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Die hoheitliche Verteilung knapper Güter am Beispiel der Förderung erneuerbarer Energien

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Herdy, J. (2023). Die hoheitliche Verteilung knapper Güter am Beispiel der Förderung erneuerbarer Energien. Ausschreibungen im EEG als Verteilungsverfahren. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58882-4
Herdy, Julia. Die hoheitliche Verteilung knapper Güter am Beispiel der Förderung erneuerbarer Energien: Ausschreibungen im EEG als Verteilungsverfahren. Duncker & Humblot, 2023. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-58882-4
Herdy, J (2023): Die hoheitliche Verteilung knapper Güter am Beispiel der Förderung erneuerbarer Energien: Ausschreibungen im EEG als Verteilungsverfahren, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-58882-4

Format

Die hoheitliche Verteilung knapper Güter am Beispiel der Förderung erneuerbarer Energien

Ausschreibungen im EEG als Verteilungsverfahren

Herdy, Julia

Schriften zum Deutschen und Europäischen Infrastrukturrecht, Vol. 24

(2023)

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About The Author

Julia Herdy studierte Rechtswissenschaften an der Universität Passau und absolvierte im Anschluss das Referendariat am OLG Karlsruhe mit Stationen bei Kanzleien in Frankfurt und Heidelberg, an der Universität für Verwaltungswissenschaften in Speyer und bei der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände in Brüssel. Danach war sie als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl von Prof. Graf von Kielmansegg an der EBS Universität für Wirtschaft und Recht sowie der Universität zu Kiel tätig. Die Dissertation entstand in dieser Zeit unter der Betreuung von Prof. Kramer, Universität Passau. Julia Herdy ist als Rechtsanwältin und Fachanwältin für Vergaberecht tätig.

Abstract

Seit dem Inkrafttreten des EEG besteht das grundlegende Ziel in der Erhöhung des Anteils erneuerbarer Energien an der Stromerzeugung. Mit der Einführung von Ausschreibungen fand eine Umstellung von einer gesetzlichen Festlegung hin zu einer wettbewerblichen Ermittlung der Förderung erneuerbarer Energien statt. So erhält nicht mehr jeder Antragsteller bei Erfüllung der Voraussetzungen eine Förderberechtigung, sondern der Umfang des Ausbaus erneuerbarer Energien wird mengenmäßig genau begrenzt. Dies führt zu einer Knappheitssituation, die den Staat zwingt, eine Auswahl unter den Antragstellern vorzunehmen. Auch wenn ein derartiges Verfahren im EEG neu war, so sind diese Kriterien aus zum Teil völlig anderen Rechtsbereichen bekannt, in denen die öffentliche Hand ebenfalls eine Ausschreibung bzw. Verteilung durchführt. Dabei kann anhand des sog. Verteilungsverfahrens das spezifische Fachrecht der erneuerbaren Energien aus einer allgemeinen Perspektive betrachtet werden.»The Sovereign Distribution of Scarce Goods using the Example of the Promotion of Renewable Energies. Tenders in the EEG as a Distribution Procedure«: With the introduction of tenders, a fundamental shift took place from statutory determination to competitive determination of renewable energy support. The quantitative limitation of the renewable expansion leads to a scarcity situation, which forces the state to make a selection among the applicants. In this context, the specific subject law of renewable energies can be viewed from a general perspective on the basis of the distribution procedure.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungsverzeichnis 21
Einführung 27
§ 1 Ausgangsproblematik 27
§ 2 Gang der Untersuchung 30
1. Kapitel: Grundlagen zu den erneuerbaren Energien und zum Verteilungsverfahren 31
§ 3 Grundlagen zu den erneuerbaren Energien 31
A. Begriffsbestimmung der „erneuerbaren Energien“ 31
I. Solare Strahlungsenergie 33
II. Windenergie an Land und auf See 34
III. Energie aus Biomasse 35
IV. Weitere Technologien 37
B. Zweck der Förderung von Strom aus erneuerbaren Energien 37
I. Klimawandel durch Treibhauseffekt 37
II. CO2-Reduzierung durch Substitution 38
III. Bestrebungen auf internationaler Ebene 39
IV. Klimaschutzfremde Gründe 43
C. Modelle zur Förderung von Strom aus erneuerbaren Energien 44
I. Einspeisetarife und Prämienmodelle 46
II. Quotensysteme 47
III. Ausschreibungen 48
§ 4 Rechtsgrundlagen und Erfahrungswerte für Ausschreibungen auf deutscher Ebene 49
A. Das EEG 2014 und darauf gestützte Rechtsverordnungen 49
I. Das EEG 2014 49
II. Die Freiflächenausschreibungsverordnung 51
III. Die Verordnung zur grenzüberschreitenden Ausschreibung der Förderung für Strom aus erneuerbaren Energien (GEEV) 52
B. Das EEG 2017, das WindSeeG und darauf gestützte Rechtsverordnungen 52
I. Das EEG 2017 52
II. Das WindSeeG 54
III. Die Verordnung über gemeinsame Ausschreibungen (GemAV) 54
IV. Die Verordnung für Innovationsausschreibungen (InnAusV) 55
C. Das EEG 2021 55
D. Das EEG 2023 56
E. Die Gesetzesziele 56
I. Kosteneffizienz 56
1. Sicherstellung von Wettbewerb 57
2. Marktintegration 58
II. Akteursvielfalt 59
III. Einhaltung des Ausbaukorridors 60
IV. Weitere Motivationen zum Systemwechsel 62
1. Europarechtliche Gründe 62
2. Versorgungssicherheit und Netzstabilität 62
V. Spannungsverhältnisse und Konsistenz der verschiedenen Ziele 63
VI. Ziele als verfahrensprägende Entscheidungen des Gesetzgebers 64
F. Erfahrungswerte aus Ausschreibungen anderer Staaten für die deutsche Regelung 64
I. Großbritannien 65
II. Irland 66
III. Brasilien 67
IV. Südafrika 68
V. Italien 70
VI. Niederlande 71
VII. Erfahrungswerte für den Zielkanon des deutschen Gesetzgebers 72
1. Kosteneffizienz 73
2. Akteursvielfalt 73
3. Einhaltung der Ausbauziele 73
G. Zusammenfassung 74
§ 5 Verteilungsverfahren 75
A. Das klassische Verwaltungsverfahren und dessen konzeptionelle Schwächen 76
I. Grundstrukturen des klassischen Verwaltungsverfahrens 76
1. Schematische Grundzüge des Verwaltungsverfahrens nach dem VwVfG 76
2. Verwaltungsverfahrensrechtliche Normen außerhalb des VwVfG 78
3. Abstraktionsstufen des Verwaltungsverfahrensrechts 79
II. Neue Verfahrenstypen 80
B. Ansatz und erste geschichtliche Entwicklungen des Verteilungsverfahrens 81
I. Knappheit und Verteilung als Ausgangspunkte 81
1. Knappheitssituation 81
a) Absolute Knappheit, resultierend aus der Natur der Sache 82
b) Relative Knappheit, resultierend aus einer bewussten Verknappung 83
2. Verteilungssituation 84
II. Historie von Verteilungsverfahren 85
C. Referenzgebiete 86
I. Staatliches Beschaffungswesen 87
1. Vergaberecht 89
a) Allgemeines 89
aa) Definition „Vergaberecht“ 89
bb) Geschichtliche Entwicklung 89
cc) Unions- und verfassungsrechtlicher Rahmen 91
dd) Kaskaden des Normenbestands 94
b) Verteilungsgegenstand 95
aa) Öffentliche Aufträge und Konzessionen 95
bb) Schwellenwerte und weitere Einschränkungen des Anwendungsbereichs 95
c) Verfahrensausgestaltung 97
aa) Das Verfahren überspannende Grundsätze 97
(1) Wettbewerb, Transparenz und Nichtdiskriminierung 97
(2) Sonstige Grundsätze 98
bb) Verfahrensarten und Verfahrensablauf 100
d) Das Konzessionsvergaberecht nach den §§ 46ff. EnWG 106
2. Vergabe im Gesundheitsrecht 109
a) Allgemeines und Verteilungsgegenstand 109
b) Verfahrensausgestaltung 110
II. Zugang zu hoheitlich bereitgestellten Gütern 112
1. Vergabe von Studienplätzen 114
a) Rechtlicher Rahmen 114
b) Verteilungsgegenstand 116
c) Verfahrensausgestaltung 117
2. Zugang zu öffentlichen Einrichtungen 121
a) Allgemeines 121
b) Verteilungsgegenstand 122
c) Verfahrensausgestaltung 123
3. Zugang zu sonstiger Infrastruktur 127
a) Konzessionierung des Taxiwesens 127
b) Konzessionierung im Glücksspielrecht 129
c) Zugang zur Eisenbahninfrastruktur 131
d) Ausschreibungen zur Beschaffung von Regelenergie nach dem EnWG 134
aa) Allgemeines 134
bb) Ausschreibungsgegenstand 136
cc) Verfahrensausgestaltung 136
D. Konzeption des Verteilungsverfahrens 138
I. Rechtsgrundlagen 139
1. Unionsrechtlicher Rahmen 139
2. Verfassungsrechtlicher Rahmen 140
3. Einfachgesetzliche Grundlagen des formellen oder materiellen Rechts 142
II. Wiederkehrende verfahrensprägende Grundsätze 143
1. Wettbewerb 143
2. Nichtdiskriminierung und Transparenz 144
3. Gegenseitiges Abhängigkeitsverhältnis 146
III. Verfahrensphasen 147
1. Ausschreibungsphase 147
a) Konzepterstellung 148
aa) Inhaltliche Kernelemente 149
bb) Handlungsform 150
cc) Zuständige Stelle 151
b) Bekanntmachung 151
2. Bewerbungsphase 152
3. Entscheidungsfindungsphase 152
a) Abstufung der Entscheidungsfindung 153
b) Entscheidungskriterien 153
aa) Formelle Kriterien 154
(1) Prioritätsprinzip und zeitliche Kriterien 156
(2) Rollierendes System 157
(3) Losentscheid 157
bb) Materielle Kriterien 158
(1) Leistungskriterien 159
(2) Versteigerung 160
(3) Alt- und Neubewerber-Privilegien 160
cc) Separate und kumulative Anwendung 162
dd) Entscheidungsspielräume bei der Entscheidungsfindung 164
4. Entscheidungsformungsphase 165
a) Handlungsformen 165
b) Rechtsschutz 166
c) Rechtsbeständigkeit von Zulassungen 169
E. Zusammenfassung 169
2. Kapitel: Der Wandel der Förderung von Strom aus erneuerbaren Energien: Politische Ziele und rechtliche Grundlagen auf europäischer und deutscher Ebene 172
§ 6 Der Energiesektor auf europäischer Ebene 172
A. Die Anfänge der Energiegemeinschaft 173
B. Europarechtliche Rechtsgrundlagen und deren Umsetzung 174
I. Normen des Primärrechts 174
1. Binnenmarkt, Art. 114 AEUV 174
a) Das Erste Binnenmarktpaket von 1996/1998 175
b) Das Zweite Binnenmarktpaket 176
c) Das Dritte Binnenmarktpaket 177
d) Das Vierte Binnenmarktpaket 178
2. Klima- und Umweltschutz, Art. 191–193 AEUV 179
a) Allgemeines 179
b) Europäisches Klimagesetz in Umsetzung des Europäischen Green Deals 179
3. Energiepolitik, Art. 194 AEUV 180
a) Die Strategie Europa 2020, Energie 2020 und der 2030-Rahmen 182
b) Die Energieunion 183
aa) Hintergründe und Historie 184
bb) Energieversorgungssicherheit, Nachhaltigkeit, Wettbewerbsfähigkeit als Ziele 185
cc) Inhaltliche Dimensionen 186
(1) Energieversorgungssicherheit, Solidarität und Vertrauen 186
(2) Ein vollständig integrierter Binnenmarkt 186
(3) Energieeffizienz als Beitrag zur Senkung des Energiebedarfs 188
(4) Verringerung der CO2-Emissionen der Wirtschaft 188
(5) Forschung, Innovation und Wettbewerbsfähigkeit 189
dd) Bewertung 190
II. Die Erneuerbare-Energien-Richtlinie als Teil des Sekundärrechts 191
1. Die Vorgänger-Richtlinie 2009/28/EG 192
2. Neuauflage der Erneuerbare-Energien-Richtlinie 194
a) Allgemeines 194
b) Kooperative Mechanismen 195
aa) Statistischer Transfer, Art. 8 RL 2018/2001/EU 196
bb) Gemeinsame Projekte, Art. 9–12 RL 2018/2001/EU 196
cc) Gemeinsame Förderregelungen, Art. 13 RL 2018/2001/EU 197
III. Klima-‍, Umwelt- und Energiebeihilfeleitlinien 197
1. Anknüpfungspunkt an Art. 107 AEUV 198
2. Regelungen im Überblick 198
3. Rechtsnatur und Bindungswirkung der EEAG 200
4. Notwendigkeit der Umstellung auf Ausschreibungen? 200
C. Zusammenfassung 202
§ 7 Die bisherige Förderung auf deutscher Ebene 203
A. Die Anfänge der Förderung bis zum Stromeinspeisungsgesetz 203
B. Das EEG unter besonderer Berücksichtigung der Fördersätze und Zubauzahlen 205
I. Das EEG 2000 205
II. Das EEG 2004 206
III. Das EEG 2009 206
IV. Das EEG 2012 207
§ 8 Förderung und Vermarktung von Strom: Die gesetzliche Einspeisevergütung und die Anfänge der Marktprämie 209
A. Fördervoraussetzungen 209
B. Unterschiedliche Förderansprüche als Rechtsfolge 210
I. Die Förderung durch die Einspeisevergütung 210
1. Spezielle Voraussetzungen der Einspeisevergütung 211
2. Berechnung 213
3. Alternatives gesetzlich festgelegtes Fördersystem 214
II. Die Förderung durch die Marktprämie 214
1. Die Direktvermarktung als zentrale Voraussetzung 215
a) Bisherige Heranführung an den Markt: Geschichtliche Entwicklung der Direktvermarktung 215
b) Begriffsbestimmung „Direktvermarktung“ 217
c) Zweck 217
d) Konsequenzen der Direktvermarktung 219
2. Die Marktprämie und ihre Berechnung 219
III. Das Referenzertragsmodell für Windenergieanlagen 220
IV. Förderdauer 222
C. Die Förderung im Gesamtgefüge – Die Ablösung des bundesweiten Ausgleichs durch das EnFG 222
I. Stufen des Ausgleichsmechanismus 223
II. Vereinbarkeit mit dem Unionsrecht 225
§ 9 Zusammenfassung 228
3. Kapitel: Die Einführung von Ausschreibungen im deutschen Recht der erneuerbaren Energien 231
§ 10 Verfahrensprägende Grundsätze 231
§ 11 Verfahrensphasen der Ausschreibung 232
A. Ausschreibungsphase 233
I. Konzepterstellung 233
1. BNetzA als zuständige Behörde 234
2. Ausschreibungsgegenstand 235
3. Anwendungsbereich und Ausschreibungsvolumina 235
a) Räumlicher Anwendungsbereich 236
b) Sachlicher Anwendungsbereich 236
aa) Anlagenbegriff 236
bb) Erfasste Technologien 238
(1) Investitionssicherheit und bewusste Verknappung durch Festsetzung begrenzter Ausschreibungsvolumina 239
(2) Solaranlagen 241
(3) Biomasse und Biomethan 242
(4) Windenergieanlagen an Land 243
(5) Ausschreibungen innovativer Konzepte 244
(6) Windenergieanlagen auf See 245
(7) Sonderausschreibungen 246
(8) Weitere Ausschreibungen: Gemeinsame Ausschreibungen nach der GemAV und Zusatzgebote 247
cc) Negativer Anwendungsbereich für Ausschreibungen 247
4. Festsetzung des Höchstwerts 249
II. Bekanntmachung der Ausschreibungsrunden 251
B. Bewerbungsphase: Das Gebotsverfahren 252
I. Allgemeine Voraussetzungen 252
1. Bieterbezogene Angaben 252
2. Zweck hoher Präqualifikationskriterien: Sicherstellung der späteren Realisierung 253
3. Verhältnis materieller und finanzieller Präqualifikationskriterien zueinander 255
4. Gebotsbezogene Angaben 255
a) Das Gebot – Begriffsbestimmung und Rechtsnatur 256
b) Daten zu Energieträger, Gebotstermin, Standort und Übertragungsnetzbetreiber 257
c) Gebotsmenge und die Folge der Mehrgüterauktion 258
d) Sicherheiten 260
e) Bezifferung des Gebotswerts 262
5. Die einmalige und verdeckte Gebotsabgabe 262
II. Besondere Voraussetzungen 263
1. Präqualifikationskriterien für Solaranlagen des ersten Segments 263
a) Allgemeines 264
b) Flächenkulisse bei Freiflächenanlagen 264
c) Vorzulegende Nachweise 267
2. Präqualifikationskriterien für Solaranlagen des zweiten Segments 269
3. Präqualifikationskriterien für Windenergieanlagen an Land 270
a) Allgemeines 270
b) Genehmigungsbegriff 272
c) Besondere Bestimmungen für Bürgerenergiegesellschaften 275
4. Präqualifikationskriterien für Windenergieanlagen auf See 277
5. Präqualifikationskriterien für Biomasse- und Biomethananlagen 278
6. Präqualifikationskriterien bei Ausschreibungen innovativer Konzepte 279
a) Innovationsausschreibungen 279
b) Gemeinsame Ausschreibungen nach der GemAV 279
C. Entscheidungsfindungsphase: Das Zuschlagsverfahren 280
I. Zuschlagsverfahren und Zuschlagswert 280
1. Angebotsöffnung, Ausschluss von Geboten, Ausschluss von Bietern und Vorbereitung des Zuschlagsverfahrens 280
2. Bezuschlagung und Zuschlagskriterien 282
3. Gebotspreis und Einheitspreis 284
4. Zuschlagslimitierung zur regionalen Steuerung oder Wahrung des Wettbewerbs 286
a) Regionale Steuerung durch Netzausbaugebiete und Südregion 286
aa) Die gesetzliche Regelung der Netzausbaugebiete 286
bb) Die Netzausbaugebiete als Ansatz für eine regionale Steuerung 289
cc) Zuschlagsverfahren für Windenergieanlagen an Land und Biomasseanlagen unter Einführung der Südregion 289
b) Zuschlagsverfahren für Biomasseanlagen bei unterzeichneter Ausschreibungsmenge 291
5. Verteilernetzkomponente 292
6. Alternative Auktionsmodelle und Zuschlagslimitierungen 293
a) Dynamische Auktionssysteme 293
b) Quotenbildung für unterschiedliche Akteursgruppen 294
c) Alternative Zuschlagskriterien 295
II. Nachrückverfahren 297
D. Entscheidungsformungsphase 297
I. Der Zuschlag – Begriffsbestimmung und Rechtsnatur 298
II. Bekanntgabe 300
III. Rechtsschutz 301
1. Statthafter Rechtsbehelf und Rechtsweg 301
2. Begründetheit der Verpflichtungsbeschwerde 302
3. Rechtsfolge bei erfolgreicher Beschwerde 304
IV. Handel mit Zuschlägen 305
E. Bewertung und Zusammenfassung 306
§ 12 Rechtsfolgen 308
A. Zuschlag und Zahlungsberechtigung 309
I. Der Zuschlag als tatbestandliche Fördervoraussetzung 309
II. Die Zahlungsberechtigung als tatbestandliche Fördervoraussetzung 309
1. Formelle Voraussetzungen 310
2. Materielle Voraussetzungen 311
3. Inhalt der Zahlungsberechtigung und Rechtsnatur 312
B. Form der Förderung 312
I. Gleitende und fixe Marktprämie 313
II. Realisierung und Realisierungsrate 314
III. Erlöschen, Rückgabe und Entwertung von Zuschlägen 314
IV. Sanktionierung 316
1. Strafzahlungen 316
2. Sonstige Sanktionierung 318
C. Besonderheiten der Berechnung 319
D. Dauer der Förderung 320
E. Zusätzliche Rechtsfolgen nach dem WindSeeG 321
§ 13 Erfahrungswerte aus den bisherigen Ausschreibungsrunden 321
A. Solaranlagen 322
I. Pilotphase in den Jahren 2015 und 2016 322
1. Durchführung 322
2. Erkenntnisse aus der Pilotphase 2015 und 2016 324
II. Ausschreibungen ab dem Jahr 2017 326
1. Durchführung 326
2. Erkenntnisse aus den Ausschreibungsrunden ab 2017 328
B. Biomasse 329
C. Windenergieanlagen an Land 329
D. Windenergieanlagen auf See 331
E. Gemeinsame Ausschreibungen nach der GemAV 332
F. Fazit 333
§ 14 Europaweite Ausschreibungen 334
A. Intention und Ziele der europaweiten Öffnung 334
B. Voraussetzungen 335
I. Völkerrechtliche Vereinbarung 335
II. Nachweis des physikalischen Stromimports 336
III. Prinzip der Gegenseitigkeit 337
1. Gegenseitig geöffnete Ausschreibungen 337
2. Gemeinsame Ausschreibung 337
C. Hemmnisse bei europaweiten Ausschreibungen 338
D. Erfahrungswerte aus der geöffneten Ausschreibung Deutschlands mit Dänemark 340
E. Fazit 342
§ 15 Zusammenfassung 343
Schlussfolgerungen und Thesen 345
Literaturverzeichnis 347
Verzeichnis der Entscheidungen 372
Verzeichnis der Rechtstexte 377
Verzeichnis der sonstigen Materialien 384
Stichwortverzeichnis 387