis? 165
(4) Zusammenfassung 166
bb) Dialogermöglichung 167
(1) Demokratische Dialogermöglichung 167
(a) Polizistinnen und Polizisten als unterrepräsentierte Dialogpartner 167
(b) Kein Dialog unter dem Dach des Beauftragten 168
(2) Petitionsrechtliche Dialogermöglichung 169
cc) Effektiver Rechtsschutz und dessen Legalitätsgewährung sowie Legitimitätsförderung 170
(1) Sorgfältige Tatsachenaufklärung 170
(2) Sachgerechte und umfassende Prüfung 171
(3) Unvoreingenommene und diskriminierungsfreie Prüfung 171
(4) Befugnis zur Beseitigung von Rechtsverstößen 172
dd) Vor- und Nachteile der Distanz bei dem als Fremdkontrolle etablierten Polizeibeauftragten 173
(1) Nötige Bezugspunkte der Distanz 173
(2) Vorgesehene Distanz des Polizeibeauftragten 174
(3) Vor- und Nachteile der bestehenden Distanz im Verhältnis zu ihren Bezugspunkten 175
(a) Keine qualitativ hochwertige Aufgabenerledigung hinsichtlich struktureller Mängel und Fehlentwicklungen 175
(b) Vor- und Nachteile für die Berücksichtigung der Cop Culture und der Einbeziehung der handelnden Polizistinnen und Polizisten 176
(c) Vor- und Nachteile für den effektiven Rechtsschutz 176
(d) Vor- und Nachteile für die Dialogermöglichung 177
(aa) Auswirkungen auf die Dialogpartner des demokratischen Dialogs 177
(bb) Auswirkungen auf die Dialogbereitschaft des Petenten und des Beauftragten 178
(4) Zusammenfassung 179
ee) Gesamtergebnis 180
2. Polizeibeauftragter als Verwaltungsbeauftragter (unechter Parlamentsbeauftragter) 181
a) Gesetzesvorschlag für einen Polizeibeauftragten 182
b) Wichtigste Unterschiede im Vergleich zum echten Parlamentsbeauftragten 189
aa) Selbständiger Verwaltungsbeauftragter und kein Hilfsorgan des Parlaments 189
bb) Verwaltungsinterner Fremdkontrolleur 190
cc) Polizeibeauftragter als Dienst- und Rechtsaufsicht 191
dd) Polizeibeauftragter als nachträgliche Kontrollinstanz 192
ee) Ein pflichtengebundener Polizeibeauftragter mit einem eindeutig umgrenzten Aufgabenbereich 192
ff) Eine differenzierte Berichtspflicht 193
c) Verfassungsrechtlicher Rahmen 194
aa) Unechter Parlamentsbeauftragter und Gewaltenteilung 195
(1) Funktionsgerechte Ausübung der förmlichen Beanstandung 195
(2) Keine unzulässige judikative Tätigkeit 197
bb) Polizeibeauftragter und demokratische Legitimation 197
(1) Ausgleich durch die personell-organisatorische Legitimation 197
(2) Ausgleich innerhalb der sachlich-inhaltlichen Legitimation? 198
(3) Kompensation durch die sachlich-inhaltliche Legitimation anderer Verwaltungsakteure 199
cc) Vorbehalt des Gesetzes 200
dd) Zusammenfassung 201
d) Bewertung anhand der Bewertungsmaßstäbe 202
aa) Ausreichende Berücksichtigung der Cop Culture und Einbeziehung der Polizistinnen und Polizisten 202
(1) Berücksichtigung polizeinahen Wissens durch Einbeziehung der Polizistinnen und Polizisten 202
(2) Anerkennungsmöglichkeit des Beauftragten bei Polizistinnen und Polizisten 203
(3) Änderungsmöglichkeit der Cop Culture 203
bb) Dialogermöglichung 204
(1) Inklusion der Polizistinnen und Polizisten 204
(2) Demokratischer Dialog unter und mit dem Beauftragten 204
(3) Steigerung des petitionsrechtlichen Dialoges 206
cc) Effektiver Rechtsschutz und Legalitätsgewährleistung und Legitimitätsförderung 207
dd) Vor- und Nachteile der Distanz bei dem als Selbstkontrolle etablierten Polizeibeauftragten 208
(1) Abgeschwächte Distanz des Polizeibeauftragten 208
(2) Vor- und Nachteile für die Berücksichtigung der Cop Culture und die Einbeziehung der Polizistinnen und Polizisten 208
(3) Vor- und Nachteile für den effektiven Rechtsschutz und dessen Legitimitätsermöglichung 209
(4) Vor- und Nachteile für die Dialogermöglichung und deren Legitimität 210
(5) Vorteil im Verhältnis zur Distanz des echten Parlamentsbeauftragten 211
ee) Zusammenfassung 211
e) Sachrechtfertigung für den Beauftragten: Die Dienst- und Fachaufsicht als defizitäre Kontrollform für Polizeigewalt? 213
aa) Kritik an der Dienst- und Fachaufsicht und Nachteile gegenüber einem Beauftragten 214
(1) Mangelnde Erfassung von strukturellen Mängeln und Fehlentwicklungen 214
(2) Komplexes und schwieriges Beziehungsgefüge zwischen Vorgesetztem und Untergebenem und sein Einfluss auf die Fehlerkultur 216
bb) Bewertung anhand der Bewertungsmaßstäbe 218
(1) Berücksichtigung der Cop Culture 218
(2) Effektiver Rechtsschutz und seine Legitimitätsförderung 218
(3) Dialogermöglichung 219
(4) Vor- und Nachteile der Distanz 220
(5) Zusammenfassung 221
F. Gesamtergebnis und Thesen 223
Literaturverzeichnis 228
Stichwortverzeichnis 240