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Der gemeindliche Finanzausstattungsanspruch als Maßstab für den kommunalen Finanzausgleich

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Nettesheim, C. (2024). Der gemeindliche Finanzausstattungsanspruch als Maßstab für den kommunalen Finanzausgleich. Analyse der Rechtslage in Bayern und Nordrhein-Westfalen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59068-1
Nettesheim, Clara. Der gemeindliche Finanzausstattungsanspruch als Maßstab für den kommunalen Finanzausgleich: Analyse der Rechtslage in Bayern und Nordrhein-Westfalen. Duncker & Humblot, 2024. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59068-1
Nettesheim, C (2024): Der gemeindliche Finanzausstattungsanspruch als Maßstab für den kommunalen Finanzausgleich: Analyse der Rechtslage in Bayern und Nordrhein-Westfalen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-59068-1

Format

Der gemeindliche Finanzausstattungsanspruch als Maßstab für den kommunalen Finanzausgleich

Analyse der Rechtslage in Bayern und Nordrhein-Westfalen

Nettesheim, Clara

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1528

(2024)

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About The Author

Clara Nettesheim studierte von 2007 bis 2013 Rechtswissenschaften mit Begleitstudium Europäisches Recht an der Julius-Maximilians-Universität Würzburg und an der Universität Caen, Frankreich. Sie erhielt ein Stipendium der Studienstiftung des deutschen Volkes. Nach Ablegung der Ersten Juristischen Prüfung war sie wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere Verwaltungsrecht von Prof. Dr. Joachim Suerbaum und verfasste zur gleichen Zeit ihre Dissertation. Das Referendariat absolvierte sie 2016 bis 2018 am Landgericht Tübingen. Im Anschluss an die Zweite Juristische Staatsprüfung nahm sie 2019 ihre Arbeit als Richterin beim Verwaltungsgericht Karlsruhe auf.

Abstract

Die Arbeit bietet eine grundlegende verfassungsrechtliche Untersuchung zur Frage der Anerkennung und zu den Inhalten des Anspruchs auf kommunale Finanzausstattung als Bestandteil der Selbstverwaltungsgarantie gemäß Art. 28 Abs. 2 GG. Im Hinblick auf die Ausgestaltung des kommunalen Finanzausgleichs werden die Grenzen des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums aufgezeigt, wie etwa das Nivellierungsverbot, das Gebot interkommunaler Gleichbehandlung und prozedurale Sicherungsmechanismen. Zudem wird der in Zeiten angespannter öffentlicher Haushalte vielfach herangezogene Vorbehalt zugunsten der Leistungsfähigkeit des Landes kritisch diskutiert. Schließlich wird der kommunale Finanzausgleich in Bayern und Nordrhein-Westfalen auf seine Verfassungsmäßigkeit geprüft. Hierbei wird das Verteilungssystem aus Zuweisungen und Umlagen umfassend in den Blick genommen und insbesondere das Prinzip der Einwohnerveredelung unter Hinzuziehung finanzwissenschaftlicher Erkenntnisse in Zweifel gezogen.»The Municipal Financial Endowment Claim as a Benchmark for Municipal Financial Equalization. Analysis of the Legal Situation in Bavaria and North Rhine-Westphalia«: This thesis provides a fundamental constitutional analysis concerning recognition and content of the municipal financial endowment claim as part of the guarantee of self-government in accordance with Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz. The limits of the legislator‘s scope are shown and the municipal financial equalization in Bavaria and North Rhine-Westphalia is examined for its constitutionality. In particular, the principle of population refinement is critically scrutinized.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 18
Teil 1: Vorbemerkungen 23
A. Impulse 23
B. Ziele und Gang der Untersuchung 27
Teil 2: Der kommunale Finanzausgleich – Bestimmung des Gegenstands der Untersuchung 29
A. Die Begriffselemente des kommunalen Finanzausgleichs 29
I. Kommune 29
1. Die Unterscheidung von Gemeinde und Gemeindeverband 30
a) Die Gemeinde 30
b) Der Gemeindeverband 31
2. Die Stellung der Kommunen im Staat 32
a) Die Kommunen als Teil des Staates 32
b) Die Kommunen als Teil der Länder 35
c) Die Kommunen als Teil der Exekutive 35
II. Finanzen 39
III. Ausgleich 39
B. Der kommunale Finanzausgleich in der Finanzverfassung des Grundgesetzes 40
I. Aufbau und Systematik der Finanzverfassung 41
1. Einführung in die Finanzverfassung 41
a) Begriff 41
b) Funktion 43
c) Das Zusammenspiel von Staats- und Finanzverfassung 45
d) Die Stellung der Gemeinden in der Finanzverfassung 47
2. Besondere Aufgabenverantwortung 50
a) Gesetzgebung 50
b) Verwaltung 57
c) Rechtsprechung 58
3. Allgemeine Finanzierungsfunktion 59
a) Ausgabenlast 59
b) Einnahmenverteilung 60
II. Der kommunale Finanzausgleich als Instrument der Finanzverfassung 60
1. Aktiver und passiver Finanzausgleich 61
2. Primärer und sekundärer Finanzausgleich 62
a) Primärer Finanzausgleich 62
aa) Vertikale Steuerverteilung 63
(1) Trennsystem 63
(2) Verbundsystem 64
bb) Horizontale Steuerverteilung 64
b) Sekundärer Finanzausgleich 65
3. Länderfinanzausgleich und kommunaler Finanzausgleich 65
4. Vertikaler und horizontaler Finanzausgleich 66
5. Zuweisungssysteme und Umlagen 67
6. Allgemeiner und zweckgebundener Finanzausgleich 70
7. Zusammenfassung der Ergebnisse 70
III. Finanzverfassungsrechtliche Vorgaben für den kommunalen Finanzausgleich 71
C. Die Bedeutung des kommunalen Finanzausgleichs für die Finanzausstattung der Kommunen 72
I. Zusammensetzung und Entwicklung der kommunalen Finanzen 73
1. Aktives Vermögen und Finanzierungssaldo 73
2. Schuldenstand und Kredite 75
3. Finanzkraft und Finanzbedarf 75
II. Zusammensetzung des Finanzierungssaldos 76
1. Ausgaben 76
2. Einnahmen 78
a) Originäre Einnahmen 78
aa) Steuern 78
bb) Gebühren und Beiträge 82
cc) Sonstige Einnahmen 83
dd) Kredite 84
b) Zuweisungen 85
aa) Investitionszuweisungen gem. Art. 104b−d GG 85
bb) Mehrbelastungsausgleich gem. Art. 106 Abs. 4 S. 2, S. 3 i. V. m. Art. 106 Abs. 9 GG 85
cc) Zuweisungen des Landes gem. Art. 106 Abs. 7 GG 86
dd) Sonderlastenausgleich gem. Art. 106 Abs. 8 GG 86
c) Umlagen 87
III. Die Bedeutung des kommunalen Finanzausgleichs 87
D. Chancen und Risiken des kommunalen Finanzausgleichs 89
I. Fiskalische Funktion 89
II. Redistributive Funktion 91
III. Gesamtwirtschaftliche Funktion 92
IV. Raumordnungspolitische Funktion 93
V. Allokative Funktion 94
VI. Fazit 94
Teil 3: Der verfassungsrechtliche Anspruch auf angemessene Finanzausstattung 96
A. Der Finanzausstattungsanspruch als Teil der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie gem. Art. 28 Abs. 2 GG 96
I. Grundriss des Finanzausstattungsanspruchs 96
1. Terminologie 96
2. Abgrenzung zur Finanzhoheit 97
II. Stand der Anerkennung in Literatur und Rechtsprechung 98
1. Bundesverfassungsgericht 98
2. Bundesverwaltungsgericht 100
3. Verfassungs- und Verwaltungsgerichte der Länder 102
4. Meinungsbild in der Literatur 106
III. Deduktion des Finanzausstattungsanspruchs 106
1. Verortung des Finanzausstattungsanspruchs in den Garantieelementen des Art. 28 Abs. 2 GG 107
a) Überblick über die Garantiegehalte des Art. 28 Abs. 2 GG 108
aa) Die institutionelle Rechtssubjektsgarantie 108
(1) Schutz der Rechtsform 109
(2) Bestandsschutz 109
bb) Die objektive Rechtsinstitutionsgarantie 110
cc) Die subjektive Rechtsstellungsgarantie 110
b) Verortung des Finanzausstattungsanspruchs im Rahmen der objektiven Rechtsinstitutionsgarantie 111
aa) Schutzbereich und klassische Eingriffsformen in die objektive Rechtsinstitutionsgarantie 111
(1) Der Grundsatz der Universalität 111
(2) Der Grundsatz der Eigenverantwortlichkeit 114
bb) Die Einbeziehung der Aufgabenübertragung 115
cc) Die Aufgabenübertragung zwischen faktischem Aufgabenentzug und Einbuße an Eigenverantwortlichkeit 119
(1) Die Aufgabenübertragung als Eingriff in die Eigenverantwortlichkeit 119
(2) Die Aufgabenübertragung als faktischer Aufgabenentzug? 119
(3) Die Finanzausstattung als Bestandteil der Eigenverantwortlichkeit 122
c) Verortung des Finanzausstattungsanspruchs im Rahmen der Eigenverantwortlichkeit 122
aa) Die von der Aufgabenübertragung berührten Gemeindehoheiten 123
(1) Die Differenzierung zwischen organisatorischer und inhaltlicher Autonomie 123
(2) Die Aufgabenübertragung als Eingriff in die Organisations-, Personal- und Finanzhoheit 124
bb) Der Finanzausstattungsanspruch als Bestandteil der Finanzhoheit 125
(1) Die Finanzen als Schlüsselkapazitäten 125
(2) Die Finanzhoheit als Schlüsselhoheit 126
2. Herleitung des Finanzausstattungsanspruchs aus der Finanzhoheit 127
a) Überblick über die Finanzhoheit 128
aa) Terminologie 128
bb) Die Ausgabenhoheit 129
cc) Die Einnahmehoheit 129
(1) Die Ertragshoheit 130
(2) Die Finanzautonomie 132
b) Herleitung des Finanzausstattungsanspruchs 135
aa) Begründung über die Inhalte der Finanzhoheit 136
(1) Begründung über die Ausgabenhoheit 136
(2) Begründung über die Einnahmehoheit 137
bb) Historische Begründung 139
cc) Systematische Begründung 140
(1) Die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung gem. Art. 28 Abs. 2 S. 3 GG 140
(2) Die Finanzverfassung 146
(a) Die Verstärkung der Finanzhoheit 146
(b) Die Finanzierungsfunktion der Finanzverfassung 147
(3) Die finanzielle Lebensfähigkeit der Kommunen gem. Art. 115c Abs. 3 GG 149
dd) Teleologische Begründung 150
3. Ergebnis der Herleitung 151
a) Einordnung in die Elemente der Selbstverwaltungsgarantie 152
b) Rechtsgrundlage 152
IV. Inhalte des Finanzausstattungsrechts 153
1. Quantitative Reichweite 153
a) Bestandsschutz der derzeitigen Finanzausstattung? 153
b) Aufgabenadäquanz und Eigenverantwortlichkeit 155
c) Ermittlung eines Finanzausstattungsbedarfs 159
2. Qualitative Anforderungen 162
3. Verbleibender gesetzgeberischer Gestaltungsspielraum 163
a) Umfang der gewährten Finanzausstattung 163
b) Einnahmenerweiterung oder Kürzung gemeindlicher Aufgabenlast 163
c) Art der Finanzierungsmittel 164
d) Finanzierung in Konnexität zu einer Aufgabenübertragung oder im Wege eines allgemeinen Finanzausgleichs 165
4. Ergebnis 165
B. Die verfassungsrechtlichen Anforderungen des Anspruchs auf Finanzausstattung 166
I. Rechtsnatur, Schutzrichtung und Wirkungsdimensionen 166
1. Die Rechtsnatur des Anspruchs auf Finanzausstattung 166
a) Die Rechtsnatur der Garantie kommunaler Selbstverwaltung 166
aa) Grundrecht oder grundrechtsähnliches Recht 167
(1) Grundrecht 167
(2) Grundrechtsähnliches Recht 169
bb) Institutionelle Garantie oder subjektives Recht 169
(1) Institutionelle Garantie 169
(2) Subjektives Recht 171
(3) Stellungnahme 172
(a) Grammatik 172
(b) Historie 172
(c) Systematik 174
(d) Telos 175
cc) Kombinationslösung 176
b) Folgen für die Dogmatik des Finanzausstattungsrechts 176
2. Berechtigter des Finanzausstattungsrechts 177
3. Die Finanzausstattungsgarantie als generelle oder individuelle Gewährleistung 177
a) Wortlaut des Art. 28 Abs. 2 GG 178
b) Subjektiver Gewährleistungsgehalt kommunaler Selbstverwaltung 178
c) Individuelle Schutzrichtung kommunaler Selbstverwaltung 179
d) Generelle und individuelle Gewährleistung kommunaler Finanzausstattung 180
4. Die Dimensionen des Finanzausstattungsrechts 181
a) Die Dimensionen kommunaler Selbstverwaltung 181
b) Das Finanzausstattungsrecht als Abwehrrecht 182
c) Der Finanzausstattungsanspruch als originäres Leistungsrecht 182
d) Der Finanzausstattungsanspruch als derivatives Teilhaberecht 184
e) Folgen für die Dogmatik des Finanzausstattungsanspruchs 185
5. Verpflichteter des Anspruchs auf Finanzausstattung 186
II. Die dogmatische Struktur des Finanzausstattungsanspruchs 189
1. Schutzbereich 189
2. Eingriff 190
3. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 191
a) Einschränkbarkeit des Finanzausstattungsanspruchs 191
aa) Rechtsnatur des Vorbehaltes in Art. 28 Abs. 2 GG 191
bb) Reichweite des Gesetzesvorbehaltes 192
cc) Bedeutung des Gesetzesvorbehaltes 193
b) Grenzen der Einschränkbarkeit des Finanzausstattungsanspruchs 194
aa) Prüfungsumfang 194
bb) Formelle Verfassungsmäßigkeit 195
cc) Materielle Verfassungsmäßigkeit 195
4. Kernbereich 196
a) Anerkennung eines Kernbereichs 196
b) Inhalt des Kernbereichs 198
aa) Methode zur Ermittlung des Kernbereichs 198
bb) Kernbereich kommunaler Eigenverantwortlichkeit 200
cc) Finanzielle Mindestausstattung 203
c) Generelle und individuelle Reichweite 204
d) Schutz im Kernbereich 206
5. Randbereich 206
a) Anerkennung eines Randbereichs 206
b) Inhalt des Randbereichs 207
c) Generelle und individuelle Reichweite 208
d) Schutz im Randbereich 208
aa) Bestimmung des Prüfungsmaßstabs 208
(1) Willkürverbot 209
(2) Aufgabenverteilungsprinzip versus Verhältnismäßigkeitsgrundsatz 209
(a) Vom Verhältnismäßigkeitsprinzip zum Aufgabenverteilungsprinzip 210
(b) Die Anwendbarkeit des Aufgabenverteilungsprinzips auf die verschiedenen Gewährleistungsebenen der kommunalen Selbstverwaltungsgarantie 211
(c) Die Anwendbarkeit des Verhältnismäßigkeitsprinzips bei generellen Eingriffen 211
(d) Aufgabenverteilungsprinzip und Verhältnismäßigkeitsgrundsatz im Vergleich 214
bb) Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 216
(1) Der gesetzgeberische Gestaltungsspielraum 216
(a) Hintergrund und Legitimation 217
(b) Dogmatische Verortung 218
(2) Legitimer Zweck 219
(3) Geeignetheit 219
(4) Erforderlichkeit 221
(5) Angemessenheit 222
(a) Verhältnismäßigkeit i. e. S. 222
(b) (Über-)Nivellierungsverbot 222
(6) Der Vorbehalt der Leistungsfähigkeit des Landes 229
(a) Die Idee vom Leistungsfähigkeitsvorbehalt 229
(b) Die Leistungsfähigkeit des Landes als konfligierendes Rechtsgut 230
(c) Die Aussagekraft des Art. 115c Abs. 3 GG 231
(d) Die Gleichwertigkeit der Aufgaben 231
(e) Die Gleichwertigkeit der Leistungsfähigkeit und das Gebot der Verteilungssymmetrie 232
(f) Die Herstellung einer echten Verteilungssymmetrie 234
(g) Verbleibende Kritik am Leistungsfähigkeitsvorbehalt 236
(7) Prozedurale Absicherungen 242
(a) Ermittlungspflicht 243
(b) Beobachtungs- und Anpassungspflicht 245
(c) Begründungspflicht 247
cc) Grundsatz des Vertrauensschutzes 248
dd) Bestimmtheitsgrundsatz 249
III. Interkommunales Gleichbehandlungsgebot 250
1. Rechtsgrundlage 250
2. Inhalte 251
3. Verhältnis zum Finanzausstattungsanspruch 253
Teil 4: Kommunale Finanzausstattungsgarantien auf Ebene der Landesverfassungen 254
A. Einführung 254
B. Der Finanzausstattungsanspruch in den Verfassungen der Länder 255
C. Der Stand der landesverfassungsrechtlichen Rechtsprechung 257
D. Auswahl der zu untersuchenden Bundesländer 258
Teil 5: Die Verfassungsmäßigkeit des kommunalen Finanzausgleichs in Bayern und Nordrhein-Westfalen 260
A. Zuweisungen 260
I. Bestimmung der Finanzausgleichsmasse 261
1. Verbundmasse 261
2. Verbundquote 262
3. Finanzausgleichsmasse 262
II. Aufteilung der Finanzausgleichsmasse auf die verschiedenen Zuweisungsarten 264
1. Arten von Zuweisungen 264
a) Allgemeine Zuweisungen 264
b) Zweckzuweisungen 264
2. Aufteilung der Finanzausgleichsmasse 265
3. Verfassungsrechtliche Bewertung 265
III. Die Verteilung der Schlüsselmasse 267
1. Verteilung auf die verschiedenen kommunalen Ebenen 268
2. Verteilung auf die einzelnen Gemeinden 268
a) Schlüsselzahl 269
b) Ausgangsmesszahl 270
c) Gesamtansatz 270
d) Hauptansatz 271
aa) Der Demografiefaktor 271
bb) Die Einwohnerveredelung 273
(1) Zwischen gesetzgeberischem Gestaltungsspielraum und Erkenntnissen der Finanzwissenschaft 274
(2) Die Aussagekraft von Regressionsanalysen 276
(a) Die Methode der multivariaten Regressionsanalyse 277
(b) Die Streuung der Datenwerte 278
(c) Der Schluss von den Ausgaben auf den Bedarf 278
(d) Korrelation und Kausalität 283
(e) Zwischenergebnis 284
(3) Die Aufgabenbelastung in Stadt und Land 285
(a) Extensivierungseffekt 285
(b) Intensivierungseffekt 287
(c) Demografischer Wandel 289
(d) Sonderlasten durch bestimmte Bevölkerungsgruppen 290
(e) Zwischenergebnis 291
(4) Die normative Ausgabenbelastung in Stadt und Land 291
(a) Preiseffekt und Fixkostendegression 292
(b) Kurvenverlauf in einzelnen Aufgabenbereichen 293
(c) Kurvenverlauf über die gesamten Aufgabenbereiche 294
(d) Zwischenergebnis 295
(5) Die Verfassungsmäßigkeit der Einwohnerveredelung 296
e) Nebenansätze 299
aa) Nebenansatz für kreisfreie Gemeinden, Art. 3 Abs. 1 Nr. 2 BayFAG 300
bb) Nebenansatz für Strukturschwäche, Art. 3 Abs. 1 Nr. 3 BayFAG 300
cc) Nebenansatz für Soziallasten, Art. 3 Abs. 1 Nr. 4 BayFAG 301
dd) Nebenansatz für Kinderbetreuung, Art. 3 Abs. 1 Nr. 5 BayFAG 303
ee) Beschultenansatz, § 8 Abs. 4 GFG NRW 2023 303
ff) Soziallastenansatz, § 8 Abs. 5 GFG NRW 2023 305
gg) Zentralitätsansatz, § 8 Abs. 6 GFG NRW 2023 308
hh) Flächenansatz, § 8 Abs. 7 GFG NRW 2023 311
f) Grundbetrag 312
g) Steuerkraftmesszahl 313
h) Ausgleichsquote 317
i) Ergebnis 318
B. Umlagen 319
I. Vertikale Umlagen 320
1. Kreisumlage 320
2. Bezirks-, Landschafts- und Verbandsumlage 323
3. Krankenhausumlage (Bayern) 323
II. Horizontale Umlagen 325
1. Einführung 325
2. Solidaritätsumlage (Nordrhein-Westfalen) 326
a) Umlagepflichtigkeit 327
aa) Vorliegen einer Abundanz, § 2 Abs. 4 S. 1 StPaktG 327
bb) Nachhaltigkeit der Abundanz, § 2 Abs. 4 S. 1 StPaktG 330
cc) Befreiungsmöglichkeit, § 2 Abs. 4 S. 6, §§ 3 f. StPaktG 330
dd) Berücksichtigung weiterer Umlagen, § 2 Abs. 6 StPaktG 331
b) Umlagesatz, § 2 Abs. 4 S. 2−5 StPaktG 333
c) Verteilung des Umlageaufkommens 335
d) Ergebnis 336
C. Zusammenfassung 337
Teil 6: Rechtsschutz 340
A. Rechtsschutzmöglichkeiten zum Bayerischen Verfassungsgerichtshof 340
I. Verfassungsbeschwerde 340
II. Popularklage 341
1. Zuständigkeit 341
2. Antragsberechtigung 341
3. Klagegegenstand 342
4. Klagegrund 342
5. Form 344
6. Prüfungsmaßstab 344
7. Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs 345
B. Rechtsschutzmöglichkeiten zum Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen 345
I. Zuständigkeit 345
II. Beschwerdefähigkeit 346
III. Beschwerdegegenstand 346
IV. Beschwerdebefugnis 347
V. Form und Frist 348
VI. Subsidiarität gegenüber der Fachgerichtsbarkeit 348
VII. Prüfungsmaßstab 349
VIII. Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs 349
C. Rechtsschutzmöglichkeiten zum Bundesverfassungsgericht 350
I. Individualverfassungsbeschwerde 350
II. Kommunalverfassungsbeschwerde 350
1. Zuständigkeit 350
2. Beschwerdefähigkeit 350
3. Beschwerdegegenstand 351
4. Beschwerdebefugnis 351
5. Subsidiarität gegenüber der Fachgerichtsbarkeit 353
6. Subsidiarität gegenüber der Landesverfassungsgerichtsbarkeit 355
7. Form und Frist 359
8. Prüfungsmaßstab 360
9. Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts 363
Teil 7: Zusammenfassung der Ergebnisse in Thesen 364
Anhang 1: Bayerisches Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Staat, Gemeinden und Gemeindeverbänden (Bayerisches Finanzausgleichsgesetz – BayFAG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 16. April 2013 (GVBl. S. 210) BayRS 605–1-F zuletzt geändert durch § 2 des Gese 372
Anhang 2: Gesetz zur Regelung der Zuweisungen des Landes Nordrhein-Westfalen an die Gemeinden und Gemeindeverbände im Haushaltsjahr 2023 (Gemeindefinanzierungsgesetz 2023 – GFG 2023) vom 21. Dezember 2022 (GV. NRW. S. 1110) SGV. NRW. 602 392
Anhang 3: Gesetz zur Unterstützung der kommunalen Haushaltskonsolidierung im Rahmen des Stärkungspakts Stadtfinanzen (Stärkungspaktgesetz) vom 9. Dezember 2011 (GV. NRW. S. 662) SGV. NRW. 602 zuletzt geändert durch Art. 9 COVID-19-LandesrechtanpassungsG vom 14. 4. 409
Literaturverzeichnis 416
Sachverzeichnis 434