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Drittschutz im Parteienfinanzierungsrecht

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Hilliger, C. (2024). Drittschutz im Parteienfinanzierungsrecht. Eine Untersuchung der Ursprünge, Möglichkeiten, Chancen und Folgen des Drittschutzes einfachgesetzlicher Regelungen im Bereich staatlicher Parteienfinanzierung als rechtliches Instrument zur Lösung von Konflikten zw. politischen Parteien und dem Staat. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59006-3
Hilliger, Charlotte. Drittschutz im Parteienfinanzierungsrecht: Eine Untersuchung der Ursprünge, Möglichkeiten, Chancen und Folgen des Drittschutzes einfachgesetzlicher Regelungen im Bereich staatlicher Parteienfinanzierung als rechtliches Instrument zur Lösung von Konflikten zw. politischen Parteien und dem Staat. Duncker & Humblot, 2024. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59006-3
Hilliger, C (2024): Drittschutz im Parteienfinanzierungsrecht: Eine Untersuchung der Ursprünge, Möglichkeiten, Chancen und Folgen des Drittschutzes einfachgesetzlicher Regelungen im Bereich staatlicher Parteienfinanzierung als rechtliches Instrument zur Lösung von Konflikten zw. politischen Parteien und dem Staat, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-59006-3

Format

Drittschutz im Parteienfinanzierungsrecht

Eine Untersuchung der Ursprünge, Möglichkeiten, Chancen und Folgen des Drittschutzes einfachgesetzlicher Regelungen im Bereich staatlicher Parteienfinanzierung als rechtliches Instrument zur Lösung von Konflikten zw. politischen Parteien und dem Staat

Hilliger, Charlotte

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1519

(2024)

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About The Author

Die Autorin studierte von 2012 bis 2017 Rechtswissenschaft an der Universität Konstanz. Im Anschluss an das erste Staatsexamen arbeitete und promovierte sie erst in Konstanz und ab Herbst 2018 an der Heinrich-Heine-Universität Düsseldorf, jeweils am Lehrstuhl von Prof. Dr. Sophie Schönberger. Nach der Fertigstellung des Manuskripts absolvierte sie das Rechtsreferendariat am Landgericht Konstanz, in Freiburg und in Sigmaringen. Dem bestandenen zweiten Staatsexamen folgte im Frühjahr 2023 die Disputation der Dissertationsschrift. Die Autorin ist seit dem Sommer 2023 Richterin in Baden-Württemberg.

Abstract

Immer wieder wird gefordert, dass politische Parteien die Möglichkeit haben sollten, eine gerichtliche Kontrolle der Entscheidungen der Bundestagsverwaltung im Bereich der Parteienfinanzierung zu erreichen - zuletzt im Sommer 2023 von LobbyControl, nachdem die Bundestagsverwaltung es abgelehnt hatte, die CDU für eine Geldspende zu sanktionieren. Die Autorin untersucht und beantwortet in dieser Arbeit genau diese Frage: Haben politische Parteien das subjektive Recht, gerichtlich zu erwirken, dass die Bundestagsverwaltung andere konkurrierende Parteien nach dem Parteiengesetz sanktioniert oder die staatliche Parteienfinanzierung nachträglich zu deren Lasten korrigiert? Das rechtliche Kriterium dafür ist der sog. Drittschutz, den diese Arbeit aus parteienfinanzierungsrechtlichen Normen im Wege der Auslegung herausarbeitet und beispielhaft prozessual erprobt. Zugleich steckt die Arbeit die rechtlichen, aber auch die tatsächlichen Grenzen und Einschränkungen des Drittschutzes ab.»Third-Party Protection in Party Financing Law. An Examination of the Origins, Possibilities, Opportunities and Consequences of Third-Party Protection of Simple-Law Regulations in the Area of State Party Financing as a Legal Instrument for Resolving Conflicts Between Political Parties and the State«: This paper answers the question of whether political parties have the subjective right to take legal action to have the Bundestag administration sanction other competing parties under the Political Parties Act or to have the state party funding subsequently corrected to their detriment. To this end, the legal criterion of so-called third-party protection is elaborated from party financing law norms, tested procedurally and examined for legal and actual limits.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 14
Einleitung 19
A. Hintergrund und Fragestellung 19
B. Drittschutz als offene Frage in der Literatur und der parteienrechtlichen Rechtsprechung 23
C. Gang der Untersuchung 24
Erstes Kapitel: Grundzüge der staatlichen Parteienfinanzierung 27
Zweites Kapitel: Ein Anwendungsbeispiel 30
Drittes Kapitel: Warum Drittschutz? – Zu Folgen, Risiken und Chancen des Drittschutzes im Parteienrecht 31
A. Gefährdung der Funktionsfähigkeit der Justiz? 32
B. Gefährdung der Funktionsfähigkeit der politischen Parteien? 35
I. Das Eigennutz-Axiom 36
II. Die drei Hauptziele der Parteien 37
III. Wie erreichen Parteien ihre Ziele? – Der konsensorientierte Parteienwettbewerb 39
IV. Klagen kleinerer vote-maximizing parties in der Geschichte der staatlichen Parteienfinanzierung 40
V. Zwischenergebnis: Ziele der Parteien als natürliche Begrenzung von Drittschutzklagen 42
C. Gefährdung der Funktionsfähigkeit des Parteienfinanzierungssystems? 42
D. Drittschutz als Anreizsystem zur Rechtsbefolgung durch die Parteien 43
E. Drittschutz als Kontrollmechanismus für die Parteienfinanzierung 44
I. Bisheriges Kontrollregime 44
II. Kritik am bisherigen Kontrollregime 45
1. Parteienfinanzierung als Fremdkörper in der Bundestagsverwaltung 46
2. Fehlende Neutralität der Bundestagsverwaltung 47
3. Mangelnde Ressourcen für die Parteienfinanzierungskontrolle 49
4. Mangelnde Informationsquellen 49
III. Neue Kontrollorgane durch Drittschutz 51
1. Konkurrierende Parteien als politische Kontrolleurinnen 51
2. Gerichte als rechtliche Kontrollorgane 52
F. Drittschutz als Förderung von Konkurrenz zwischen Parteien 54
G. Zusammenfassung: Eine positive Prognose für den Drittschutz parteienrechtlicher Normen 56
Viertes Kapitel: Potenzielle Drittschutzkonflikte bei der Parteienfinanzierung 58
A. Wie entstehen drittschutzrelevante Konflikte? 59
B. Drittschutzrelevante Konflikte im Parteienfinanzierungsrecht 60
I. Die Sicherstellung gesetzmäßiger Berechnungsgrundlagen 60
II. Die Festsetzung der staatlichen Parteienfinanzierung 62
III. Die Folgen fehlerhafter Rechenschaftsberichte 62
1. Parteifinanzierung durch parteinahe Stiftungen 63
2. Parteienfinanzierung durch Verwendung von Fraktionsmitteln 65
3. Einsatz von Abgeordnetenmitarbeitenden für Parteiaufgaben 69
IV. Parteifinanzierung durch staatliche Öffentlichkeitsarbeit 71
C. Zusammenfassung: Mögliche drittschützende Normen 74
Fünftes Kapitel: Die rechtlichen Voraussetzungen für den Drittschutz im Hinblick auf das Parteienrecht 75
A. Voraussetzungen für subjektive Rechte als Grundlage des Drittschutzes 76
I. Der Weg zu den subjektiven Rechten 76
II. Übertragung auf subjektive Rechte Drittbetroffener 79
B. Die Ermittlung eines subjektiven Rechts 80
I. Die Schutznormlehre 80
II. Die Kritik an der Schutznormlehre 83
C. Die Modifizierungen der Schutznormlehre für mehrdimensionale Konfliktlagen 86
I. Anpassungen der Schutznormlehre 87
1. Die theoretische Anerkennung von subjektiven Rechten für mehrdimensionale Konfliktlagen 87
2. Der Verwaltungsakt mit Drittwirkung als Instrument des Drittschutzes 89
3. Das baurechtliche Gebot der Rücksichtnahme als Instrument des Drittschutzes 90
4. Zwischenergebnis: Reaktion statt Rechtssicherheit 92
II. Rückgriff auf die Grundrechte in Konkurrentenklagen 92
1. Was sind Konkurrentenklagen? 92
2. Voraussetzungen für Drittschutz bei Konkurrentenklagen 93
3. Tendenzen der Literatur bei Konkurrentenklagen 96
III. Zwischenergebnis: Die Untauglichkeit der Schutznormlehre für mehrdimensionale Konflikte 97
D. Anwendbarkeit der Schutznormlehre für Konflikte zwischen politischen Parteien? 98
I. Die Anwendung der Schutznormlehre in der bisherigen parteienrechtlichen Rechtsprechung 99
1. Der Konflikt: Drei Kleinparteien vs. Rita Süssmuth und die FDP 99
2. Die Entscheidungen 100
a) Erste Instanz: Drittschutz 100
b) Zweite Instanz: Eingeschränkter Drittschutz 101
c) Dritte Instanz: Kein Drittschutz 103
3. Durch die Rechtsprechung offengelassene Fragen 104
4. Folgerung: Keine Drittschutzzuweisung durch die Rechtsprechung 105
II. Die Herleitung von Drittschutz in der parteienrechtlichen Literatur 106
1. Der Wettbewerbscharakter des Parteiengesetzes 107
2. Drittschutz aufgrund des Wettbewerbscharakters? 109
a) Parteienkonkurrenz als tatsächliches, nicht als rechtliches Phänomen 109
aa) Der Wortlaut des Grundgesetzes 109
bb) Die Entstehungsgeschichte des Grundgesetzes 111
cc) Zwingende Konkurrenzgarantien im Grundgesetz? 111
b) Einzelne Normen als Ausgangspunkt der Rechtszuweisung 114
III. Anwendbarkeit der Schutznormlehre und ihrer Modifizierungen in mehrdimensionalen Parteienkonflikten? 115
IV. Zwischenergebnis: Die Untauglichkeit der Schutznormlehre in mehrdimensionalen Parteienkonflikten 118
E. Alternativen zur Schutznormlehre: Die Konfliktschlichtungsformel 118
I. Welches Problem soll die Konfliktschlichtungsformel lösen? 120
II. Die Methodik der Konfliktschlichtungsformel zur Bestimmung einer drittschützenden Norm 121
III. Drittschutzerzeugende Normmerkmale nach der Konfliktschlichtungsformel 123
1. Relevante Ordnungsnormen für die Drittschutzfrage 123
2. Die Voraussetzungen eines subjektiv-öffentlichen Rechts nach der Konfliktschlichtungsformel 125
a) Die Ebene der Rechtszuweisung 125
aa) Wechselbezügliche Konfliktlagen 126
bb) Kehrseitige Konfliktlagen 127
cc) Atypische Konfliktlagen 128
b) Die Ebene der Rechtsmacht 128
aa) Wechselbezügliche Konfliktlagen 130
bb) Kehrseitige Konfliktlagen 131
cc) Atypische Konfliktlagen 132
3. Prozessuale Besonderheiten der Rechtsdurchsetzung 133
IV. Zwischenergebnis: Von den Vorzügen der Konfliktschlichtungsformel 133
F. Anwendbarkeit der Konfliktschlichtungsformel auf mehrdimensionale Parteienkonflikte 135
I. Vergleichbare Konflikte? – Übertragbarkeit der Konfliktschlichtungsformel 135
II. Berücksichtigung von parteienspezifischem Verfassungsrecht 136
1. Der Inhalt der Chancengleichheit der Parteien 137
2. Die Chancengleichheit als normatives Konfliktschlichtungsprogramm 139
3. Der Grundsatz der Chancengleichheit als drittschützende Generalklausel? 140
G. Zusammenfassung: Modifizierte Konfliktschlichtungsformel 142
Sechstes Kapitel: Die Begründung des Drittschutzes parteienfinanzierungsrechtlicher Normen 144
A. Einzelanalysen 144
I. Drittschutz in wechselbezüglichen Konfliktlagen: Die §§ 18–19a PartG als subjektives Recht? 145
1. Bestimmung der Ordnungsnormen 146
2. Subjektive Rechte auf der Ebene der Rechtszuweisung 148
a) Die Wechselbezüglichkeit der konfligierenden Interessen 148
b) Die normative Wertung und Gewichtung der konfligierenden Interessen 150
c) Zuweisungsberechtigte Konfliktgegnerinnen 152
3. Durchsetzung der subjektiven Rechte auf der Ebene der Rechtsmacht 153
a) Rechtsmacht der §§ 18–19a PartG in der wechselbezüglichen Konfliktlage 154
b) Die Reichweite des Anspruchs und der Grundsatz primärer Vornahme und akzessorischer Aufhebung 155
c) Einschränkung der Rechtsmacht durch die Unveränderlichkeitsklauseln 156
aa) Anwendungsbereich der Unveränderlichkeitsklauseln 157
(1) Geltungsbereich des § 19a Abs. 3 S. 6 PartG 157
(2) Der Anwendungsbereich des § 31a Abs. 4 PartG 159
(a) Untätigkeit der Bundestagsverwaltung 159
(b) Fehler in der Sphäre der Bundestagsverwaltung 159
(c) Formale Fehler des Rechenschaftsberichts? 161
bb) Entfaltet § 31a Abs. 4 PartG auch Bindungswirkung für verwaltungsgerichtliche Entscheidungen? 162
(1) Grundsatz: Unterschiedliche Entscheidungsmaßstäbe 162
(2) Abweichung aufgrund spezieller parteienrechtlicher Systematik? 163
(a) Extensive Auslegung des § 31a Abs. 4 PartG zugunsten des Rechtsfriedens? 164
(b) Rechtfertigung der Folge: Rechtsbeständigkeit behördlicher Entscheidungen 165
(c) Übertragung der Rechtfertigung auf das Parteienfinanzierungsrecht? 167
(d) Der Auslegung entgegenstehend: Wortlaut und Systematik 169
cc) Zwischenergebnis: Beschränkung der Rechtsmacht im Anwendungsbereich des § 31a PartG 170
d) Disponibilität der Rechtsmacht? 170
e) Zwischenergebnis: Die eingeschränkte Rechtsmacht der §§ 18–19a PartG 171
4. Prozessuale Aspekte der Rechtsdurchsetzung 172
a) Rechtsdurchsetzung bei Untätigkeit der Bundestagsverwaltung (Szenario 1) 172
aa) Klageart 172
bb) Klagefrist 173
cc) Eilrechtsschutz vor der Rücknahmeentscheidung? 174
b) Rechtsdurchsetzung bei Fehlern der Bundestagsverwaltung (Szenario 2) 176
c) Eilrechtsschutz vor Erlass der Festsetzungsentscheidung? 177
5. Zwischenergebnis: Drittschutz der §§ 18–19a PartG in wechselbezüglichen Konfliktlagen zwischen Parteien 178
II. Drittschutz in atypischen Konfliktlagen 179
1. § 23a PartG als subjektives Recht zur Überprüfung von Rechenschaftsberichten vor der Festsetzungsentscheidung? 180
a) Bestimmung der Ordnungsnorm 181
b) Subjektive Rechte auf der Ebene der Rechtszuweisung 181
aa) Die Ermittlung der konfligierenden Interessen 181
bb) Die normative Wertung und Gewichtung der konfligierenden Interessen 182
(1) Gestaltungsinteressen der Parteien mittels § 23a PartG 182
(2) Verschonungsinteressen 185
cc) Zwischenergebnis: Subjektive Rechtszuweisung aus § 23a PartG 189
c) Durchsetzung der subjektiven Rechte auf der Ebene der Rechtsmacht 189
aa) Der grundsätzliche Vornahmeanspruch 189
bb) Zeitliche Beschränkung der Rechtsmacht 190
d) Zwischenergebnis: Eingeschränkter Rechtsschutz vor der Festsetzungsentscheidung 191
e) Prozessuale Aspekte der Rechtsdurchsetzung 191
aa) Ausschluss des Rechtsschutzes nach § 44a VwGO? 191
bb) Eilrechtsschutz als Surrogat für die Einschränkung der Rechtsmacht 193
f) Tatsächliche Hindernisse für die Rechtsmacht? 196
g) Zwischenergebnis: Eingeschränkte Rechtsmacht des § 23a PartG vor der Festsetzungsentscheidung 197
2. § 31a PartG als subjektives Recht auf die Aufhebung fremder Festsetzungsbescheide? 197
a) Ordnungsnormen 199
b) Subjektive Rechte auf der Ebene der Rechtszuweisung 199
aa) Wertung der Gestaltungsinteressen 200
bb) Wertung der Verschonungsinteressen 204
cc) Zwischenergebnis: Subjektive Rechtszuweisung des § 31a PartG i. V. m. §§ 23 ff., 18–19a PartG 205
c) Subjektive Rechte auf der Ebene der Rechtsmacht 205
aa) Grundsätzliche Zulässigkeit eines Drittaufhebungsanspruchs 205
bb) Beschränkung auf die Rechtswidrigkeit 206
d) Prozessuale Aspekte der Rechtsdurchsetzung 206
e) Zwischenergebnis: Subjektives Recht aus § 31a Abs. 1 PartG i. V. m. §§ 23 ff., 18–19a PartG 207
III. Drittschutz in kehrseitigen Konfliktlagen 208
1. § 23a PartG als subjektives Recht auf die Überprüfung fremder Rechenschaftsberichte nach der Festsetzungsentscheidung? 208
2. §§ 31b, c PartG als subjektive Rechte zur Sanktionierung anderer Parteien? 209
a) Subjektive Rechte auf der Ebene der Rechtszuweisung 209
aa) Die Kehrseitigkeit der konfligierenden Interessen 209
bb) Wertung und Gewichtung der kehrseitigen Interessen 211
b) Drittschutz durch normexterne Auslegung des Verfassungsrechts? 212
c) Subjektive Rechte auf der Ebene der Rechtsmacht 213
d) Zwischenergebnis: Ein subjektives Recht der §§ 31b, c PartG nur durch Verfassungsrecht 213
3. § 38 Abs. 2 PartG als subjektives Recht auf den Erlass eines Zwangsgeldes? 214
IV. Zwischenergebnis: Ein drittschützender Auslegungsvorschlag 214
B. Ausblick: Andere parteienrechtliche Normen und die Grenzen der drittschützenden Auslegung 215
I. Kursorische Drittschutzauslegung des § 5 PartG 216
II. Die Grenzen des Drittschutzes im politischen Wirkungsbereich von Parteien 217
C. Zusammenfassung: Drittschutz parteienrechtlicher Leistungsnormen 220
I. Drittschutz parteienfinanzierungsrechtlicher Normen 221
II. Drittschutzgrenzen 222
Resümee 223
Thesen 227
Literaturverzeichnis 231
Stichwortverzeichnis 248