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Der Gemeinsame Ausschuss im verfassungsrechtlichen System der Gewaltenteilung

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Gräwe, L. (2023). Der Gemeinsame Ausschuss im verfassungsrechtlichen System der Gewaltenteilung. Eine Einordnung des besonderen Verfassungsorgans in die rechtsstaatliche Dogmatik der Gewaltenteilung nach Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58833-6
Gräwe, Lara F.. Der Gemeinsame Ausschuss im verfassungsrechtlichen System der Gewaltenteilung: Eine Einordnung des besonderen Verfassungsorgans in die rechtsstaatliche Dogmatik der Gewaltenteilung nach Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG. Duncker & Humblot, 2023. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58833-6
Gräwe, L (2023): Der Gemeinsame Ausschuss im verfassungsrechtlichen System der Gewaltenteilung: Eine Einordnung des besonderen Verfassungsorgans in die rechtsstaatliche Dogmatik der Gewaltenteilung nach Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-58833-6

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Der Gemeinsame Ausschuss im verfassungsrechtlichen System der Gewaltenteilung

Eine Einordnung des besonderen Verfassungsorgans in die rechtsstaatliche Dogmatik der Gewaltenteilung nach Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG

Gräwe, Lara F.

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1498

(2023)

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About The Author

Lara Gräwe studierte Rechtswissenschaften mit dem Schwerpunkt Arbeitsrecht an der Universität zu Köln. Nach dem Ersten juristischen Staatsexamen im Jahr 2019 arbeitete sie bis 2022 als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Völkerrecht, Europarecht, Europäisches und Internationales Wirtschaftsrecht der Universität zu Köln. Ihre dortige Tätigkeit umfasste die Durchführung von Seminaren zum aktuellen Verfassungsrecht sowie Forschung und Lehre insbesondere im Staatsorganisationsrecht. Seit Oktober 2021 ist Lara Gräwe Rechtsreferendarin am Oberlandesgericht Köln.

Abstract

48 Vertreter aus Bundestag und Bundesrat formen gem. Art. 53a GG den Gemeinsamen Ausschuss, dem im Verteidigungsfall sämtliche Kompetenzen beider Verfassungsorgane zuteilwerden, die sonst in den Händen von hunderten, v. a. gewählten Vertretern liegen. Durch diese personelle Komprimierung soll eine flexible Entscheidungsfindung herbeigeführt werden. Der Gemeinsame Ausschuss als Gegenmodell zum Weimarer Notstand als »Stunde der Exekutive« liegt konzeptionell zwar auf der Linie der Gewaltenteilung, bewegt sich aber auf schmalem Grat zwischen Gewaltentrennung und -verschränkung, Missbrauchsverhütung und Effizienz, Sekurität und Kontrolle etc. Diese Spannungsfelder stellt die Arbeit heraus und löst sie am Maßstab der Gewaltenteilung zu Gunsten des Gemeinsamen Ausschusses als Kompromisslösung im missbrauchsanfälligen Verteidigungsfall auf. Auf dieser Grundlage zieht die Arbeit auch Parallelen zum Pandemiefall, soweit die Interessenlage mit der des Verteidigungsfalls vergleichbar ist.»The Joint Committee in the Constitutional System of Separation of Powers. A Classification of the Special Constitutional Body in the Constitutional Dogmatics of the Separation of Powers under Article 20 para. 2 sentence 2 GG«: The thesis deals with the 48-member Joint Committee, which replaces the Bundestag and Bundesrat in the defense case, and with the question of whether it satisfies the constitutional requirements of the separation of powers. In this sense, the work develops a standard of separation of powers and creates an understanding of the tensions between separation and intertwining of powers and between control and effectiveness, in which the Joint Committee acts as a compromise solution.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Inhaltsverzeichnis 5
Abkürzungsverzeichnis 11
Einleitung 13
1. Kapitel: Die Bedeutsamkeit des Prinzips der Gewaltenteilung für den Gemeinsamen Ausschuss nach Art. 53a GG 18
I. Die Entstehungsgeschichte von Art. 53a GG im Lichte der Gewaltenteilung 18
1. Das Weimarer Verständnis von Gewaltenteilung und Notstand 19
2. Die neue Notstandsverfassung: Der Verteidigungsfall als Stunde der Exekutive? 22
a) Die Idee des Ersten Regierungsentwurfes von 1960 23
b) Die Gefahr der Einebnung der Gewalten i.H.a. die Vergleichbarkeit mit Art. 48 Abs. 2 WRV 26
c) Die Etablierung eines echten Notparlaments 27
3. Zusammenfassung 31
II. Die historische Rolle des Gemeinsamen Ausschusses im System der Gewaltenteilung 32
1. Der Gemeinsame Ausschuss als eigenständiges Verfassungsorgan 32
a) Die Voraussetzungen für Verfassungsorgan-Qualität 33
b) Die Verfassungsorganqualität des Gemeinsamen Ausschusses 34
c) Die begriffliche Fehlbezeichnung als „Gemeinsamer Ausschuss 35
2. Seine Einordnung in die verfassungsmäßige Gesetzgebung 36
a) Die Reservefunktion des Gemeinsamen Ausschusses 37
b) Der Gemeinsame Ausschuss als Organ der Gesetzgebung 38
3. Zusammenfassung 39
III. Warum Art. 53a GG unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung problematisch sein könnte 39
IV. Zusammenfassung 41
2. Kapitel: Die Gewaltenteilung als tradiertes Ordnungsprinzip – Ein Überblick von der Antike bis zur Gegenwart 42
I. Zum Sinn und Zweck der Teilung staatlicher Gewaltausübung 43
II. Die Grundlagen der Gewaltenteilung aus der Antike 45
III. Die französisch-englische Uridee der Gewaltenteilung: Legislative, Exekutive und richterliche Gewalt 46
1. Die Gewaltenteilung nach John Locke 47
2. Die Gewaltenteilung nach Charles de Montesquieu 48
a) Die legislative Befugnis 49
b) Die exekutive Befugnis 50
c) Die richterliche Befugnis 51
d) Zusammenfassung 52
3. Zusammenfassung 52
IV. Die Bedeutung der Lehre Montesquieus für den modernen Verfassungsstaat 53
1. Der Wesensgehalt der Lehre Montesquieus 53
2. Die Kodifikation von Dreiteilung sowie Gewaltentrennung und -verschränkung in modernen Verfassungsstaaten 55
a) Die US-amerikanische Verfassung als Vorreiter 55
b) Die verspätete Durchsetzung in der französischen Verfassung 56
c) Die Gewaltenteilung im Grundgesetz und im deutschen Sprachgebrauch 57
3. Zusammenfassung 58
V. Zusammenfassung 59
3. Kapitel: Die Gewaltenteilung des Grundgesetzes nach Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG und ihr Maßstab 61
I. Die verfassungsrechtliche Anknüpfung der Gewaltenteilung am Grundgesetz 62
1. Die Herleitung aus dem Rechtsstaatsprinzip 62
2. Die Einordnung der Gewaltenteilung in Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG 63
a) Der Gesetzeswortlaut nach Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG 63
aa) Die Staatsgewalt 64
bb) Die Staatsfunktionen 65
cc) Die besonderen Organe 66
b) Erstes Problem: Die Systematik von funktionaler und organisatorischer Gewaltenteilung 67
c) Zweites Problem: Das Verhältnis von Gewaltentrennung und -verschränkung zu funktionaler und organisatorischer Gewaltenteilung 68
d) Drittes Problem: Das Verhältnis zur geschriebenen Kompetenzordnung 70
e) Zusammenfassung 71
3. Exkurs: Die sog. vertikale Gewaltenteilung 71
4. Zusammenfassung 73
II. Die Erforderlichkeit der Herausbildung eines Maßstabs – Die Anwendungsbereiche des Prinzips der Gewaltenteilung 74
1. Was bedeutet „Maßstab der Gewaltenteilung“? 74
2. Die Gewaltenteilung als Element Allgemeiner Staatslehre und des Staatsrechts 75
3. Die Gewaltenteilung als allgemeiner Auslegungs- und Prüfungsgrundsatz 77
4. Die Gewaltenteilung als Maßstab verfassungswidrigen Verfassungsrechts 78
5. Zusammenfassung 80
III. Die zwei Grundpfeiler der Gewaltenteilung: Gewaltentrennung und Gewaltenverschränkung 81
1. Zum ersten Grundpfeiler: Die Gewaltentrennung 82
a) Die materielle Theorie: Strenge Kernbereichslehre 83
b) Die rein formale Theorie 88
c) Die Theorie von materiellen und formellen Funktionen 90
d) Die Theorie der Funktionenadäquanz 93
e) Der legitimationstheoretische Ansatz 97
f) Zusammenfassung 100
2. Zum zweiten Grundpfeiler: Die Gewaltenverschränkung 101
a) Die Verfassungsmäßigkeit der Gewaltenverschränkung 102
b) Die Gewaltenverschränkungen des Grundgesetzes 103
aa) Die parlamentarischen Kontrollrechte 103
bb) Die Kontrollrechte der Bundesregierung 105
cc) Die Kontrollmechanismen der Rechtsprechung 106
dd) Zusammenfassung 108
c) Der schmale Grat zwischen Gewaltenverschränkung und Gewaltendurchbrechung 109
d) Zusammenfassung 111
3. Fazit: Die Bedeutung von Gewaltentrennung und -verschränkung für den Maßstab 112
IV. Die Bedeutung des Spannungsverhältnisses zwischen dem klassischen Dualismus von Parlament und Regierung und dem Wechselspiel von Opposition und Mehrheit für die Gewaltenteilung und ihren Maßstab 115
1. Ein neuer Dualismus von Opposition und Mehrheit? 116
a) Die Ursachen für die Relativierung des klassischen Dualismus 117
b) Das Verhältnis von Opposition und Mehrheit 119
c) Fazit: Ein neuer Dualismus? 120
2. Die Einordnung des Wechselspiels von Opposition und Mehrheit in das klassische Prinzip der Gewaltenteilung 123
3. Zusammenfassung 125
V. Der gestufte Maßstab der Gewaltenteilung – Eine praktikable Lösung? 125
1. Die vier Stufen des Maßstabs der Gewaltenteilung 126
a) Die Ausgangsfrage 127
b) Stufe I: Materielle Unterscheidung funktionaler Hauptteile 127
c) Stufe II: Kompetenzzuordnung qua Legitimationsmodus 131
d) Stufe III: Funktionsadäquate Organstruktur 133
e) Stufe IV: Vereinbarkeit mit dem Telos der Gewaltenteilung – Abwägung 134
f) Fazit: Der gestufte Maßstab – Eine praktikable Lösung? 135
2. Der Maßstabsumfang i.H.a. den Grundsatz-Schutz nach Art. 79 Abs. 3 GG 137
3. Zusammenfassung 139
VI. Fazit: Die Gewaltenteilung des Grundgesetzes nach Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG und ihr Maßstab 140
4. Kapitel: Die Einordnung des Gemeinsamen Ausschusses in das verfassungsrechtliche System der Gewaltenteilung auf Grundlage des Maßstabs 144
I. Der Maßstab und Prüfungsgegenstand für die verfassungsrechtliche Einordnung 145
II. Die Zusammensetzung und Verfahrensweise des Gemeinsamen Ausschusses, Art. 53a Abs. 1 GG 146
1. Der Zeitpunkt seiner Bildung 146
2. Die zahlenmäßige Zusammensetzung 147
3. Der Ausschluss der Regierungsmitglieder 148
4. Die rechtliche Stellung seiner Mitglieder 149
5. Die Verfahrensweise im Gemeinsamen Ausschuss 150
6. Zusammenfassung 152
III. Die Kompetenz des Gemeinsamen Ausschusses in Friedenszeiten, Art. 53a Abs. 2 GG 153
1. Die Begrenzung der Haupttätigkeit auf den Verteidigungsfall 153
2. Das Informationsrecht gegenüber der Bundesregierung 154
3. Zur Unberührbarkeit der Rechte nach Art. 43 Abs. 1 GG 156
4. Die Bewertung des Informationsrechts am Maßstab der Gewaltenteilung 156
a) Stufe I: Materielle Unterscheidung funktionaler Hauptteile 157
aa) Die Vereinbarkeit mit der Gesetzgebung des Bundestages 157
bb) Die Vereinbarkeit mit dem Kernbereich exekutiver Eigenverantwortung 158
cc) Zusammenfassung 159
b) Stufe II: Informationsprivilegierung qua Legitimationsmodus 160
aa) Individuelle oder kollektiv-demokratische Legitimation? 161
bb) Das Informationsprivileg als faktisches Problem 162
cc) Die legitimatorische Rechtfertigung der Privilegierung 164
dd) Zusammenfassung 166
c) Stufe III: Funktionsadäquate Organstruktur in Friedenszeiten 167
d) Stufe IV: Vereinbarkeit des Informationsanspruches mit dem Telos der Gewaltenteilung – Abwägung 168
e) Zusammenfassung 170
IV. Die Kompetenzen des Gemeinsamen Ausschusses im Verteidigungsfall, Art. 53a Abs. 1 i. V. m. Art. 115a ff. GG 170
1. Die Feststellung des Verteidigungsfalles 171
2. Die Funktionsübernahme von Bundestag und Bundesrat 172
3. Die Beendigung der Funktionsübernahme des Gemeinsamen Ausschusses 174
4. Die Bewertung der Kompetenzen am Maßstab der Gewaltenteilung 176
a) Stufe I: Materielle Unterscheidung funktionaler Hauptteile 177
b) Stufe II: Weitreichende Notstandsbefugnisse qua Legitimationsmodus 179
aa) Die (Schein-)Legitimation der Notstandsbefugnisse 180
bb) Die ungleichen Legitimationsmodi als Bänkespalter? 181
cc) Zusammenfassung 183
c) Stufe III: Funktionsadäquate Organstruktur im Verteidigungsfall 184
aa) Die personelle Eignung von 48 Funktionsträgern 184
bb) Die verfahrensmäßige Eignung nach den Regeln der GO GA 186
cc) Die instrumentelle Eignung bzw. Digitalisierung des Verfahrens 190
dd) Zusammenfassung 192
d) Stufe IV: Vereinbarkeit der Notstandsbefugnisse mit dem Telos der Gewaltenteilung – Abwägung 193
aa) Kein legislatives Machtübergewicht 194
bb) Keine de facto Stunde der Exekutive 195
cc) Missbrauchsverhütung durch Regierungsinkompatibilität 197
dd) Missbrauchsverhütung trotz Verschiebung parlamentarischer Stärkeverhältnisse 199
ee) Rechtfertigung des Legitimationsdefizits der zweiten Stufe 202
ff) Rechtfertigung der verfahrensmäßigen Defizite der dritten Stufe 203
gg) Zusammenfassung 206
e) Zusammenfassung 208
V. Gesamtbewertung 209
5. Kapitel: Der Gemeinsame Ausschuss als universales Notparlament im sog. Pandemiefall? 218
I. Die verfassungsrechtlichen Möglichkeiten zur Auslegung von Art. 53a GG als universales Notparlament 219
II. Die Corona-Pandemie und die Erforderlichkeit eines verkleinerten Notparlaments 220
III. Die Verfassungsmäßigkeit einer Grundgesetzänderung unter dem Gesichtspunkt der Gewaltenteilung 224
IV. Zusammenfassung 226
Schluss 229
Literaturverzeichnis 236
Sachwortverzeichnis 245